農民工社會保險制度完善研究論文

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論文關鍵詞：農民工；社會保險；模式；路徑

論文摘要：農民工社會保險的現狀是：參保率低，總量偏少；險種不齊，分布不均；政策缺陷，實施乏力；觀念模糊，需求不實。而其原因是多方面的。必須建立平等的、和諧的、全民的城鄉一體化的社會保險體系。現階段可以選擇穩定型農民工社會保險模式和流動型農民工社會保險模式兩種模式。

當前，農民工社會保險的現狀究竟怎樣？造成農民工社會保險不如人意的原因又是什么？我們究竟選擇什么樣的模式和路徑來構建與完善農民工社會保險制度？這正是本文所要探索與研究的問題。

一、農民工社會保險的現行狀況

(一)參保率低，總量偏少

根據江蘇省統計局2005年人口抽樣調查統計資料和江蘇省勞動保障廳調查資料，江蘇省籍農民工約為402萬人，占江蘇省城鎮就業人口的近20%。2005年末全省參加城鎮企業職工基本養老保險的人數是950.6萬人,農民工是148.3萬人,總參保人數的15.6%,占當年全省農民工總數的16.4%。同年參加醫療保險的農民工為43.6萬人,占參保職工人數的5.3%,占農民工總數的10.8%。參加工傷保險的人數為105萬人，占總參保人數的14.1%,占農民工總數的26.1%。顯然，農民工參加社會保險的人數少、比重低。

(二)險種不齊，分布不均

我國目前城鎮社會保險的險種有養老、失業、醫療、工傷和生育保險，但目前農民工參加的險種是不完整的，且大部分是被動的。有的由于地方政府社會保險擴面征繳的力度加大，部分農民工參加了養老保險；有的企業出于安全成本的考慮讓農民工參加了工傷保險。真正全部參加所有社會保險險種的農民工是微乎其微。其中，在外商、港澳臺企業工作的農民工，參加基本養老保險、基本醫療保險、失業保險的比重較高，分別達到了56.2%、55.5%、46.1%。而在個體、私營經濟工作的農民工，參加社會保險的比重明顯較低，僅分別為7.2%、9.3%、3.4%；靈活就業的農民工也如此，參加社會保險的比重也分別為10.5%、13.2%、1.5%。

(三)政策缺陷，實施乏力

我國城鎮企業社會保險制度建立之初，并沒有將農民工納入社會保險體系。到了上世紀90年代，各地政府將農民工參加社會保險作為構建城鎮社會保障體系的一個重要方面來抓，并在具體參保問題上出臺了一系列的政策措施。大部分地區在農民工的參保問題上，采取了與城鎮職工實行統一制度，分別參加城鎮養老保險制度、醫療保險制度、工傷保險制度，部分地區還制定了允許農民工和靈活就業人員一起自主參加社會保險的辦法。應該說，這些制度和辦法在一定范圍內還是發揮了一些作用，但是，其缺陷也是明顯存在的。主要表現在適應性和可操作性不強；缺少針對性和靈活性；參保門檻偏高，超越了相當一部分農民工的承受能力，且社會保險關系和基金不容易轉移，加上部分地區經辦機構的利益因素和管理方式，也人為地加大了農民工參加社會保險的困難。而政策實施的乏力，一方面是法律依據不足或者立法層次偏低，且缺少強制性措施，另一方面現有的機構設置和人員配備根本無力去全面實施。

(四)觀念模糊，需求不實

農民工是一個介于農民和市民之間的邊緣性群體，或者說是一個由農民向產業工人轉移的過渡性階層。這一階層來自農民，而又超越了農民的局限性，其群體特征具有雙重性和矛盾性，他們身上有現代產業工人的素質，但同時也少不了原有農民的影子。就社會保險而言，農民工本身就沒有準確的概念，對于未來的工作與生活也是同樣模糊，總有這樣或者那樣的臨時觀念和短期行為意識。在相當一部分農民工眼里，參加社會保險特別是個人繳費部分，只會減少收入，增加生活負擔。本來較低的工資收入水平只能勉強維持生活和再生產的需要，如果再抽出一部分收入用于不確定的預期，實在難以承受。所以，就不愿意參加社會保險，更沒有參保的主動性和積極性。少數企業甚至出現農民工集體要求不參加社會保險的申請。這實際上反映了農民工在社會保險問題方面認識上的誤區。

