我國行政改革的動力分析論文

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鄧小平指出：機構改革是一場革命。近年來我國機構改革和行政體制改革所經歷的艱難曲折過程使人們真正感覺到這句話的份量。自從黨的十一屆三中全會以來，我國進行過多次行政機構的改革。對于每次改革，中央都下了很大的決心，進行過巨大的努力，精心設計過許多方案，并且在理論上和政策是也日臻成熟。在每次改革之后的一段時間內，確實也都出現過一些新氣象。少數單位也能較好地鞏固改革的成果。但就總的情況來說，到目前為止，始終沒有擺脫“精簡──膨脹──再精簡──再膨脹”的惡性循環。而且膨脹得越來越嚴重。不但對于我們所進行的兩個戰略轉變是一個嚴重的障礙，而且也到了國家財政再也負擔不起的地步了。在黨的十五大報告中指出：“機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經濟的發展，影響黨和群眾的關系。”面對這樣的事實，我們應該如何解釋呢？

首先，這種現象反映出的是一個動力問題。這也是很自然的。因為機構改革既然是一場革命，那么革命的動力就是一個最根本的問題。在考察機構改革的動力時，我們會發現，機構改革的社會動力是很強大的。這個動力便是來自兩個戰略轉變。按照社會主義市場經濟的要求，必須徹底轉變政府職能，徹底實現政企分開，把企業生產經營管理的權力切實交給企業。按照建立現代企業制度的要求，必須徹底擺脫行政部門的微觀控制。為此，必須把綜合經濟部門改組為宏觀調控部門，調整和減少專業經濟部門，加強執法監督部門，培育和發展社會中介組織，等等。這種來自兩個戰略轉變的要求是很強烈的，因為我們已經走上了一條以改革、開放來實現現代化的不歸路，只能前進，不能倒退。而要繼續前進，沒有機構改革以至行政體制的改革是無論如何不行的。來自行政權力的各種弊端已經成為我們的主要障礙了。來自社會的這個動力之所以強大，是因為當我們不能滿足它的要求時，便要受到它的嚴重懲罰，而懲罰的方式便是經濟和社會危機，這是任何人都無法抗拒的。黨中央之所以發動一次又一次的行政改革的戰役，黨的十五大之所以再一次嚴重地提出這一問題，其背后就是這個動力在起作用。我們之所以有信心認為這個問題遲早一定要被徹底解決，也是因為這個社會動力是不可抗拒的。但是當我們不是著眼于社會，而是著眼于我們的各級國家機關的時候，我們就會發現，這樣一件大事在各級國家機關中卻缺乏動力。歷次改革的回潮至少就說明了這個問題。行政改革要靠各級國家機關去進行，而他們又沒有動力，改革怎能順利地、有實效地進行下去呢？！那么為什么各級國家機關對于這場改革沒有動力呢？因為在這場改革中國家機關本身就是改革的對象，也就是說是自己革自己的命，這當然就十分困難了。自我革命的困難就在于要主動地放棄自己的既得的權力和利益。也就是說，改革的要求和各級國家機關自身的利益發生了嚴重的矛盾。但是當我們提出這個問題的時候，立刻就面臨著一個重要的理論問題，即：國家機關是否有和是否應該有自己的利益？也就是說國家機關是否存在滑石粉應該存在著獨立于社會利益人民利益的特殊利益呢？對此，馬克思主義經典作家曾有過一個重要的觀點。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中指出：“這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家。”這里所說的日益同社會脫離，就是國家產生特殊利益的根源。也就是說，馬克思主義承認國家一產生就開始具有其自身的獨立于社會利益的特殊利益了。