我國治道變革研討論文

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【摘要】古往今來治水在中國都是極為重要的公共事務。中國古代的治水，大體有三件事情最為重要：防洪、農業灌溉和漕運。當代中國的治水包含的內容包含了越來越多的方面，干旱缺水、水污染和水生態惡化成為治水面臨的全新問題。中國目前面臨著復雜而嚴峻的水危機態勢，水問題已經從區域性問題發展成為流域性和全局性問題，從單一問題演變成為復合性問題，且每一個問題均呈現高度的復雜性。特別是大規模的水短缺、水污染和水生態問題，已經對經濟社會發展構成多重挑戰，其嚴重性已經不亞于洪澇災害。如何保障水資源安全、水環境安全和水生態安全，已經成為本世紀中國最重要的治理問題之一。當代中國水危機的實質是治理危機，是治水體制長期滯后于治水需求的累積結果。水危機的根本出路在于治水模式的變革和轉型。政府部門已經加快了治水變革的探索，提出了從工程水利向可持續發展水利轉變，把解決水資源短缺和水污染放到突出地位。新的治水思路可以概括為三個方面：（1）新的治水理念：人與自然和諧共處；（2）新的管理體制：統一管理水資源；（3）新的治水手段：水權和水市場。新的治水思路用于指導新的治水實踐，在過去八年中已取得顯著成效，體現在構筑長江防洪體系、緩解黃河斷流、規劃南水北調、實施新水法、建設節水型社會、維護河流健康生命等一系列事件之中，標志著中國的治水變革已經從理論走向現實。盡管中國的治水變革已經取得了可喜進展，但是嚴峻的水危機態勢、獨特的國情條件、以及轉型經濟背景，決定了中國治水轉型的復雜性、艱巨性和長期性。中國治水的轉型核心是治理模式的轉型，要以實現人與自然和諧相處為理念，以建設節水防污型社會為目標，從以"控制"為主的傳統治理模式轉向以"良治"（goodgovernance）為導向的現代治理模式，建立新型的水治理結構和治理體制。長遠來看，建立適合中國國情的現代水治理模式，根本上是要正確處理水管理中的政府、市場和社會的關系。在政府發揮主導作用的同時，努力轉變政府職能，大力增強市場的作用，積極擴大社會的參與。通過大規模的制度變遷和制度建設，建立政府、市場和社會互補互動的新型治理結構。

一、治水在中國的特殊地位

中國是一個治水大國，治水的歷史可謂源遠流長。傳說中的大禹以來的歷史，也是中華民族長期與水旱災害斗爭的歷史。治水在中國有大規模的性質，對于中國文明的延續和發展具有極為特殊的意義。早在春秋時代的管子已經提出，善為國者必先除水旱之害。治水是立國之本，治水的好壞，直接關系王朝運祚。我國歷史上出現的一些"盛世"局面，無不得利于統治者對水利的重視，得利于水利建設及其成就。水利興而天下定，天下定而民心穩，人心穩即有生產積極性，社會有糧則百業興，整個社會必然繁榮昌盛，外敵不敢入侵，天下太平。相反，忽視水利，工程長期荒廢，嚴重的水旱災害之后，經濟凋敝，民不聊生，災逼民反，揭竿而起，即使沒有外敵入侵，也釀成天下大亂，以至改朝換代。除水害，興水利，歷來是興國安邦的大事。

治水在中國占有如此重要的地位，是由中國的國情決定的。受地形和季風氣候的影響，中國降雨的時空變異性甚大，大部分地區最大四個月的降雨量約占全年降雨總量的70%，造成水資源的時空分布極不均勻。北方水資源貧乏，長江以北水系流域面積占全國國土總面積的64%，水資源量卻只占全國的19%。河川徑流的年際、年內分配極不均衡。年際之間最大與最小年徑流的比值，北方河流可達到10倍以上。年內分配主要集中在汛期，汛期徑流量占年徑流量的比重，在華北平原等地區的部分河流達80%以上。水資源年際變化之大、年內分配之集中，以及豐、枯水年變異之無常，使中國水資源自然條件之復雜，為世界罕有，決定了中國水旱災害的頻繁發生。據史書記載，公元前206－1949年的2155年間，中國發生較大洪水災害1092次，較大的旱災1056次，水害災害幾乎每年發生。