二、農民工社會保險現狀的原因分析

(一)歷史因素

長期以來，我國實行的是計劃經濟，廣大農村實行的是以生產隊或生產大隊為基本核算單位，“統一經營、統一分配”的經濟體制，勞動力和土地等生產要素都被封閉在區域集體經濟組織之內。廣大農民沒有自主支配自身勞動力的權利，包括尋求就業，外出打工的自由，只是被束縛在土地上。這段歷史雖然已經結束了，但其影響力還沒有完全消失，特別是它的慣性還在繼續。農村中剩余勞動力要順利實現向城市轉移，有賴于市場經濟的進一步發展，有賴于城鄉統籌政策的繼續深化，有賴于城市企業的就業需求的持續增長。農民工參加城鄉一體化的各種社會保險，同樣面臨困難和阻力。

(二)戶籍因素

落后的戶籍管理制度，強化了城鄉分割，農民進入城市，成為農民工，卻沒有得到制度的有力保護。而依托在戶籍管理上的附加功能，又人為地隔離了城鄉勞動者的融合，并制約了城鄉一體化的社會保險制度建立的進程。

(三)法律因素

法律的空白或者疏漏，造成了無法可依，而有限的法律法規，由于執行或者執法不力，致使法律失靈，法規走樣，農民工參保處境艱難而且尷尬。我國現有外出務工農民也即農民工已經是數以億計。但是，農民工作為城市社會的一個特殊階層，至今沒有被現行社會的法律制度所認同和確立。農民工這一群體至今沒有一部法律法規來保護。我國《勞動法》的調整范圍應當包括農民工，但是由于過于籠統、原則，特別是缺少針對農民工權益特點的具體規定，農民工權利得不到有力地維護。

(四)政策因素

現行的政策設計導向，忽略了農民工利益的存在。社會保險政策本身就存在嚴重的缺陷，特別是社會保險關系轉移、接續、支付等環節上的人為障礙，給農民工參保設置了太多的麻煩和不便。農民工為城市的發展作出了巨大的貢獻，非但不能享受其勞動的成果，甚至無法被城市所接納而成為城市社會的成員。不論是城市發展規劃和社會安排，還是計劃生育、子女教育、勞動就業、社會保險、法律服務等等，都沒有將農民工這一越來越大的群體列入范圍。農民工還游離于城市的公共資源和公共服務系統之外。

(五)文化因素

不良或狹隘的企業經營理念，加劇了對農民工的排斥，企業經營者的短期行為破壞了企業文化和企業社會責任的建立。現實生活中有不少企業，法律意識淡薄，社會責任意識喪失。對員工特別是處于弱勢的農民工，不講尊重，不講誠信。

三、農民工社會保險制度的構建與完善

(一)目標及基本思路

通過農民工社會保險制度的構建，建立一個城鄉一體化的社會保險制度。之所以確立這樣的目標，是堅持以人為本的科學發展觀的需要，是我國經濟社會的可持續發展與構建和諧社會的需要，也是城鄉統籌發展的必然趨勢。需要指出的是，農民工的權益問題不僅僅是農民工本身需要關注的問題，而且是整個社會發展需要面臨和解決的問題，我們必須將農民工的發展問題納入整個經濟社會發展的一項重要內容來考慮。從今后的發展來看，走城市化、工業化的道路是中國未來發展的必由之路。而從以人為本的科學發展觀來看，發展必須是全面的、協調的和可持續的，中國的發展，如果離開農村的發展，就不是真正的發展。

毫無疑問，農民工已經形成了一個規模巨大的特殊的社會群體，并且在整個國民經濟生活中的影響力也日益顯現。可以說，農民工的穩定，關系到農村的穩定，關系到整個社會的穩定。所以，我們不能無視這一現實，麻木不仁，必須采取積極的態度做好應對工作。必須將農民工社會保險在內一切事關農民工生存與發展的問題納入地區經濟發展的總體規劃之中。(二)兩種模式及其險種推進步驟

關于農民工社會保險制度的構建模式，現階段可以選擇兩種模式齊頭并進，即建立穩定型農民工社會保險模式和流動型農民工社會保險模式。

目前在城市里的農民工大體上可以分為兩類，一類是已經在所在城市進行過戶口登記(現在一般是進行暫住人口登記，而未來的方向應該是城市戶口登記)且工作單位相對穩定的農民工，我們暫且稱他們為穩定型的農民工。另一類是懷揣身份證，工作單位相對不穩定，且流動性較強的農民工，我們暫且稱他們為流動型農民工。所以，農民工社會保險制度的構建必須分為兩種模式。

穩定型農民工社會保險模式。可以實施包括養老、失業、醫療、工傷、生育在內的已經在我國現階段廣泛推行的社會保險，具體提取比例、運行方式、支付標準可以根據當地的實際情況來確定，但必須做好與城市企業職工社會保險制度的銜接，并逐步納入所在城市的統籌范圍和層次。

