城市貧困層問題研究論文

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長期以來，我國城市居民的貧困問題并沒有引起較多的關注。一些由于個人或家庭原因而陷入生活困難的人口，通常被政府或各單位內部的救濟體制所接納。但是，在我國由計劃經濟向市場經濟變遷的過程中，隨著經濟體制的轉軌，城市居民收入差距擴大，通貨膨脹加劇，加上社會保障體制不完善的影響，一些城市居民生活水平下降或者感受到了嚴重的相對剝奪。原有的社會救濟體制已經不適應新的形勢。這樣，城市居民的貧困問題浮到了社會的表層，繼中國農村貧困問題之后，開始成為公眾關注的焦點。

一、九十年代以來中國城市貧困層狀況

根據世界銀行提供的數據，在80年代中期以前，我國城市貧困人口有減少的趨勢；而在80年代中期以后，我國城市貧困人口則有明顯的增加趨勢。進入90年代后，我國城市貧困層有何新的變化呢？筆者認為，主要表現在以下幾個方面：

第一，城市貧困人口數量持續增長

在研究貧困問題時，我們一般區分兩種貧困狀況，即絕對貧困與相對貧困。

所謂絕對貧困人口是指，難以維持該地區最低水平的生活、需要得到社會救助的人口。1991年，民政系統所進行的城市孤寡病殘救濟和城市貧困戶救濟覆蓋了1660萬人口，占當年市鎮人口的5.4%.近年來，由于一些企業，特別是國有、集體企業效益不好，導致許多職工生活困難和城市貧困人口增加。根據全國總工會提供的資料，1992年，全國約有700多萬職工的實際生活水平處于貧困狀態，加上其贍養人口（人均贍養系數為3.03），則貧困職工家庭總人數超過2000萬人，占當年市鎮人口的6.2%；1994年，全國貧困職工約1120萬人，加上其贍養人口，約為3300萬人，占當年市鎮人口的9.7%.根據中國社科院朱慶芳研究員的研究，“1995年底被拖欠職工工資的人數有1000萬人，被停發或減發退休金的退休人員有151萬人，勞動部公布的登記失業人數為520萬人，以上三部分共計1671萬人，若包括他們的撫養人口，則為2890萬人，再加上由民政系統救濟的城鎮孤老殘幼等弱者190萬人，共計3080萬人。以上數字還不包括下崗人員550多萬人。”到了1997-1998年，中國城鎮貧困人口仍然居高不下，總數仍有約3000萬人之多。

所謂相對貧困人口是指，相對于社會上其它群體比較而言的低收入人口。一般將收入低于城市居民平均收入之50%的人口算作相對貧困人口。1988年，張問敏、李實根據全國10省市的抽樣調查資料計算出來的相對貧困戶比例為6.83%.筆者曾根據國家統計局的有關資料，測算出1990年我國城市居民家庭中相對貧困戶的比例約為7.38%（即家庭月人均收入60元以下的戶）。另據中國人民大學社會調查中心1994年在全國范圍的抽樣調查資料計算，當年城市居民的人均月貨幣收入為224.14元，相對貧困線應力112.07元，相對貧困戶在樣本中所占比例為22.7%.同年，在北京市8個城區進行的一次抽樣調查資料也顯示出，被訪者中有39.8%的人認為自己的收入處在“中下等水平”；18.1的人認為其處在“下等水平”，這從主觀方面反映了城市相對貧困的嚴重性。這些數字看上去似乎過高，但是，考慮到前述絕對貧困的狀況，也可以認為是合理和可信的。

第二，城市貧困人口構成發生重大變化，大量失業人員、下崗（或放長假）人員、困難企業的部分在崗職工以及部分退休職工成為目前城市貧困層的主要成員。據估計，他們占了城市全部低收入者的88%.以前，城市貧困層的主體是所謂“三無”人員（“無勞動能力、無依無靠十天固定生活來源”或“無依無靠、無固定職業、無固定收入”的人員），主要是由于個人或家庭的原因導致貧困。這一部分貧困人口的數量相對穩定，對社會結構的沖擊較小，而且在城市貧困層中所占的比例正在逐步縮小。而現在，上述城市貧困層的主體之所以陷入貧困，在很大程度上是由于社會結構變遷的原因，是社會經濟體制轉軌和產業結構調整過程中難以避免的現象。當然，某些政策的執行不當，在某種意義上也催生了新的貧困層。例如，某些政策傾斜不當，加劇了區域社會經濟發展的不平衡，使得城市新貧困層的分布呈現出較強的區域特征。隨著社會經濟體制轉軌的深入和產業結構的進一步調整，在較長的一段時期內，上述城市貧困層的漸成員還有可能繼續增加。如何緩解這些人的貧困狀況，將他們重組到新的社會經濟結構中去，這不僅關系到社會轉型能否順利進行，而且影響到未來的社會結構型態。