中國古代的治水，大體有三件事情最為重要：防洪、農業灌溉和漕運。歷史上，治水的首要任務是抵御水旱災害。中國素有"三歲一饑、六歲一衰、十二歲一荒"之說，歷史上自然災害的發生頻率和強度居世界首位，其中水旱災害最為突出。從公元前180年至1949年，旱災、洪澇災、地震和海洋災害的發生頻率占同期全部自然災害發生頻數的90%，其中旱災和洪澇災造成的死亡人數是全部災害死亡人數的51%，平均每年死亡14210人和1863人，相應造成的經濟損失十分巨大，難以估算。為抵御水旱災害的水利工程建設，在中國具有大規模和經常的性質。古代社會為保障大江大河的防洪安全，特別是黃河下游堤防的安全，國家要投入極大的人力、物力和財力用于堤防的建設和維護。為了減輕干旱的侵襲，中國的農業高度依賴引水灌溉，發展的灌溉工程遠遠多于西方國家。1400年和1820年中國的灌溉面積大約占耕地面積的30%，而1850年的印度這一比例只有3.5%。可以說，沒有哪個國家像中國那樣投入大量的資金和動員大量的勞動力進行大規模的水利設施建設。水運在古代治水史上也占據重要地位。水運之中，以聯結中國南北交通的漕運作為重要。隋唐時期開鑿的京杭大運河工程，從錢塘江連接長江、淮河、黃河、海河五大水系，是中國歷史上溝通南北的一條大動脈，是我國北方始終能保持政治文化中心的一條生命線。漕運歷史綿延近千年，直到清朝末期，隨著陸上交通和海運的發展，漕運才最終退出歷史舞臺。

建國之后，抵御水旱災害仍然是治水的主體內容。對1949－2000年水旱災害的統計表明，無論是受災面積、成災面積還是成災率，從50年代到90年代均呈上升趨勢，水旱災害造成的損失巨大，建國之后平均每年全國農田受旱面積3億畝，減產糧食數百億公斤，約占氣象災害造成的糧食減產總量的50%；七大江河流域平均3年發生一次洪水，每年平均受災1.1億畝，糧食減產約占總減產量的27.6%，經濟損失上百億至數百億元。1991年的淮河大水和1998年的三江大水造成了重大經濟損失和強烈的社會沖擊。為了抵御洪澇災害，計劃經濟時代通過群眾運動方式大興水利，以很低的成本整治了大江大河，修建水庫8萬多座，堤防20萬多公里，保障了經濟的快速發展和社會的用水需求。黃河更是歲歲安瀾，取得了前無古人的治水成就。灌溉事業也得到空前發展，灌溉面積從1952年的19960萬公頃增長到2000年的53851萬公頃，灌溉面積占總耕地面積比重從18.5%增長到51.8%（1995年），而同期印度為29.5%，美國11.4%，俄羅斯僅4%。"善為國者必先除水旱之害"，春秋時代管子的這句古訓至今仍然適用。

當代中國的治水包含的內容已經非常豐富，涵蓋了越來越多的方面。除了防洪和灌溉，還包含了水利發電、除澇治堿、水土保持、城鎮供水、人畜飲水等內容，特別是隨著人口增加和城鎮化發展，缺水問題更加突出，城鎮供水的重要性不斷上升。中國已經成為世界上污水排放量最大的國家，目前每年排放的有機水污染物是美國、日本和印度三國的總和。水體污染日益嚴重，加劇了水資源短缺，并直接威脅人民身體健康，水污染治理成為新的治水內容，與洪澇災害和干旱缺水的治理同等重要。21世紀初期，部分流域水生態環境修復的工作逐步提到議事日程，目前塔里木河、黑河和黃河已經開展了為生態目的的水資源調度工作，海河流域的水生態環境恢復工作已經啟動。

在中國漫長的歷史中，歷代統治者雖然有治水的政治意愿，但受制于技術經濟條件和治理能力，都沒有能夠實現水問題的"大治"。根據筆者的統計，唐朝貞觀之治23年，黃河有8個年份決溢；清代康乾之治134年，黃河有47個年份決溢，說明即使在古代最為繁榮的時期，仍然沒有足夠的能力抗御黃河洪水。新中國成立50多年來，在中國共產黨的領導下，不但有效遏制了水旱災害的威脅，成功保障了黃河的洪水安全，而且以占全球6%的可更新水資源，支撐了占全球22%人口的溫飽和經濟發展。在取得前所未有成績的同時，改革開放以來，中國的治水內容發生了很大變化，出現了水資源短缺和水污染等新問題。與歷代王朝相比，新時期的治水已經被賦予了全新的含義，對國家治理提出了新的挑戰。