流動型農民工社會保險模式。可以采取類似非正規就業或者自由職業者身份參加社會保險的方式推行，自由參保，自由退保，進退自愿，同時做好此類人員社會保險關系的接轉工作。

不論是對哪一類農民工，我們的政策設計，都必須激發他們參加社會保險的主動性和積極性，要讓他們看見未來，感受需求，嘗到甜頭。

在推行農民工社會保險制度的過程中，首要選擇是推行工傷保險制度，這也是所有建立社會保險制度的國家普遍優先考慮的保險險種。其他保險包括基本醫療保險、失業保險和養老保險也應該根據實際情況循序漸進，逐步推行。

(三)其它保障措施

1、政府主導，強勢推動

為農民工參加社會保險是政府義不容辭的職責，政府理所應當成為推動農民工參加社會保險的主導力量。政府必須在法律層面、政策層面和行政層面有所作為。在法律層面，要加快立法進程，著手啟動和制定《農民工權益保護法》、《社會保險法》等相關法律，同時將修訂《勞動法》工作提上議事日程。在政策層面，要盡快研究和制定農民工參加社會保險的實施方案和具體辦法，具體實施方案和辦法要在廣泛深入調研的基礎上，在充分尊重農民工意愿和準確掌握農民工真實需求的情況下確定。要注意不同地區的不同特點，同時對于農民工社會保險制度本身必備的構件，包括統籌范圍、提取比例、關系轉移、資金支付、基金運營與管理等等必須作出統一的規定和強制的規范。在行政層面，一方面要強化行政干預力量，保持政令暢通，另一方面要調整財政支出結構，要逐步增加社會保險支出在整個財政支出的比列，同時加大對農村勞動力輸出地的財政轉移支付力度。

2、企業跟進，監管到位

對于眾多以農民工為主體的企業而言，需要通過穩定的就業崗位、優厚的工資報酬、完善的社會保險給予廣大農民工以最大的關心和體貼。我們認為，一個企業在獲得利潤的同時，應對社會包括相關利益方，特別是企業員工承擔一種社會責任，這是對社會應該做出的回報，也是企業自身發展的需要。企業不能將農民工參加社會保險視為提高用工成本的行為，而應看作增強企業職工的安全感、歸屬感、忠誠度和向心力，提高員工積極性和創造力，從而最大限度地提高企業用工的邊際效益的戰略措施。對于在認識上尚存誤區的企業，需要加大監管力度，督促企業按照現行法律法規，規范用工，主動為員工辦理各種社會保險，及時繳納各種費用，建賬造冊，理順關系。對于少數嚴重違反勞動保障法規的企業，必須加大勞動保障監察執法力度，嚴厲制止和糾正各類違法行為。

3、鼓勵參與，政策靈活

農民工社會保險制度應當作為整個社會保險體系的特別制度而存在，這是我國現有國情決定的，也是建立統一的社會保險制度的必經階段。在這一階段或者時期，必須充分考慮農民工的特點和實際需求，制定靈活方便的農民工社會保險政策，既要符合農民工的實際利益，又要方便農民工及時參保。要通過提升社會保險經辦機構的服務平臺，改進管理服務方式，為包括農民工在內的廣大參保者提供優質便捷的服務。本文就農民工的社會保險制度總體架構提出了兩種模式，但對具體細節，比如統籌范圍、籌集比列、個人賬戶設置、保險關系異地轉移、基金發放、領取方式等方面未及細化。這是一項復雜而又艱難的課題，需要集有關政府官員、專家學者、經辦機構工作人員、企業經營管理人員、農民工民意代表等眾多群體的智慧和經驗之大成。要通過制度創新，理論再造，尋求新的運行機制和運作方式，最大限度地喚醒農民工參加社會保險的法律意識，充分調動農民工參保的主動性和積極性。

4、全民努力，共建和諧

農民工社會保險制度的建立與完善，并不僅僅是農民工自身的事情，而是全社會全民的事情。對于農村勞動力向城市的轉移，以及城鄉統籌就業和社會保險，需要我們按照市場經濟的發展規律，合理調控，科學引導，周密安排，做好各方面的服務。對于過去制訂的一切不合理的歧視性政策，必須在清除的前提下，努力減少直至消滅其影響。同時認真調整政策設計，并積極創造條件，加強農民工與城市居民的溝通與融合。一方面要引導市民正確對待農民工在城市經濟社會生活中的角色變化，以及對原有利益的影響，倡導寬容的城市文明新風。另一方面，要引導農民工對所在城市的認同和歸屬，培養他們的公民意識和平等意識，樹立城市文明所需要的現代思維和價值觀念，提高適應現代社會要求的道德修養和內在素質，練就良好的文明的生活方式和生活習慣，自信、自立、自尊、自愛，奮發進取，自強不息。要讓廣大農民工參與城市化、現代化進程，同時給予他們與城市居民同等的政治權利、國民待遇和公共社會服務，從而煥發其主人翁的精神和創業熱情。