第三，城市貧困層的貧困程度有所加深。國家統計局《中國城市居民貧困問題研究》課題組的研究表明，1989年，貧困居民家庭獨立收入（包括家庭成員的工資、福利費、其他勞動收入以及退休金、困難補助費、價格補貼等，不包括贍養、贈送收入和儲蓄收入）比貧困標準低28.3%，比全國城市居民平均水平低60.1%貧困居民平均實際消費比貧困標準低13.7%，比城市居民平均消費水平低52.3%.貧困居民消費呈如下特點：（1）食品消費比平均水平低43.3%，且食品質量差；（2）衣著消費比平均水平低56.6%；（3）日用消費比平均水平低73.9%，家底薄、財產少；（4）住房面積比平均水平低24%，且設施較差，有12.20%的戶無自來水，有55.9%的戶無衛生設備，有30%的戶無取暖設備，有21%的戶無廚房，這些比例均大大低于總體平均水平。

根據1998年對全國39080戶城市居民家庭的抽樣調查，占總體5%的貧困戶（按照國家統計局的定義劃分）人均年可支配收入為2198.9元，比全國平均水平低1.47倍，比最高收入戶低4倍。貧困戶大多入不敷出，許多家庭靠借貸維持生存。1998年，貧困家庭用于食品的支出占消費支出的比重（即恩格爾系數）為55%，比全國平均水平高11介百分點，比最高收入戶高出20介百分點。貧困戶飲食量少質低，營養嚴重不足。貧困戶的主要食品消費量均低于全國平均水平，特別是肉類、家禽、蛋類及鮮乳品等高蛋白質食品均低于全國平均水平30%以上。貧困戶人均服裝支出僅97元，比全國平均水平低2.2倍，比最高收入戶低4.9倍，衣少質次，許多人己經多年未進商店買過新衣服。貧困戶很少購置耐用消費品，他們年人均用于耐用消費品的金額僅有30元，比全國平均水平低5.6倍，比最高收入戶低21.5倍。

在社會保障制度不完善、國有集體企業的效益難以迅速提高的情況下，城市貧困層中的許多漸成員甚至缺乏必需的收入保障。失業、下崗職工首當其沖，退休人員的收入也在貶值，而且他們大多難以享受原先曾是免費的醫疔等服務和各種其他福利。目前，全國多數城市巳開始建立“職工最低勞動工資保障制度”和“居民最低生活保障制度”，當然，距離這一制度的真正發揮作用和制度的完善還有很長的路要走。

在部分商品，特別是食品等日常生活必需品的價格持昂貴和就業不足的打擊下，城市貧困層的生活條件有日趨惡化的趨勢。對于許多城市貧困層的漸成員來說，通過再就業獲取收入的機會并不多，特別是在一些國有集體企業集中、新經濟增長點缺乏的地區，失業、下崗職工再就業的前景更加黯淡。對于數量眾多的下崗女工而言，其再就業的困難要比男工更大。很多人找不到合適的職業，只能靠領取微薄的救濟金或生活費度日。家里有老、有小的女工，其心理壓力更大。據調查，下崗女工中因生活所迫而者有上升趨勢。沈陽、丹東、阜新、鐵嶺等市因經濟收入下降或不開工資等原因而離婚的下崗女工比例也有所上升。

城市貧困層貧困程度的加深，己經成為一個具有潛在爆炸性的問題。實際上，各地一些不利于社會穩定的事件的發生，或多或少都與此有關。

第四，與我國城市居民平均收入的迅速增長相對照，城市貧困層的利益相對受損，并容易由此激發不滿情緒。

根據國家統計局的資料，1990年到1998年，我國城市居民家庭人均年收入從1522.79元增加到5458.34元，增幅為258.4%，年均增長44.8%.而與此同時，貧困層的收入并無太大增長，甚至有所下降。例如，1995年，北京市將最低工資標準從1994年的210元調到240元，增長14.3%而同期職工平均工資增幅為44.6%，居民消費價格指數是24.9%福建省1995年的最低工資標準280元，平均遞增7.11%，而同期職工平均工資增幅為40.61%，物價漲幅則高達25.3%.這樣，那些陷入貧困的城市居民，因為不能或較少分享到社會經濟發展的好處，極易滋生或強化逆反心理，從而對社會整合和社會穩定構成威脅。二、城市貧困層致貧原因的宏觀分析