二、轉型期中國水危機的挑戰

改革開放以來，中國正處于前所未有的社會變革和飛速發展的過程中。經濟總量快速增長，綜合國力迅速提升，人民生活大為改善，總體上開始進入小康。與此同時，在急劇推進的城市化和工業化過程中，造成人口與資源矛盾的空前尖銳，產生了大規模的生態破壞和十分嚴重的環境污染問題，形成了中國歷史上最大規模的"資源危機"和"生態赤字"。在此發展背景下，中國的水問題日趨突出，水資源整體態勢異常嚴峻和復雜，表現為多重相互交織的危機和挑戰。

洪澇災害的威脅依然長期存在。經過50余年大規模的水利建設，中國的主要江河初步形成了堤防、水庫和蓄滯洪區等工程組成的防洪工程體系，一些洪澇災害頻繁的中小河流也得到不同程度的治理，常遇洪水已初步得到控制。但目前多數江河防洪工程體系標準不高，大江大河的防洪標準僅能抵御20－50年一遇的洪水，抗御較大洪水的能力依然不足。1998年長江流域特大洪水之后，國家對防洪投入的力度非常大，防洪設施整體上的改善很，但由于經濟密度的增加及洪泛區缺乏有效的綜合管理等原因，洪水造成的損失也在同步加大，平均每年損失在100億美元以上。

水資源短缺日趨突出。中國目前人均水資源量僅2200立方米，不足世界人均占有量的1/4，只是美國的1/5、俄國的1/7，加拿大的1/50。目前我國有18個省（自治區、直轄市）人均水資源量低于聯合國可持續發展委員會審議的人均占有水資源量2000立方米的標準，其中有10個省（自治區、直轄市）人均低于1000立方米的最低限。海河、淮河和黃河流域的人均水資源占有量僅有350－750立方米，屬嚴重缺水地區，并由于水污染和水土流失使情況更為惡化。目前全國669座城市中有400多座供水不足，110座嚴重缺水，年缺水量60億立方米，影響工業產值2000多億元。農業年缺水量達300億立方米，近9億農民中大多缺少水衛生設施。干旱缺水成為中國尤其是北方地區經濟社會發展的重要制約因素。

水體污染危害嚴重。全國有近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染。北方河流有水皆污，南方河流由于污染守著河流無水喝的情形頻頻發生。近海海域局部污染加重，赤潮發生面積逐年增加。地下水污染問題日益突出，90%城市地下水不同程度地遭受有機和無機有毒有害污染物的污染，目前已經呈現由點向面的擴展趨勢。資源型缺水與水質型缺水并存，已經危及到人民群眾的身體健康和生產生活，全國目前有3億多人無法獲取安全飲用水。水污染事故頻繁發生，2004年的沱江污染事故，2005年接連不斷發生松花江污染事件、廣東北江污染事件、湖南資江污染事件等，表明水環境危機已經敲響了警鐘。總體看來，水環境惡化趨勢仍在繼續發展，治理污染的速度趕不上污染增加的速度，污染負荷早已超過水環境容量。據國家環保總局、國家統計局的綠色GDP核算成果，保守估計2004年因水污染導致的環境損失達2862.8億元，相當于當年GDP的1.7％。

水土流失形勢嚴峻。中國是世界上水土流失最嚴重的國家之一，全國共有水土流失面積356萬平方公里，占國土總面積的37％，需治理的面積有200多萬平方公里區。水土流失治理趕不上破壞，局部有改善，總體在擴大。目前，中國約有1/3的耕地受到水土流失的危害，其中尤以長江上游、黃河中游、東北黑土地和珠江流域石漠化地區危害最為嚴重。導致水土流失既有自然的原因，更是人類不合理的耕作方式和開發建設導致的植被破壞。