然而恩格斯所講的國家，指的是歷史上的剝削階級的國家。因為根據馬克思主義的設想，社會主義革命勝利后，國家將不復存在，它將被送到古物陳列館里去。但是事實上，由于社會生產力發展水平不夠，作為共產主義第一階段的社會主義社會，特別是作為社會主義初級階段的當代中國社會，國家的存在還是不可避免的。于是就有了馬克思主義創始人所沒有設想過的社會主義國家。社會主義國家按其本質說來，應該與社會融合在一起，它既不應該凌駕于社會之上，也不應該游離于社會之外（即與社會相脫離）。這是社會主義國家和一切剝削階級的國家從理論上、原則上的根本區別。既然社會主義國家已經不和社會相脫離，因此，按照道理它也不應該再有自己的特殊利益了。我想，我們的國家機關建立的宗旨是遵循了這一原則的。我們不僅強調共產黨除了人民的利益之外，沒有自己的任何特殊利益，而且強調我們的國家機關除了為人民服務、代表人民的利益之外，沒有自己的特殊利益這樣，理論和實踐之間便產生了矛盾。這個矛盾是怎樣產生的呢？我以為，任何理論和實踐矛盾的原因都在于理論本身的不完善。我們對國家機關宗旨的規定反映的是一種理想。而這種理想的根據一方面是我們的善良愿望，一方面是不完善的理論。關于我們在理論上的不完善問題不是我在這里要討論的，以后可以專門去探討。這里需要分析的是如何認識作為國家機關的特殊利益。

國家機關的特殊利益存在著不同的層次。作為整體的國家，相對于社會有其特殊的利益，這是問題的第一個層次。這里涉及國家與社會關系的一系列理論問題。我在這篇文章中的任務不是分析這個層次的問題。因此這方面的問題我們也留待以后再談。我在這里討論的問題是各級國家機關中存在著既獨立于社會，又獨立于國家整體利益的那些特殊利益。這種特殊利益有如下幾種表現：

第一是作為一個具體單位的特殊利益。作為一個具體的國家機關，它的唯一的任務就是貫徹國家的政策，因此它應該只有一種身份、一種角色，就是國家利益的代表者。只要我們的行政系統還能保持正常的運轉，就說明各級國家機關仍然主要是充當著國家利益代表者的角色。但是也無可否認，由于改革開放以后我國利益結構的重大變化，使得每一個國家機關除了作為國家利益代表者之外，同時也以其它的角色出現。其中首先就是作為單位利益代表者的角色。這種角色所代表的已經不是國家利益，而是小團體的狹隘利益了。這種小團體的利益又可以分為不同的層次。從大的方面表現為一個條條（即一個部門）的利益或一個塊塊（即一個地區）的利益；小的方面則包括每一個具體單位的利益；這些利益和國家的利益相比，都是屬于小團體的利益。在國家政策的執行中所發生的上有政策、下有對策的情況，主要就是小團體的利益在作怪。在行政改革中，各級國家機關之所以缺乏動力，主要的也是因為國家行政改革的政策和各單位、各部門、各地區這些機關的小團體利益發生了矛盾，使它們喪失了某些權力和利益的緣故。

第二，作為一個單位的主要領導人的個人利益（可以是一個人，也可以是幾個人）。在一個單位中，領導層或領導人的個人利益的存在也是一個不爭的事實。它也是構成一個單位中與國家利益對立的特殊利益的重要內容。作為一個單位的領導人，他們不僅充當著國家利益代表者的角色和小團體利益代表者的角色，而且充當他們個人利益代表者的角色。領導人的個人利益和小團體利益有相一致的一方面，也有與小團體利益矛盾的一方面。我們平時所看到的“窮廟富方丈”現象就說明了這個問題。領導人的個人利益，他們在權力和利益上的得失與行政改革政策之間的矛盾，自然也是各級國家機關在改革中缺乏動力的重要根源。