由上述分析我們可以知道，隨著失業、下崗人數的增長，城市中的貧困層出現了擴大的趨勢。對于城市貧困層致貧原因的分析，主要是有兩種角度，一種是宏觀角度，另一種是微觀角度。宏觀角度講的是社會結構方面的比較大的社會變遷對于貧困的影響；比如市場轉型所帶來的影響。微觀角度講的是因個人原因所造成的貧困。本節主要側重于宏觀角度的分析第三節則主要是微觀分析。

I.產業結構的變遷

我國的國有企業大體上都是五十年代創建的，當時國民經濟的發展水平比較低，產業結構也比較落后。當時所建的企業大體上都是集中在采掘業、加工業、制造業上，如采礦、煉鋼、軋鋼、金屬加工、紡織、化工品制造、機械制造等都是當時的主導產業。九十年代以來，我國的產業結構己發生了重大的變化，商業、服務業、金融業、信息業以及眾多的高技術產業在我國產業結構中所占的比例急劇上升，例如，我國服務業產值在GDP中所占的比重己從七十年代的不足15%上升到2000年的將近33%.在產業結構急劇變遷的形勢下，很多國有、集體企業并沒能迅速適應這種變遷，反而是固守著原來的產業，結果經營每況愈下。因此，國有企業的衰落不僅是管理體制上的問題，而且是由于產業結構變遷所致。目前，停產、半停產、下崗職工較嚴重的多是集中在這些己衰落的產業、行業上。

2.就業體制的變遷

八十年代以來，我國的就業體制經歷了由計劃體制向市場體制的變革。由于這種巨大的社會結構變遷，由于結構變遷中的不協調，由于一方面舊的體制己經瓦解、另一方面新的體制還沒建立起來等等諸種因素并存，使得城市中的失業下崗人數劇增，由此引發了城市中的貧困層問題。

關于目前我國城市中失業下崗的人數、失業率究竟是多少，眾說紛紜、莫衷一是。有的統計說全國下崗職工總數達到了1750多萬人，也有的認為人數更多。多數研究認為1998年城鎮登記失業率為3.3%.筆者與人民大學姚裕群教授對于失業下崗的調查，將失業下崗人員分為三類：登記失業人員、下崗人員（指雖已停止工作，但與工作單位還保持關系者）和待業人員（新就業求職者），調查結果如下（表15-1）。表15-1城市失業下崗人員比例（1998全國調查）從表15-1可以看到，登記失業人員僅為全部天業人員（包括下崗、待業人員在內）的31.6%，由此推算1988年全國包括下崗、待業人員在內的失業率應為10.4%，人數約為1912萬人。無論就失業人數還是失業率而言，目前的失業下崗問題都是十分嚴重的。為了說明失業問題的發生和就業體制的變革，有必要回顧一下我國城市就業體制變遷的歷史。

從50年代初直到以前，我國城市已逐步建立了一套國家指令型的就業體制，即幾乎全體勞動力都是由國家統包統分的。所以，那個時期幾乎不存在失業問題，當然各個單位都存在冗員過多、普遍低薪制和效率低下的問題。這種制度在中實際己遇到危機，1968年以后在主席的號召下，千百萬城市青年上山下鄉，這只是暫時推遲了城市剩余勞動力和失業危機的爆發。所以，城市中的失業問題在計劃體制內是早己有之，當時之所以沒有爆發出來是由于政治高壓手段將其掩蓋了。

結束以后，千百萬知識青年返城待業。面對如此宏大的待業人口，國家己再無統包統分的能力了，由此也造成一種契機，即自由的勞動力市場機制的萌芽開始產生。國家開始鼓勵待業者自謀職業，個體戶、自由職業者、自己尋找就業門路的興起，預示著勞動力自由進入就業市場的渠道己經出現。當然，另一方面，國家對于當時的國有企業還有比較高的控制能力，、為了緩解城市青年待業的壓力，國家對于國有企業下達了比較高的招工指標，這實際上形成了一種潛伏的危機。后來，在八十、九十年代的市場競爭中，這種潛伏的危機就爆發出來了。所以，目前出現的國有企業冗員過多、效益低下、尾大不掉的問題，以及大量失業下崗的問題，與前一時期國有企業為緩解社會待業壓力、為社會作貢獻也是有關的。