水生態迅速惡化。我國西北、華北和中部廣大地區因水資源短缺造成水生態失衡，引發江河斷流、湖泊萎縮、濕地干涸、地面沉降、海水入侵、土壤沙化、森林草原退化導致土地荒漠化等一系列生態問題。華北地區因地下水超采而形成了約3萬～5萬平方公里的漏斗區。國際公認的流域水資源利用率警戒線為30％～40％，而我國大部分河流的水資源利用率均已經超過該警戒線，如淮河為60％、遼河65％、黃河62％、海河高達90％。黃河、淮河、海河三大流域目前都已處于"不堪重負"的狀態。河流系統在眾多的水利工程的雕刻下，不斷渠道化、破碎化，造成洪水調蓄能力、污染物凈化能力、水生生物的生產能力等不斷下降。水資源的過度開發利用，使眾多珍稀的水生生物數量銳減，如長江流域的白鱀豚、江豚、鰣魚、胭脂魚、銀魚等。城鎮水生態系統面臨著嚴峻的挑戰。大多數城鎮因工業、生活污水排放和農業面污染超過了當地水系生態自我修復的臨界點，不僅引發了大量水生物種的消失，而且導致藍藻爆發使水質不斷惡化。城鎮水系的生態一旦步入惡性循環之后，要恢復昔日的水生態的代價就十分高昂。

總的來看，當代中國面臨的水問題，相對于以前已經發生巨大變化，已經從區域性問題發展成為流域性和全局性問題，已經從單一問題演變成為復合性問題，且每一個問題均呈現高度的復雜性。特別是大規模的水短缺、水污染和水生態問題，已經成為十分突出的問題，其嚴重性已經不亞于洪澇災害，水問題已經隨著社會的變遷而轉型。美國蘭德公司提出影響中國經濟增長可持續性的八大因素之一就是缺水和污染，它們對增長率的負面影響達到1.0-2.0%，高于能源價格上漲和外商投資下降的影響。可以說，中國正在以最稀缺的水資源和最脆弱的水生態環境，支撐著歷史上最大規模的人口，負擔歷史上最大規模的人類活動，同時使我們面臨著歷史上非常嚴峻的水危機，不僅對當代的人民健康和生活構成威脅，而且直接危及子孫后代的生存條件。

展望未來，隨著社會經濟的進一步發展，水資源不安全、水環境不安全和水生態不安全還會越來越來越突出，有可能演化為未來幾十年中華民族生存與發展的主要危機之一。本世紀上半葉，持續增長的人口壓力和龐大的人口規模，將使水資源短缺的基本矛盾更加突出。到2030年左右，我國人均水資源量將從目前的2200立方米下降到1700立方米左右，接近國際公認的警戒線，而國民經濟需水總量還將增加1400億立方米，主要是工業用水和城市生活用水的增長；廢污水排放量也將相應大幅增加，從1997年的584億噸，增加到2030年的850億－1060億噸。缺水將導致生產、生活用水更多擠占生態用水，加之污水排放量的進一步增長，將使本來脆弱的水生態環境趨向更加惡化。

可以預見，中國在未來十幾年建設全面小康社會的進程中，以及未來幾十年邁向中等收入國家的道路上，水問題將成為制約經濟社會發展最大資源瓶頸，同時水問題將對中國的人類發展構成了重大挑戰，水危機將始終是國家安全的心腹之患。如何保障水安全，特別是水資源安全、水環境安全和水生態安全，以水資源的可持續利用支撐經濟社會的可持續發展，已經成為本世紀中國最重要的治理問題之一。

三、當代中國的治水轉型

水危機表面看似資源危機，實質是治理危機，是治水體制長期滯后于治水需求的累積結果。水的有效分配和利用，需要一個健全的管理體系，這需要國家為之付出很高的管理成本，市場經濟改革進一步提高了這一成本。由于轉型期國家難以持續大規模供給有效的管理制度，管理成本付出嚴重不足，也就是實踐中大范圍的"制度缺位"，由此導致水的開發利用在很多情況下缺少制度約束，處于自由放任狀態，導致諸如上下游水沖突、生態水超采、水浪費和低效率利用等結果，這些后果的累積和疊加就是所謂的"水危機"。因此，水危機的根源是治水體制長期不能適應變化的社會條件，觀念因襲陳舊，政策調整緩慢，制度建設滯后，治理能力低下，難以適應日益復雜的治水環境。水危機的根本出路在于水資源的治道變革，必須尋求市場經濟、全球化和信息化條件下的新型治水模式，水治理模式必須轉型。

