淺談城市人口登記問題

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建立在現代民主政治制度基礎之上的選舉制度，是人類社會政治文明的偉大創造。無論是希臘城邦的直接民主還是現代民主國家的代議民主，都將能否實現公正、自由的選舉作為其衡量的尺度，而普選權的保護則是民主選舉的基本原則之一。

選民登記是指確認公民享有選舉權的一道法律程序，現代法治國家的選舉制度中都有關于選民登記的程序規定。任何民主的選舉都必須建立在及時而又準確的選民登記基礎之上，沒有選民登記的順利進行和完成，選舉的其他環節就無法繼續。

一、選民登記的基本模式及有關理論

選民登記（VoterRegistration(USA)or；RegistrationofElectors(UK)；Electoralenrolment(AU)）的模式一般可分為自愿登記和自動登記二類。

自愿登記指符合選民資格的選民在法定時間內自愿前往選舉登記機構進行登記的制度。實行自愿登記的理論依據是：選舉權是公民與生俱來的當然權利，不應被任意限制與剝奪。由于對權利的來源與限制的認識不同，又分本源權利說和既得權利說。本源權利說認為作為自然權利的選舉權是絕對、抽象的，無須國家憲法和法律賦予；既得權利說則認為選舉權必須由憲法和法律的形式確認，主張選舉權是相對和現實的，應當受社會生活條件的制約。不論哪種權利學說，都認為選舉權是一項政治權利和責任，公民是否登記并投票的權利由其自己決定，因此登記選民資格的責任也在公民自己。實行這種自愿登記的國家主要有美國（部分州）、拉丁美洲的大多數國家及非洲的一些國家。

自動登記是指選舉管理機關在法定時間內主動登記合格選民的制度。其理論依據是：公民必須要參加投票活動，合格選民有義務要進行登記。從這個意義上講，選舉權是公民受國家委托而必須履行的義務，被授予選舉權的公民參加選舉就是在依法履行社會的職責，否則要承擔相應的法律責任。根據這種社會義務學說，國家可以基于社會利益規定選民的資格，對參加選舉做出必要的限制如國籍、年齡、住所等，同時選民也負有參加選舉履行義務的責任，不得自行放棄和轉讓，在此理論基礎上的自動登記也被稱作是強制登記。英國、澳大利亞及印度等英聯邦國家采取的是自動登記制度，尤其是澳大利亞的選民強制登記模式最具有代表性。

還有一種理論認為，選舉權具有權利和義務雙重性質。由于選舉權是憲法和法律賦予公民的權利，因此這種權利的設立因為關系到公共利益而具有公權的性質；對公民個人來說，是一項權利，對國家和社會來說，則是一種社會責任。根據這一學說，既然選舉權是法律賦予的權利，任何對選舉權的侵犯或疏漏都應獲是法律的救濟；既然參加選舉是公民的社會責任和義務，那么公民不得轉讓、委托或放棄選舉權。從我國目前的選民登記模式看，是以選舉機構主動登記選民為主的模式，但又沒有強制選民登記的法律規定，選民不登記的行為并沒有受到國家強制力的約束，因此蘊含著公民權利自愿行使的理念。

無論是自愿登記還是自動登記，都各有利弊。自愿登記強調選民對自己行為負責，國家和社會在選民登記時的負擔相對要輕得多，但是帶來的后果是較低的參選率，有時會使操縱選舉和舞弊行為盛行；自動登記強調的是國家主動干預和公民主動履行義務，與國家人口管理的程度高低有很大的關系，同時也保證了高參選率，但問題是國家負擔較重，往往要花費大量的人力和物力。

不久前柬埔寨舉行的全國大選中，采取的是自愿登記的模式。雖然該國在選舉前已經登記了630萬選民，相對該國1200萬人民而言，選民登記率勉強超過50%。李凡先生《柬埔寨選舉觀察報告》中對該國的選舉情景描述是：“選民進入投票站以后要依次出示身份證和其它選舉規定有效的證件，并在選民登記冊上找到選民的名字加以注銷，然后領取選票。”但是，這種選民在現場出示有效證件領取選票并在選民登記冊上核銷名字的做法，使得投票過程顯得較為緩慢。非洲的尼日利亞共和國在今年4月舉行了總統和州長大選。從伊佩莊先生在《關于尼日利亞大選的觀察報告》中所述的該國選舉日當天，“選民手持選民證排隊等候；憑選民證領取選票；由工作人員在領取選票后的選民拇指蓋上涂上特制墨水，以避免重復領取選票”等做法來看，該國實行的也是選民自愿登記制度。尼日利亞共有一億三千萬人口，根據該國2002年頒布的選舉規則，在4月19日選舉日前，選舉委員會共收到選民登記申請6780萬份，正式登記選民6082萬人，比1999年的大選登記選民多出了2200多萬人，盡管如此，登記率仍不足50%。此外，由于尼日利亞從未組織過正規的人口普查，政府部門也沒有系統全面的人口資料，從而使選民登記變得異常困難，選民登記的錯誤率很高。