我們知道，勞動力的市場化機制包括三個方面，一是勞動力進入職業崗位的市場機制，二是勞動力價格的市場決定機制，三是用人單位對于勞動力的需求受到大市場影響的機制。在所有上述三個方面，我國勞動力市場化的機制都還很不完善，這表現為，勞動力進入職業崗位的渠道還受到很多非市場化因素的阻礙，勞動力的價格還遠遠沒有由市場決定，用人單位對于勞動力的需求還受到很多人為因素的干擾而不是由市場決定的。由于我國勞動力市場化的機制還很不完善，所以，目前出現的大量失業、下崗人員的情況，并不是由于勞動力市場充分發展的結果，相反，恰恰是由于勞動力市場機制還很不完善所至。目前的研究和數據都證明，我國城市中的失業基本上還屬于結構型失業而不是總體需求型失業，這就說明了，解決城市失業、下崗的出路只有進一步推動勞動力市場化的改革，而不是倒退到計劃體制。

3.單位體制的變遷

1949年以后，中國城市逐漸形成了一種單位體制。單位制的最大特點是單位組織與每一個成員之間的權利交換關系。一方面是單位成員在單位內享有眾多的權利，單位成員的受雇幾乎都是終身的，除了獲得工薪、獎金外，他們還常常從單位獲得住房、醫療、低價的食堂商店甚至子女入學等福利。當然，作為交換，單位對于每一個成員也就有眾多的管理權利，例如，單位可以阻止成員的調離，又如單位成員結婚、生孩子等也要得到單位的認可。正是這種成員在單位內享有眾多福利與權利的體制，使得從1949年直到改革以前的中國城市社會實現了一種大體上平均主義的經濟模式。而正是這種平均主義的經濟模式使得城市居民在相對的意義上并沒有形成一個貧困群體。

自經濟改革以來，特別是到了九十年代中期以來，單位體制受到了市場經濟的重大沖擊。首先，最大的沖擊就是單位的終身雇傭制發生了變化，隨著就業體制從計劃體制向市場體制的轉型，失業、下崗成為比較常見的現象。下面表15-2是1998年筆者與姚裕群教授關于失業下崗原因的調查數據。從表中可以看到，失業下崗有兩種，一種是被動的失業下崗，另一種是主動的辭職。當然，被動失業下崗的是多數，占失業下崗總數的79.9%.

表中列出的被動失業下崗的原因包括：企業停產、停業整頓、企業撤銷、關閉、破產、單位裁減人員、勞動合同到期單位不再給續簽、被企業辭退等等，這些原因本身就證明了，終身雇傭式的單位體制已經終結，單位己不再是職工永久的“避風港”，當然，同時，我們也看到，許多職工是主動辭職的，也就是說，職工的觀念也發生變化，他們也不再將某一個單位視為自己的終身棲息之地。絕大多數人主動辭職的原因或是為了尋求較高的收入，或是由于對于原單位的條件不滿意，所以，單位體制的變遷，也為人們提供了更多的機會。其次，單位內部提供給職工的福利正在一項項地消失，例如，住房體制的改革使住房正在由分配制度走向市場制度，又如，單位內部的食堂、商店、招待所等服務設施也大多已走向市場經營。再者，如前所述，很多經營不善、虧損的企業已無能力向其職工提供適當的報酬和福利，目前，在中國東北、中部、西北停發工資的企業數目相當可觀。再其次，由于傳統單位的吸引力大大下降，青年人中到傳統的單位就業的人數越來越少；相反，那些新型市場體制的三資、私營體制企業由于收入等因素的吸引，成為青年一代追求的目標，因此，從趨勢上看，單位體制正走向衰落。最后，城市中己出現了一個無單位歸屬群體，如自由職業者、個體戶、炒股人員、郵票交易者、流入城市農民工等。

4.城市社會保障體捌的變遷

市場經濟的引入使得申國城市社會保障體制開始由單位內的保障向全社會的保障過渡，但是，現在遇到的問題是，一方面，原有的單位保障己經出現漏洞或己經部分解體，而另一方面，全社會的保障體制又遠遠沒有建立起來。