從20世紀90年代末開始，在尋求復雜水問題的解決對策的過程中，特別是長江洪水、黃河斷流、南水北調實施方案的醞釀等治水實踐的推動之下，政府部門有意識加快了水治理變革，提出了從工程水利向資源水利，從傳統水利向現代水利、可持續發展水利轉變，在繼續做好防洪抗旱、防災減災的同時，把解決水資源短缺和水污染放到重要的地位，以水資源的可持續利用支持經濟社會的可持續發展。這一新的治水思路可以概括為三個方面：（1）新的治水理念：人與自然和諧相處；（2）新的管理體制：統一管理水資源；（3）新的治水手段：水權和水市場。

第一，治水理念的轉變。在反思傳統治水思路的基礎上，提出了新的治水理念：水是基礎性的自然資源，是生態環境的控制性要素，在治水中要堅持按自然規律辦事，從人類向大自然無節制地索取轉變為人與自然的和諧共處；在防止水對人的侵害的同時，特別注意防止人對水的侵害；從重點對水資源進行開發、利用、治理轉變為在對水資源開發、利用和治理的同時，要特別強調對水資源的配置、節約和保護；重視生態與水的密切關系，把生態用水提到重要議程，防止水資源枯竭對生態環境造成的破壞；從重視水利工程建設轉變為在重視工程建設的同時，要特別重視非工程措施，并強調科學管理；從以需定供轉變為以供定需，按水資源狀況確定國民經濟發展布局和規劃。

第二，管理體制的探索。新的治水思路深刻認識到：水以流域為單元，地表水和地下水相互轉化，上下游、左右岸、干支流之間的開發利用相互影響，水量與水質相互依存，水的開發利用，包括防洪、治澇、蓄水、供水、用水、節水、排水、污水處理及中水回用等各環節緊密聯系，要科學合理配置水資源，必須對各個環節統籌兼顧、綜合治理。傳統水管理體制的最大弊端是"多龍治水"，新的治水思路提出，要堅持推進流域水資源統一管理、統一規劃、統一調度，積極探索城鄉地表水與地下水、水量與水質統一管理，逐步實現流域的統一管理和區域水務一體化管理。

第三，治水手段的創新。新的治水思路認為：水是商品，是戰略性的經濟資源，在新的市場經濟條件下，要堅持按經濟規律辦事，實行政府宏觀調控和市場機制有機結合，充分發揮市場在資源配置中的拉動作用，積極探索建立水權制度和水權交易市場，推進水利投融資體制改革和水價機制改革，促進水資源的節約利用、優化配置和有效保護。新的治水思路還非常重視法律手段和技術進步的作用，提出要完善水法規體系、堅持依法治水，重視水利信息化建設，以水利信息化帶動和促進水利現代化。

新的治水思路在治水實踐中不斷豐富，并用于指導新的治水實踐，已經取得初步成效，以下幾例是治水新思路指導下的最新治水實踐，這些事件標志著中國的水治道變革已經從理論走向現實。

第一，構筑江河防洪體系。1998年的長江大洪水促使防洪思路的轉變，從無序、無節制的人與水爭地，轉變為有序、可持續的人與洪水和諧。從1998年開始，中國政府累計投資數百億元開展了大規模的長江綜合防洪體系建設，退田還江還湖就近移民242萬人，恢復水面2900平方公里，增加蓄洪容積130億立方米。這是中國歷史上千百年以來第一次從圍湖造地、人水爭地，轉變為主動地大規模退田還湖，給洪水以出路。2002年，長江流域中游及洞庭湖區發生較大洪水，江湖安瀾無恙。

第二，緩解黃河斷流。黃河在上個世紀90年代連年斷流，最嚴重的1997年斷流時間長達226天。從1999年開始，國務院授權黃河水利委員會對黃河實施了全流域水資源合理配置和統一調度。黃河水利委員會綜合運用了多種手段，強化了水量統一調度管理，有效落實了1987年國務院頒布的黃河分水方案，實現了流域各省區有序引水和規范用水。迄今已連續七年黃河在來水偏枯情況下不斷流，不僅保障了沿黃城鄉居民的生活和生產用水，而且使下游河道和河口的生態得到初步改善。