這樣，我們就會看到，在每個單位領導人身上便集中了三種角色，即作為國家領導人的角色、作為小團體代表者的角色和個人角色。這三種角色之間是相互沖突的。這種沖突的合力便是一個單位面對國家政策所采取的基本態度。這樣便形成了一個譜系，每個單位角色沖突的情況都處于兩個極端之間的一定位置上。從而顯示出在對待行政改革問題上缺乏動力狀況的差異。這樣我們便找到了各級國家機關面對中央提出的行政改革的方案而缺乏動力的原因了。這里還需要指出一點，即是當一個單位充當國家利益代表者的角色時，是否就與改革完全沒有矛盾了呢？實際情況告訴我們，這種矛盾仍然可能存在。因為如果一個單位固守著舊的體制下的舊的政策的話，那么它堅持國家利益實際上就是堅持舊體制和舊政策。在這種情況下也就必然同改革政策之間發生沖突。特別是當他們所代表的舊體制、執行的舊政策和小團體利益以及領導人的個人利益結合起來的時候，或者換句話說，小團體利益和個人利益在舊體制、舊政策下能更好地實現的時候，則作為國家代表者的角色更會與改革的政策相沖突。這實際上是國家職能內部的矛盾，即新、舊體制之間的矛盾。

其次，這個問題還是一個博弈問題。如果我們從動態的角度來觀察，我們就會看到，問題遠遠比沒有動力要復雜得多。這里，我們可以看到，各級國家機關雖然沒有精簡和轉變職能的動力，卻有著維護原有職能和使機構不斷膨脹的動力。這個動力非常強大，以至于每次改革后不久就被它拉向膨脹的泥坑，而且愈陷愈深。所以，缺乏改革的動力只是一種表面現象，實際上是存在著一種基于各單位小團體利益和領導人個人利益的反方向的力量在與機構改革的政策相互作用，而這個力量總的說是大大超過機構改革的力量的。正因為如此，才會出現現在這種結果和發展趨勢。所以，這實際上是一個力量博弈的格局，即各級國家機關基于自身的特殊利益而生長出來的反改革力量與中央的改革力量之間的博弈。而且基本上說來是一種零和博弈。

面對著博弈的格局，要想使中央的改革政策在博弈中取勝，首先就必須研究一下這個處于博弈一方的反改革力量。我們應該弄清這個力量是怎樣產生的？它的力量來自何處？這個力量為什么要追求機構膨脹和對經濟的微觀控制？他們采取一些什么樣的辦法使表面上的精簡變成實質上的膨脹？他們用什么辦法始終能把微觀經濟控制能力保持在自己手中？等等。不弄清這一系列的問題，就無法改變博弈的格局和博弈的結果。

我們說，這個力量產生和生長的過程就是每個國家機關自身的特殊利益產生和發展的過程。而這又是社會利益關系大變動的結果并且是構成新的利益關系構成的組成部分。這是顯而易見的。各個單位有了自己的特殊利益，就必然產生維護這個特殊利益的動機并在一定條件下轉變為相應的行為。而這種動機和行為又不是一種簡單的、赤裸裸的對自己的特殊利益的維護，而是通過每個單位內部的角色沖突的合力表現出來的。從而體現出問題的復雜性。如果我們對社會利益關系的變化有比較深刻的、實事求是的認識，那么，早就應該知道、早就應該看到這種力量的存在。而這種力量的基礎則是其所掌握的各種權力資源。這種對權力資源的控制來自其所擔負的職能。這樣便使其對權力資源的控制合法化和制度化了。而這個作為掌握權力資源合法化和制度化根源的政府職能，其中很大一部分是舊職能，即源于計劃管理體制的職能。作為一個單位一但掌握了巨大的權力并控制著相應的權力資源，就很難再從其手中將權力轉移出去。除非把它徹底解散，否則不管怎樣改頭換面，把它變成行業協會也好，變成總公司也好，變成其他什么可以想象得出的的組織也好，都不可能使它和它所掌握的權力以及其所控制的權力資源分離開。因為它們的利益已在它們所掌握的權力中生了根。而行政改革所要求的轉變職能、精簡機構和編制，必然會對它們現有的權力和利益構成極大的威脅。因此在原有的權力框架之下，要想使它們真正轉變職能，是不可能的。