關于單位保障體制出現的漏洞，上文關于“單位體制的變遷”中己有表述，除此之外，單位保障體制還遇到了單位成員離退休負擔過重和醫療費用負擔過重的問題。我國城市的絕大多數國有單位、集體單位始建于五十年代，至今己有數十年的歷史，企業離退休人員占的比例相當大。由于支付這些離退休人員的退休金是從企業現收入中提出的，也就是說，過去的單位退休金財會體制有重大漏洞，因此，這給今天的單位離退休保障提出重大難題。

離退休人員過多造成企業負擔過重（個案）

申國水利電力工會從1995年5月起，組織全國水利系統工會對所屬企業進行了一次大規模的調查。調查涉及到全國18個省、市。“根據對全國29個水利施工企業的調查，離退休人員占在職職工總數的37.7%，除去待崗人員因素平均每2.2人負擔一名離退休人員。在干部征詢問卷中，35%的領導千部認為本單位當前面臨的主要困難是離退休人員增多。河北水利工程局有職工3442人，離退休人員已達1316人，除去因任務不足而在家待業的職工外，平均每兩名在崗職工就要負擔一名離退休職工，離退休人員的經費1993年共計支出540萬元，1994年共支出677萬元，預計1995年將達880萬元。由于年齡結構的原因，近幾年，工程局離退休人員正以每年新增100人、經費增加100多萬元的速度增長。問卷調查表明，80%的職工表示，后顧之憂是退休以后收入無保障。河南省水利二局在職職工1848人，其申待業620人，離退休人員825人（含退養），平均每個在崗職工負擔1.6人。1989一1994年間，離退休費用年均218萬元。最低占年產值的10%之多，有的年份高達13.4%o1994年工資改革后，全年開支更增加到441.5萬元。如此沉重的負擔，企業實在無法承受。盡管企業竭力壓縮其它方面的開支，但到目前仍然欠付離退休費用47萬元。長期大量欠付工資，使離退休人員生活無法維持，有病無法就醫。有的退休老職工老淚橫流，三番五次找領導解決工資及就醫問題。有相當一批離退休人員老倆口、甚至全家都在水利二局，老職工領不到退休金、孩子待崗在家，生活相當困難。”

按照目前的改革思路，新的保障體系應是社會性的而不僅僅是單位內的。這樣，新的保障體系的覆蓋面就很大。到目前為止，在我國城市中，參加了基本養老保險統籌的職工僅占全國城市從業人員的50%，參加失業保險社會統籌的職工為63%，參加生育保險的僅古9劣，參加工傷保險的占15%.''''因此，新的社會保障體系還有遠遠不能覆蓋城市人口，在這些不能覆蓋部分的弱者群體申極易產生貧困問題。

目前，我國的城市社會保障既存茬法規方面的滯后，又存在資金方面的滯后。在法規方面，我國的社會保險法、社會救濟法等均尚未出臺；在資金方面，一些小城鎮的最低生活保障資金都還沒有落實。5.收入分配結構的變遷

前文已述，經濟體制改革以前，中國社會奉行的是一種平均主義的經濟分配政策。從1949年直到1976年收入分配的基本政策導向是試圖縮小人們之間的收入差距，曾經幾次對高收入者減薪。而且，還建立了一套嚴格的票證制度，通過這個制度使得生活必需品能平均地分配到每一個居民手中。經濟體制改革以后，我國開始奉行效率優先的政策，提出“允許一部分人先富”的口號。自70年代末就恢復了獎金制度，在企業內開始實行獎勵優先、懲罰落后的制度。從80年代中期企業改革實行“利改”，以及80年代末、90年代初實行“利潤承包制”以來，企業在制定分配政策方面的自主權擴大了，無論是企業之間還是企業內部的收入差距都有了很大的上升。另一方面，私營、獨資、合資、港澳臺資的企業有了很大的增長，它們奉行的是完全不同于我國傳統企業的分配制度。經濟體制改革、市場體制引入給我國經濟帶來了活力，給社會成員帶來了發展的機會，但是在競爭中高收入層與低收入層的差距也越拉越大。特別是社會上開始出現了一個百萬富翁層、甚至億萬富翁層，他們與工薪層的收入不啻天壤之別。而在城市居民的另一頭則出現了貧困層。所以，城市中的相對貧困問題的產生，很大程度上也是特定的分配格局造成的。