第三，南水北調工程的規劃。南水北調工程是促進中國水資源優化配置的重要基礎設施，是緩解北方水資源短缺和生態環境惡化的戰略舉措。按照"先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水"的原則，中國政府對工程所涉及的問題進行了全面、深入、科學的論證，形成了南水北調工程總體規劃。為了保證工程發揮預期的效益，規劃引入了"水權、水價和水市場"的新機制，工程將按照"國家宏觀調控、公司市場運作、用水戶參與管理"的新體制進行建設和經營管理。目前，南水北調工程已正式開工建設。

第四，頒行新水法。從2002年10月1日起，中國開始施行修訂后的《中華人民共和國水法》。新水法吸收了治水的新經驗和新理念，將近年來探索提出的治水方針、思路和目標通過法律的形式確定下來。新水法與原水法相比有以下特點：（1）按照流域管理與行政區域管理相結合的原則改革水管理體制，強化水資源的統一管理，確立了流域管理機構的法律地位；（2）把節約用水、提高用水效率放在突出位置，按照總量控制與定額管理相結合的原則，以實施取水許可制度和水資源有償使用制度為重點加強用水管理；（3）加強水資源的宏觀管理，明確了水資源規劃的法律地位，規定了一系列加強水資源配置管理的法律制度；（4）重視水資源與人口、經濟發展和生態環境的關系協調，重視了在水資源開發、利用中對生態環境的保護。

第五，建設節水型社會。2000年，"十五"計劃綱要將"建立節水型社會"正式作為國策。為了探索節水型社會的實踐經驗，2002年水利部選擇甘肅張掖、遼寧大連、四川綿陽等地區進行節水型社會試點，已經開展了卓有成效的工作，引起社會的廣泛關注。其中張掖市是我國首次開展的區域性綜合節水示范項目，通過明晰水權、調整產業結構，在連續數年大幅度削減用水量完成黑河分水任務的情況下，促進了當地經濟增長和社會發展，并使黑河的下游生態得到明顯改善。2004年，水利部開始將節水型社會試點經驗向全國推廣。新近完成的《全國節水型社會建設規劃綱要》，確立了未來十五年節水型社會建設的國家目標。建設節水型社會已經成為政府的優先行動和全社會的共識。

第六，維護河流生命健康。面對困擾中國河流的諸多生態問題，水利部、流域機構、研究團體、民間人士提出了將河流健康作為實現水資源和流域管理的目標。2005年，首屆"長江論壇"通過了《保護與發展--長江宣言》，第二屆"黃河國際論壇"發表了題為《維持河流健康生命》的宣言，這兩個宣言均強調河流是有生命的，人與河流唇齒相依，休戚與共，呼吁實現"人與自然和諧相處"。2005年，"重建江湖聯系、恢復生命之網"長江項目已經使天鵝洲長江故道、武漢漲渡湖、洪湖、安慶白蕩湖等阻隔湖泊試行季節性開閘通江，探索了為確保長江的健康恢復阻隔湖泊與長江的季節性生態與水文聯系。應對新一輪的水電開發熱潮，水利部及時提出在水利建設中將繼續高度重視生態問題，把改善和修復生態作為水利工作的重要任務，保護河流的健康生命，認真對待和科學處理水利工程對生態的影響問題。2006年"十一五"規劃綱要中首次提出"在保護生態基礎上有序開發水電"，凸顯了人與自然和諧相互的新治水理念。

上述理論探索和治水實踐表明，中國的治水已經啟動了一場意義深遠的變革，它不僅是幾十年來中國從計劃轉向市場條件下的治水轉型，也是幾千年來中國治水從傳統走向現代的深刻革命。這場變革是對中國新的水問題挑戰的響應，是以提高水資源的利用效率、優化水資源配置、實現水資源可持續利用為目標，以工程水利向資源水利轉變、實現人與自然和諧共處的新思路為指導，積極引入水權、水市場等新的治水手段，逐步建立流域統一管理和地域統一管理的新的水管理體制。