二、我國流動人口的選民登記問題

《辭海》中對人口的定義為“地球上某一區域人的數量的總和”。因此，人們一般是從統計學的角度來看待人口問題。但從人口學的意義來看，還可以從人口的數量、人口的素質、人口的分布、人口的結構、人口的遷移和人口的發展六個方面因素來研究。人口流動和流動人口都是從人口的數量和人口的遷移變化狀態來考量的，但二者的含義卻不一樣。人口流動是指本地或外來人口處于區域性的動態變化之中的狀態；而流動人口從廣義上看，是指一定期限內在本地居住的非戶籍地或非常住地的外來人口以及實際已遷居外地但戶籍仍在原地的外出人口。本文從選民登記意義上所指的流動人口，是指非戶籍地的外來暫住人口。

我國計劃經濟時期的戶籍管理制度使得人口的管理處于相對靜態之中，基于這種戶籍管理制度而設計的選舉制度中的選民登記很少出現錯登、漏登或重登的情況，也不存在流動人口的選民登記問題。改革開放以來，隨著中國經濟的飛速發展，城市化進程的不斷加快，城鄉人口的流動也在不斷增加與變化。城市化不單純是指農民進城，它意味著國民經濟增長模式、國民生活形態和國民意識的重大轉變。城市化進程必然要帶來人口的大量流動，有關資料顯示，深圳作為國內最早的經濟特區和移民城市，其流動人口所占比例非常大：截止2000年底止，深圳全市常住人口432.9萬，其中戶籍人口124萬，暫住人口308.9萬，暫住人口占常住人口的71.4%。到2002年，深圳市的常住人口達到504萬，其中戶籍人口140萬，暫住人口364萬，暫住人口占常住人口的72.2%。

一方面，城市化為農村大量富余勞動力提供和創造了大量的建筑業、工業就業崗位，使人口流動由農村和小城鎮趨向大中城市；另一方面，流動人口在城市化過程中也起到相當大的作用，流動人口已經成為城市生產力的一個重要組成部分，農民和其他流動打工經商者，是城市的重要納稅者，為城市的發展做出了很大的貢獻。因此，在城市化的進程中，這樣一個越來越龐大的社會群體如果游離于他們所生活的城市之外，對城市的管理和穩定都會帶來不可忽視的影響。要讓這部分人融入其所工作生活的城市，使他們的利益訴求得到回應和保障，使他們關心所在城市的發展，就不能不關注他們的政治權利，其中他們參加選舉的權利能否能以實現就顯得十分重要。

城市化進程中大量的人口流動給各地的選民登記帶來許多困難。由于現行《選舉法》及《全國人大常委會關于縣級以下人大代表直接選舉的若干規定》“選民實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區選民資格的證明后，可以在現居住地的選區參加選舉。”的規定，我國對流動人口的選民登記仍然囿于以戶籍登記為主的方式，且五花八門，情況十分復雜：那些不在戶口地工作或生活的人經選區選舉委員會按照戶口資料主動登記為選民，但這部分選民一般只能通過委托投票來參選，其權利并沒有得到真正的行使；而非當地戶籍的外來暫住人員，因為不可能回原籍參選，加上有些地方雖然規定一定工作或生活年限的外來人員，可以憑原籍的戶口證明或選民資格證明到現在的暫住地進行選民登記，但是由于受選舉利益的關聯性及程序設計等因素的制約，這些外來人員一般都不可能專門為此回原籍去開戶口證明或選民資格證明，因此，這部分人的選舉權利實際上無法得到保障。從這二方面來看，如果不解決流動人口的選民登記問題，表面上的高參選率所掩蓋著的是相當一部分選民權利的失落，他們的政治權利并沒有得到法律的保障，相反是被法律或規則的排斥在選舉之外。