它們必然要采取各種辦法來抵制改革。而其中很重要的一種手段即是在改革大潮到來之后，表面上順從和接受，把需要改掉的東西暫時隱藏起來。等到潮頭過去之后，再偷偷地、改頭換面地將它們恢復起來。而在恢復的過程中，趁著復辟的勢頭，使那些應該被改掉的東西變本加厲地回來。這就是改革不斷回潮的根源。但是我們如何才能結束這種博弈狀態呢？要想結束這種博弈狀態，首先就必須削弱那些對行政改革反抗的力量，也就是要剝奪其反抗的手段和資源，使其不足以構成一種反抗或抵制的力量，從而使行政改革暢行無阻，以便為兩個戰略轉變創造良好的外部環境。但是這樣做談何容易！現今掌握在條條塊塊的各單位手中的權力，能輕易地讓出來嗎？！何況行政權力本身的存在還是社會發展的需要、政治控制的需要。在各級行政權力還必須作為一種必不可少的權威存在的條件下，有什么辦法能夠通過使它們轉變職能從而放棄它們手中多余的、不該保有的權力呢？這就需要按照鄧小平的“解放思想，實事求是”的精神去尋找思路。我以為必須采取釜底抽薪的辦法，一是割斷行政權力與企業之間的直接的管理和被管理的關系，同時大大加強政府提供“公共產品”的部門，即加強為市場提供規則監督檢查規則的部門及其工作力度。另一個是割斷行政權力對各種物質資源的直接支配的權力，一切物質資源都進入市場（極少數有關國家安全的物質資源除外），完全由市場進行配置，政府的責任是監督市場配置的過程，不允許不正當競爭的存在。三是所有社會服務的部門都改變獨家壟斷的局面，使其建立起多家競爭的市場機制。四是堅決砍掉一些專業管理部門，從機構設置上保證割斷政府對企業和物質資源的直接控制權力。五是堅決制止各國家機關的任何盈利活動以及同各種盈利活動的或明或暗、直接或間接的聯系。六是實行各單位的財政包干，并允許用減少人員的辦法來提高工資，等等。當然，這樣做會遭到各單位的極大的抵制和反抗。中央是否能擁有如此大的力量來沖破各種抵制和反抗呢？采取什么辦法和策略能盡量減少這種抵制和反抗以使上述措施得以貫徹？等等。這些都是需要很好地加以研究的問題。這些問題解決不了，我們就還是會在原地踏步，又要陷入原來的惡性循環。最近，九屆人大所提出的機構改革方案令人耳目一新，人心為之振奮。反映了中央決心之大。但是，現在看來，僅僅靠來自中央的力量（包括黨中央、國務院、全國人大）恐怕還不足以沖破各種抵制和反抗。為此，可以考慮借助于社會力量即市場的力量、企業的力量等等，來形成一個上下結合的強大力量，以推動改革的徹底進行。至于采取什么方式，則可進一步研究。其實借助于市場的力量（包括企業的力量）是完全合乎邏輯的。因為在行政改革問題上中央與各級國家機關的博弈，只不過是一個更為深刻的問題的反映。改革開放以來，在各種社會力量的相互作用中，規模最宏偉、最驚心動魄、對全局影響最大的莫過于代表著舊體制的行政權力與新生的市場之間的博弈了。而且這種博弈是零和博弈，是一場生死的搏斗。這個博弈有兩大戰場，即農村的戰場和城市的戰場。在農村中這一博弈經歷了一個反復的過程。在改革開放的初期，農村中是的舊體制處于絕對的控制地位，市場沒有絲毫存在的余地。但是不久，聯產承包責任制鋪天蓋地而來，以為代表的舊的行政體制迅速地被沖垮，原有的行政控制一下子失靈了。于是，市場便迅速地成長起來，農民的個體的生產和經營構成了這個市場的基礎，同時，各類鄉鎮企業猶如雨后春筍，這就為市場的擴大創造了良好的條件。這時，在基層政權中當官被認為是最無所作為也最無利可圖的職業。于是人們紛紛下海，希望在市場中有所發展。而且農村的發展對城市也形成了巨大的沖擊，在很大程度上促進了城市的改革。這個時期是中國農村最欣欣向榮的時期，且充滿了神秘的色彩。