6.通貨膨脹對于居民生活的影響

據統計，1993－1995年，連續三年物價漲幅較高。城市居民消費指數，1993年比1992年上漲了16.1劣，1994年又上漲了25%，1995年上漲了16.8劣，1996年1－9月雖然漲幅降至9.3乃，有所回落，但這是在多年物價上漲基礎上的漲幅。據全國35個大城市的抽樣調查，物價平均上漲18%，會使40%的城市家庭收入呈下降趨勢，其中，受打擊最大的是退休人員，據調查，我國城市中有46.8劣的退休人員考退休金為主要生活來源。在通貨膨脹的影響下，占退休人員總體43%的1985年以前離退休的高齡老人，基本的飲食和醫療保障都出現困難。

7.戶籍制度的變遷與農民工流入城市

經濟體制改革以前，由于受到戶籍制度、票證制度、管理體制等多種限制：農民是不能到城市里來工作的，因此，自然也就不會出現城市中的貧困農民間題。自1985年，中共中央、國務院正式提出“允許農民進城開店、設坊、興辦服務業，提供各種勞務”的經濟政策以來，千百萬青壯年農民紛紛走出家門，到城市做工。據估計，目前流入各級城市的農民工大約有8000萬至1億人之多。

農民工在城市中形成了一個特殊的勞動力市場，該市場的勞動力價格明顯低于有城市戶口人員的勞動力市場價格。在城市申就業的農民工一般都沒有醫療保險等社會保障。而且，農民工的工作是相當不穩定的，失去工作、被解雇和進城后找不到適當工作的比例都相當高。因此，相當比例的農民工進城后都有過陷入貧困的經歷。許多陷入貧困的農民往往挺而走險。城市農民工犯罪的比例是比較高的，據北京、上海的數據，在城市人身侵犯型犯罪者中，農民工占了5%以上。在農民工的一些聚集地也出現了貧民窟的征兆。

迄今為止，在城市貧困層的研究中，人們一般還是把農民工排除在外的，完全沒有關注到這個階層的社會保障問題。

8.從計劃經濟到市場經濟的變遷

綜上所述，我國社會結構方面的最大變化是從計劃經濟轉變為市場經濟。正是由于這一變化才引發了社會結構諸方面的變化。在城市里，市場轉型所引發的貧困問題在國有企業的身上表現得比較突出。國有企業在經歷了八十年代初期的利潤分成改革、八十年代中期的利改稅改革、八十年代末到九十年代初期的利潤承包制改革以后，到了九十年代中期，大體上都被推向了市場。然而，國有企業一方面是被推向了市場，另一方面無論是國有企業自身的管理機制還是政府控制國有企業的機制都還沒有適應市場機制。這樣，九十年代中期以后，大批國有企業經營不善，失業下崗人數劇增。據勞動部門的不完全統計，到1996年6月底，全國破產、停產、半停產企業為4.2萬戶，所涉及的企業職工651萬人。由于很多的隱性失業并沒有被計算在內，比如很多停發緩發工資的職工就沒有被計算在內，因此實際上失業的問題還要嚴重。

三、城市貧困層致貧原因的微觀分析

一個人或一個群體陷入貧困，是多方面因素綜合作用的結果，除了上述的宏觀原因外，還有微觀上的原因。所謂微觀原因，主要是指個人或家庭方面的原因。

下面這個表列出了1998年我國城市貧困居民家庭的一些情況，筆者試將其與最高收入戶的情況加以比較：由上表可以看出，城市貧困居民家庭是平均人口多，就業人口少，就業面小，每一就業者需要負擔、贍養的人口較多，所以生活壓力大，常常入不敷出。而國家在給予城市居民各種補貼時，一般是按照職工人頭發放的。結果，家庭就業面大的高收入家庭收入更多，家庭就業面小的低收入家庭收入則更少。