深圳2003年的區人大代表換屆選舉中，有9名暫住人員當選為區人大代表，其中外來打工妹陳彩瓊被當選為所在選區龍崗區的人大代表雖有濃重的制度安排色彩，但對于如何維護流動人口中外來人員的選舉權與被選舉權，仍具有相當重要的意義。當然，陳彩瓊在作為“另選他人”參選前，是否進行過選民登記，也就是說陳彩瓊的選民資格是否得到法律上的確認尚有不同說法，因此，她的當選和所在選區的選舉顯然存在是否有效的疑問。這種局面的產生雖有多方面的原因，但深圳的陳彩瓊等暫住人口參選并當選為人大代表及武漢市數十名外來人員當選為區人大代表等事件的出現，提出了我們該如何幫助包括外來人口在內的公民增強權利意識，如何在選民登記中維護流動人口中的外來人員的選舉權利，但更為重要的是我們立法機關以及選舉組織機構應當從法律規則和選舉技術的層面加以充分考慮等一系列的問題。

三、國外流動人口選民登記的基本模式

從世界發達國家的發展來看，國民人口基本上都經歷了從鄉村到城市，再從分散的中小城市到大的中心城市集中的過程，沒有哪個國家能夠繞過城市化這一過程而走上現代化之路。城市化進程必然要帶來人口的大量流動，從互聯網所搜索到的信息來看，西方國家的選民登記制度已經完成了由靜態登記向動態登記的轉換。僅以美國為例，獨立選舉登記機構的常設，唯一終身的公民社會保障號，網絡化選民資格登記方式的使用及在多種途徑公布選民名單（包括網上查詢選民名單）等做法，使得美國流動人口中的選民登記變得十分的便利，既保障了公民的選舉權，也避免了人口流動帶來的登記困難。美國各個州選舉事務所（StateBoardofElections）都有其獨立的網站，這些網站的網頁內容十分豐富，除了登載有關選舉的法律和規則、程序外，還有選舉基本知識方面的介紹。例如：誰需要登記？（Whohastoenroll）為什么要登記？(Whytoenroll)如何及在那里登記？(HowandWheretoEnroll)等等。同時，每次選舉前,選舉事務所都會在網上公布選民登記時間及投票時間，選民既可以親自到選舉機構去登記，也可以在網上登記，還可以下載登記表格填寫后郵寄給選舉辦公室，并且可以在網上查詢各選區的選民名單。

美國的馬里蘭州（StateofMaryland）的選舉網站上，對本地及在海外的居民，非本地居民，正在服役的本地居民及學生等人員的選民登記（VoterRegistration）做了詳細的介紹。如非本地居民（Non-Marylandresidents）的選民資格，除了要求申請人必須具備美國公民身份、在選舉日前的最后一天滿18周歲及沒有犯美國刑法所規定的如破壞選舉、欺騙或貪污等罪行外，還應在本地有住宅及納稅記錄。符合上述資格的非本地居民登記時，只須提供諸如銀行帳號、保險單或駕駛執照或其他政府證明文件副本之一即可。

美國的華盛頓州、喬治亞州等均在網上公布選民登記的電子表格，供選民自愿登記申請使用。如喬治亞州的選舉事務所提示選民，根據該州的《選民登記規則》，首次登記選民資格的選民在遞交申請前，須附上下列表明選民名字和地址的有效文件的副本之一，如帶有ID號碼的照片、銀行對帳單、薪金支票或政府的證明文件等即可。華盛頓州則規定可以下載打印申請登記表格寄達選舉辦公室，也可通過電子郵件直接發送網上表格，但不允許以傳真方式遞交登記申請。

英國的選民登記在每年的1月和7月進行，對流動人口的選民登記則有居住時間的限制。如軍人選民在選民的居住時間至少是一個月，普通選民在選區的居住時間至少應有三個月。

同是英聯邦國家的澳大利亞實行的是強制選民登記制度，即選民必須主動登記，有關選民信息的任何變化必須主動申報。選民必須參加投票，無故不投票者處以20澳元（約合100元人民幣）罰款。不交罰款者，將被澳大利亞獨立的選舉機構AEC（AustralianElectoralCommission）起訴到法庭，處以更高的罰款或其他處罰。同時，網上登記和申報選民信息變化等方式，也解決了澳大利亞流動人口的選民登記問題。