這可以看作是行政權力與市場的博弈中，市場大大地占上風的時期。然而在短短的幾年之后，行政權力便逐漸地反過手來。它們借助于來自國家的、需要農民承擔的各種硬任務（如計劃生育、征收農業稅等等），獲得了施展自己的行政權力的大好機會，并且通過各種途徑，向鄉鎮企業中滲透，同時也逐漸取得了對鄉村自治組織的控制權，等等。這樣，博弈的格局便逐漸發生了逆轉，行政權力不但恢復了自己的控制權，而且又處于壓倒的優勢。于是，它們便采取橫征暴斂的方式來對市場進行報復，進行反攻倒算，來補償它們在被市場壓制的年代所遭受的損失。弄得農民叫苦連天，弄得鄉鎮企業萎縮凋敝。于是，在基層政權中當官，甚至最小的官也就成為一種獲利極大的因而為人羨慕的職業了。于是，基層政權的機構和編制也就驚人地膨脹起來了。這就是行政權力與市場的博弈在農村這個戰場上的反復過程。在城市則與農村大不相同。在城市的這場博弈中，行政權力始終是占上風的，市場只是在行政權力的夾縫中發展著。只不過有時這個夾縫大些，有時小些。與農村不同的是，在城市中市場的發展雖然困難重重，但它卻可以得到中央的直接支持。中央每出臺一項改革措施都對市場的發展起一種支持和鼓勵的作用。使代表舊體制和舊政策的行政權力所留出的夾縫變得更大些。而農村卻很少能得到中央的直接支持。因為即使中央的直接使農民受益的政策也很難超越基層行政權力的控制而不被大打折扣。由此可見，在市場與行政權力的博弈中，中央是站在市場一邊的，是“替天行道”的，而各級國家機關則主要是站在體現舊的體制與政策的行政權力一邊的。正因為主要與各級國家機關在改革政策上的博弈是行政權力與市場之間的更大的博弈的反映，因此，中央在推行改革政策，沖破各級國家機關對改革政策的抵制和反對時，借助于市場的力量是完全應該的，這恐怕也是中央能借助的唯一的力量源泉了。在中央推行行政改革的過程中想辦法來削弱來自各級國家機關的阻力雖然非常重要、非常關鍵，但卻不是唯一要做的事。在減少阻力的同時還需要從正面做些事，那就是要為各級國家機關注入改革的動力，并在注入動力之后努力培育這些動力。這也是一個非常重要的問題。因為盡管各級國家機關對行政改革具有抵制和反抗的傾向，但這畢竟是國家行政系統內部的事，特別是各部委還是國務院系統的組成部分，不能把最高行政領導與各級行政機構之間的關系變成對立的關系，而應該是合作的關系。即是說作為上下級之間，雖然主要是命令與服從的關系，但從下級對上級的態度來說，仍應是合作的，而盡量消除因利益矛盾所造成的對立情緒，這就需要向各級國家機關注入改革的動力。另一方面還有一個極重要的問題需要各級國家機關在行政改革的過程中積極配合的，那就是在改革中各級國家機關讓出的權力究竟由誰得到的問題。過去我們有一種觀念，以為只要國家放權讓利，企業和其他社會組織（指那些應該得到權力和利益的組織）就會自然而然地得到權力和利益。實際上這是不可能的。因為在國家放權讓利的過程中所造成的政治控制的放松，在整個社會中必然要造成爭奪這些權力和利益的激烈競爭。在這個競爭中，往往應該得到權力和利益的單位和其他一些社會力量相比，處于劣勢。也就是說，它們還缺乏相應的力量和相應的準備來接收這種讓給它們的權力和利益。在這種情況下，這些權力和利益就會被中間的其他社會勢力所截留，甚至被劫持。中央出于好的動機所讓出的權力和利益可能在實際上卻養肥了一群碩鼠，即一些暴發戶、新權貴、黑社會勢力等等。而企業以及其他應受益的組織則仍然處于被束縛的狀態。所不同的是這時它們已不是受各級國家機關的束縛，而是受那些之間的非規范勢力的束縛，而這種束縛比原來的束縛更難以忍受，更阻礙發展。