導致城市居民陷入貧困的另一個家庭因素是家庭成員的戶口類型。一些剛由農村戶口轉為城市戶口的家庭以及所謂“半邊戶”極易陷入貧困。農轉非一般分兩種。一是由于國家重點工程建設和城市發展占用了農民的耕地而導致的大面積農轉非。對于這些新居民，國家雖然給予一定的補償金，但由于數額不大，加上有些人使用不當，基本上無助于改善其生活條件；二是一些干部、職工家屬因符合有關政策而安排的零星式農轉非。這兩種“農轉非”家庭，因其部分或全部成員失去了土地的依托，難以再靠農業為生；同時，由于剛由“農民”變為“市民”，自身文化和技術素質不高，不能很快適應城市生活和生存競爭，甚至根本不能找到就業機會，尤其是高收入的就業機會，所以往往因待業、無收入而陷入貧困。所謂“半邊戶”，指來自農村的職工，一人在城里工作，同時又負擔農村家庭的生活費用，壓力很大。據以前的調查，上述人員在城市職工貧困層中約占1/30城市居民家庭成員的健康狀況及其家庭文化也與其生活狀況密切相關。有關資料表明，貧困居民有相當一部分人是由于職工本人或其家屬患有重病而陷入貧困的。導致貧困的其它家庭文化方面的原因還包括婚喪喜事大操大辦、超生搶生被罰款、違法犯罪被監禁（導致家屬貧困）、投機經營遭損失、沾染惡習不理家等。實際上，此類致貧因素往往與貧困狀況形成惡性循環。

四、緩解我國城市貧困問題的對策

從戰略上看，緩解我國城市居民貧困問題的根本出路，同緩解我國農村貧困問題一樣，要靠控制人口增長，大力發展生產力。因為，中國仍然是一個發展中國家，是國際上的窮國。根據世界銀行1999年發展報告，中國人均訓口僅860美元，這與人均GNP20000美元以上的發達國家相比還有很大差距。同發達國家的居民生活相比，中國國內的高收層也相形見細。簡單地說，中國居民收入這塊“餡餅”并不大，人均份額則更小。如果企圖靠平均分配來解決貧困問題，那是不切實際的。

另一方面，我們只能在市場經濟的大背景和大原則下研究貧困問題的解決辦法。因此，探討緩解城市貧困的思路，就既不可能考慮由國家、企業或社會哪一方包辦貧困層的生活，也不可能考慮由哪一方來包辦貧困層的就業。過去的那種企圖通過硬性政策、強制推行充分就業以緩解貧困的作法，在今日已經行不通了。我們今天所能做的，最主要是通過提高貧困層的自身素質、優化就業環境、完善勞動力市場機制，促進貧困者自主擇業，自我“解決”問題；同時，調擎和完善收入分配政策，建立、健全有關的社會保障制度。

從具體策略上看，現階段我們至少可以加強以下幾個方面的工作，以控制城市貧困層的擴大，緩解貧困問題，減小其負面影響。

第一，進一步完善城市最低生活保障線制度。我國自1993年起，率先在上海出臺了城市最低生活保障線制度，在上海全市范圍內按最低生活保障線的標準救助生活困難的居民。后來，又在廈門、青島、大連、福州、廣州、海口十無錫、沈陽、本溪、撫順、丹東、北京、武漢、南京等城市陸續建立了最低生活保障線制度。到2000年1月我國全部668個城市和1689個縣的縣鎮所在地都己宣布建立了城鎮居民最低生活保障線制度。傳統上，我國的城市社會保障是被單位分割的，而城市最低生活保障線打破了這種分割，它是面向全體市民的。目前，主要是面對三類保障對象：其一是無固定職業、無固定生活來源、無勞動能力、無人贍養或撫養的城市居民。其二是家中雖有在職人員，但因贍養、撫養系數高或所在單位經濟效益差，使家庭收入降低或生活陷入困境的城市居民。其三是城市受災居民或原來的特困戶。這樣，實施城市最低生活保障線制度以后，就將城市中所有生活在保障線以下的人都納入救濟范圍了。特別是將那些因所在企事業單位虧損、停產、半停產和破產而生活困難的職工及其家庭也列入救濟范圍了。

城市最低生活保障線制度是個系統工程，這個制度在我國的確立還需要一系列的配套措施的完善。這涉及到城市基層政權組織的配合、各地區保障線的測量、救助資金的籌集、分擔和管理、相關的醫療、養老保障改革的完成等等。

第二，改革和健全社會保障體制，建立統一的以社會保險為核心的社會保障網絡。其基本目標是：（I一體化，即打破所有制界限，實現城市范圍一體化，真正做到社會保障保社會；（2社會化，即徹底改革原單位保障體制，實現其管理服務的社會化，真正做到社會保障社會辦：（3）動態化，即隨著經濟狀況的變動，不斷地適當調整社會保障水平，使其不至于固定在一個水平上、與社會經濟的發展不相適應，甚至由于過高或過低，妨礙社會經濟的發展；（4）多元化，即籌資渠道多元化，國家、集體和個人三方合理負擔，共同負責。只有這樣，才能充分發揮社會保障體制保障社會成員基本生活需求，促進社會經濟良性運行和發展的正功能。