世界上發達國家對流動人口選民登記的各種程序和模式設計，充分運用了現代信息化的技術，體現了對選民選舉權利的保障，也為我國解決流動人口的選民登記難題提供了一定的借鑒。

四、完善我國選民登記制度的幾點建議

人口信息資源是社會最寶貴的基礎資源，外來人口的信息化管理為我國直接選舉中的流動人口選民登記提供了重要路徑，而我國戶籍制度的改革也為流動人口選民登記提供了改革的基礎。同時，今年6月23日第十屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國居民身份證法》的第六條第二款規定“居民身份證具備視讀與機讀二種功能”，盡管視讀與機讀的內容限于該法第三條第一款規定的項目，但是，如果我們的選民登記規則能與居民身份證管理系統接軌，就會有效地解決我國人口流動中的公民選舉權保護這一難題。

此外，正在修改中的《城市居民委員會組織法》亦已淡化了原有的居民概念中的戶籍因素，該法修改稿中的第十一條規定：凡社區年滿18周歲，居住三年以上，有民事行為能力的人，不受“戶籍”所限，有選舉與被選舉的權利。這條規定如能通過，就為城市中的暫住人口在社區自治組織選舉中的民主權利提供了法律保障，也給我國人大代表直接選舉時，如何在選民登記時保障流動人口中的公民選舉權奠定了基礎。

建議全國人大能結合我國戶籍制度的一系列改革，起草并制定全國統一的《選民登記規則》，對全國進行直接選舉的農村村民委員會選舉、城市社區選舉和人大代表的直接選舉中的選民登記做出統一的登記規則。這套規則中，應對選民資格的確定、選民登記的原則、選民登記的程序、選民名單的公布、信息化手段的運用、選民資料的查詢與更新及選民資格訴訟等做出統一規定。

在選民登記統一規則出臺前，根據我國的國情，流動人口的選民登記可以先從以下幾個方面進行改革：

第一，主動登記與自愿登記相結合原則。我國選舉法“一次登記長期有效”規定的目的是為了減少選舉登記機構和選民的麻煩，但實際操作中，由于人口的流動及城市化的發展，每次選舉前的登記選民仍然在重新進行。因此，建議國家及地方應常設選民登記機構，選民登記機構可以設在民政部門，接受各級人大常委會的指導。選民登記機構在每次選舉前，應主動根據有關戶籍管理資料主動登記選民，及時更新選民信息和公布選民名單。同時，強調選民應主動到選舉登記機構去辦理登記手續，領取選民證。

第二，網絡登記與手工登記相結合原則。充分運用信息化手段來開展選民登記，以提高登記的效率和登記的準確性。當然，由于中國東、西部發展的不平衡，不可能一下子完全做到網上選民登記，但可以在有條件的大中城市試行建立選舉網站，普及有關選舉知識及選舉前公布選舉日。同時，也可試行選民網上登記，網上公布選民名單等，以方便選民登記和查詢選民名單。

第三，選民資格應作必要的居住或工作年限的限制。從國外的情況來看，流動人口在現居住地的登記都有一定的時間限制，因此，應根據我國直接選舉進行的周期，確定一定居住或工作年限較為合適。具體操作中，可以借助公安部門外來人口管理系統，對經過登記并達到一定居住或工作年限的暫住人口予以選民登記。這種限制與憲法和選舉法的規定并不抵觸，因為這種居住或工作年限的規定僅針對非本地戶籍的選民登記，這部分人如回到原籍登記選民資格，并不受年限的限制。

第四，建立起以居民身份證管理為基礎的選民登記系統，使選民僅憑身份證號碼就可知悉其姓名、年齡、常住戶口所在地、證件有效期等基本信息。從公安機關全國聯網的口卡資料系統來看，只要有居民身份證號碼就可上網查詢該公民的基本情況，因此，完全可以在此基礎上做好流動人口的選民登記工作。同時，規定法院刑事審判中凡涉及剝奪政治權利的生效法律文書，必須同時報送選民登記管理機構，為選民資格的審核提供及時信息。

第五，鑒于外出或外來人員的選民登記只能在一個選區登記，為避免重登或漏登的現象，建議修改選舉法時，取消委托投票的規定。這也是防止選舉舞弊，體現公正選舉的措施之一。寧愿不要虛假的高參選率，也要堅持選民親自投票，這樣，可以杜絕虛假的選票流入選舉票箱。