因此，在行政改革中，作為放權讓利單位的各級國家機關，就必須想辦法把放出的權力和利益直接交給應該得到它們的單位和組織。如果這些單位和組織還缺乏力量和條件來接收這些權力和利益，那么就應該負責地培育它們，使它們成長和壯大到足已接收這些權力和利益的程度。這自然是一樁非常艱巨而復雜的事情。要做好這件事情，作為放權讓利單位的各級國家機關便需要具有高度的負責精神和積極性。在這種情況下，如果各級國家機關由于改革而處于被動的狀態，那如何能做好這個工作呢？！從這方面說，也需要向各級國家機關注入改革的動力。再有，各級國家機關如果在改革上完全沒有動力，處于消極被動甚至對立的狀態，那么它們的平時工作也就會喪失積極性。所以總起來說，在改革過程中，既要堅決地沖破來自各級國家機關的對于改革的抵制和反抗，又要使它們具有一定的改革的積極性。使它們既是改革的對象、客體，又是改革的主體。要想做到這一點，僅僅依靠從各級國家機關內部自然而然地生長出動力來，幾乎是不可能的。因此就必須從外部給其注入動力。但是這樣提出問題是否合理呢？究竟在實際上有沒有這種可能呢？如果有這種可能的話，又如何去進行呢？這一系列的問題都是極難回答的，也許干脆就無法回答。作為學者，我們最多能說到什么程度呢？我想所謂注入動力，首先恐怕是要使它們在某方面失去利益的同時，在其他方面得到一定的利益補償。因為離開了利益問題，也就談不上動力問題。那么這種利益補償可能是些什么呢？我們現在能夠想象得出的無非有兩個方面，一是工資的大幅度提高，一是使其要有某種榮譽感。在人員大量裁減的基礎上將工資大幅度地提高是可能的。這將使留下來的人更加珍惜自己的職業。同時通過精神獎勵使工作的責任感和職業道德有較大地提高。這樣就會使改革在有可能留下的人們中間具有相當的動力，并使他們在改革之后的工作中也能有較高的工作質量。另一方面對于被精簡的人員，幫助他們安排新的職業，也會使他們對改革有一定的動力。除了這些利益的補償外，教育即思想灌輸也是很重要的。這也是使人們獲得動力的不可或缺的途徑。這方面的工作可以通過各種培訓工作來實現。在這種培訓教育中很重要的一個內容即是要轉變我們的干部中原有的所謂“當官要為民作主”的觀念，而樹立起“被納稅人雇傭”的觀念。我們傳統的官本位思想，把官員視為民之父母，甚至把人民視為被放牧的牛羊。幾千年來就養成官員可以任意支配人民的習慣，而人民似乎對官員們責任之內本應做的事卻要感恩戴德。因此才會造成各種辦事機構“門難進、臉難看、事難辦”的局面。這種觀念所造成的結果對于現代國家來說，是完全要不得的，必須改變的。伴隨著行政改革，特別是當我們真正把行政權力與企業和各種物質資源的直接支配割斷中后，便應在公務員隊伍中真正樹立起他們是由納稅人養活，因而必須為納稅人服務的觀念。而相應的政治官員也必須樹立起他們是被選民選舉出來的，因而必須對選民負責，為選民服務的觀念。這些觀念的轉變才應該是對官員進行為人民服務教育的基本內容。只有徹底轉變了觀念，才真正談得上為人民服務。否則，無論怎樣號召為人民服務都是空的。在當官要為民作主的觀念之下，頂多包含著對人民的同情與憐憫，而引申不出為人民服務的問題。對于公務員來說，最好還是樹立起等價交換的觀念即被納稅人所雇傭，因而必須為納稅人做事的觀念更為實際。這樣說起來似乎不太好聽，但做起來則會引起深刻的變革。表面看起來似乎是倒退，實際上則是具有劃時代意義的進步。這方面的教育做好了也能為各級國家機關注入很強大的動力。

九屆人大剛剛開過，機構改革的新舉措已經出臺，新的一輪行政改革又將開始，在這個重要的時刻，從理論上深入地探討一下如何不再陷入過去的惡性循環，而走上健康的道路，實在是很必要的。希望我的淺陋之見能起到引玉的作用。