在健全社會保障體制方面，城市離退休老人保障體制的改革顯得尤為突出。近年來，許多效益不好、虧損很大的企業停發和拖欠離退休老人的退休金。例如，自1993年至1996年，遼寧省停發、減發退休金的單位從767個增加到2325個，增加了3倍。這說明，原有的單位保障己難以適應今天的局面，從單位保障向城市養老保險的變革己迫在眉睫。目前，在城市養老保險的改革上，應根據各地的不同情況，試行多樣的養老措施。在那些單位體制仍然比較健全的地方，繼續發揮單位體制的優勢。對于單位體制已難以維持的地方，應考慮逐步建立統一的養老保險體制，即，將原來分散管理的養老保險統一起來，由政府統一管理。在統一養老體制的管理方面，要統一養老政策，統一資金管理，通過立法收取養老稅金，發揮社會大統籌的作用；同時，還要建立對資金使用的監督機構。

此外，不少地方的經驗都證明，離退休人員的再就業對于增加他們的收入、調劑他們的生活發揮重要作用。例如，1995年5后，北京的調查證明，離退休人員再就業的比率為32.6%."因此，應為有能力的離退休人員開拓再就業的門路。

第三，擴大生產性就業，完善勞動力市場。一方面，積極促進社會經濟高速、平衡發展，便就業機會合理分布。另一方面，大力促進第三產業，特別是社會服務及家庭服務業迅速發展。1993年，美國在社會服務、家庭服務就業的人數占35.5乃，而我國僅占3.9%.因此，我國這一行業的就業潛力，特別是婦女的就業潛力很大。同時，我們還應適當地重振第二產業，以創造更多的就業機會。因為，目前我國適合在第二產業就業的勞動力還是占多數，而且，從長遠看，盡管第二產業在產業結構中所占比例將逐步減少，但是，這并不意味著其絕對量的減少。相反，其絕對量也應呈不斷增加的趨勢。同時，應當加強就業培訓（尤其是下崗職工的再就業培訓）、信息咨詢和勞動監督與仲裁工作，保證公平競爭，保障各類職工的正當權益，盡量幫助貧困家庭通過增加就業擺脫貧困，或者防止一部分人陷入貧困。

在擴大就業方面，國家為解決失業下崗工人間題而出臺的一項重要政策，這就是“再就業工程”。“再就業工程”的特點是由各級政府牽頭，動員社會各方面力量組織失業、下崗工人的再就業。其內容包括：職業指導、轉崗培訓、失業救濟、臨時補助等。據統計，自1995年5月至1996年9月，再就業工程已在全國200個城市推進，在這期間，共組織了500萬失業、下崗工人參加了再就業，其中，300萬人參加了職業指導，110萬人參加了轉崗培訓，243萬人實現了再就業，450萬人享受了失業救濟，20萬人得到了臨時補助。

第四，加強貧困居民的家庭文化建設，引導其成員養成積極、健康的生活態度和消費方式。扶貧先扶志。應當鼓勵貧困者通過努力學習和工作，勤儉持家，充分發揮家庭成員間的互補作用，共度難關；幫助他們解決兩地分居的問題和創造集中消費的條件，引導其作長遠打算，重視積累；加強家庭文化建設，積極發掘家庭的社會保障功能，這些實際上也是所有家庭都應該重視的問題。

最后，在進行配套體制改革，完善收入分配機制，控制收入差距防止兩極分化，保證社會公平的同時，還應當利用包括社會輿論在內的各種有效手段，約束、控制和引導高收入層的生活方式和消費行為。反對奢侈腐化、鋪張浪費，提倡勤儉節約、艱苦奮斗，鼓勵扶危濟貧，養成良好的社會風尚，緩和貧困層的被剝奪感。在輿論宣傳中，應抨擊那種盲目攀比、仿效高消費的社會風尚。換句話說，緩解貧困不僅要重視消除貧困者自身的局限性，也要重視消除其所處環境的缺陷；不僅要注意提供良好的物的硬環境，也要注意調整其他社會階層的行為和態度，創造一個良好的社會軟環境。