四、構建新時期中國治水新模式

水危機是治水變革的契機。中國的治水變革已經取得了可喜進展，但是必須看到，嚴峻的水危機態勢、獨特的國情條件、以及轉型經濟背景，決定了中國治水轉型的復雜性、艱巨性和長期性。中國治水的轉型核心是治理模式的轉型，要以實現人與自然和諧相處為理念，以建設節水防污型社會為目標，從以"控制"為主的傳統治理模式轉向以"良治"（goodgovernance）為導向的現代治理模式，建立新型的水治理結構和治理體制。

長遠來看，建立適合中國國情的現代水治理模式，根本上是要正確處理水管理中的政府、市場和社會的關系，建立三者鼎足而立和有機結合的水治理結構（見圖1）。中國的國情決定了，在轉型期的水治理結構中，政府仍然要發揮主導作用和基礎性作用；社會參與是政府調控下的有限參與，并在政府引導之下逐漸擴大參與范圍，逐漸形成廣泛參與的格局。在市場經濟條件下，需要迅速擴大市場在水資源配置和管理中的作用，但市場要在政府調控之下發揮作用。

政府在轉型期需要發揮主導作用。由于健全的水管理體系需要國家為之付出高昂的管理成本，在國家之外的力量（包括民間和市場的力量）成長起來，并在一定程度上替代國家的作用之前，應對水危機挑戰的根本出路，是國家大幅度增加管理成本支出，解決實踐中嚴重的"制度缺位"問題，支付維持水管理體系必需的制度成本。這一策略的具體實施途徑，是由國家主導開展大規模的制度建設，從工程建設為中心轉向制度建設為中心。

市場經濟條件下的水管理，要求重塑政府與市場的關系。政府要從直接調配水資源轉向實施水權管理調控水資源配置，從直接投資辦水利轉向大規模利用社會資本（包括民間資本和外資）辦水利，從直接辦水廠和污水處理廠轉向制定標準和強化監管保障水安全，從全方位提供水利產品轉向專注于提供貧困人口吃水、生態用水、灌區節水改造等公共物品。政府在水管理中要積極引入市場機制，解除水務市場的壟斷管制，促進各類水市場的發育，包括取水權市場、供水市場、廢水處理市場和污水回用市場，特別是要全面開放供水市場和污水處理市場，政府從直接行政管制轉向宏觀調控，做好水市場的裁判員、服務員和信息員。我國水資源配置的市場化程度非常低下，主要制約因素是水權模糊和水價長期偏低。促進水資源配置市場化的戰略選擇，一是根據水權管理的思路明晰水權，二是根據"補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔"的原則建立合理的水價形成機制，三是打破壟斷、全面開放水務市場。

新的歷史條件下的水管理，還要求重新審視國家和社會的關系。要在水資源管理的各個層面和各個環節引入民主管理和廣泛參與。鼓勵各種用水者協會的建立，使其成為連接政府與公眾的組織橋梁，國家與社會達成共識的制度渠道。提高政策制定過程的開放度和信息透明度，建立水相關利益團體在政策制定和實施過程中的制度化表達機制和參與機制。建立水價聽證會制度，形成水價管理的公共決策機制。建立地方之間分水和用水的民主協商制度，水管理部門之間的協作制度。充分發揮科技界在水管理中的技術支撐作用，擴大科學家、技術專家和社會科學家在決策制定中的發言權和參與權。建立強制性的信息披露制度，及時、準確和全面向全社會各種用水信息。

水治理模式轉變的關鍵是水公共部門的轉型，水管理體制的改革歸根到底是水公共機構的改革，水公共部門要轉變職能，政企分開，政社分開，打破壟斷，引入競爭，建立有效政府和市場友好政府。治水模式的轉型，要求水公共部門的運作方式經歷"四個轉變"。第一，從分割管理轉向統一管理。從對水量、水質分割管理以及對水的供、用、排、回收再利用過程的部門分割管理轉變為多部門分工協作的綜合管理。第二，從工程建管轉向宏觀調控。水公共部門要政企分開、政社分開，轉變政府職能，從主要興建、管理工程轉向提供公共物品和公共服務。第三，從排斥市場轉向市場友好。要在經營性領域打破壟斷，全面開放市場，建立利用市場促進用水效率提高和社會資金投入的新機制。第四，從封閉決策轉向參與透明。要在水管理的各個環節全面貫徹公開透明、廣泛參與和民主決策的原則。

中國的治水轉型剛剛開始，大量的理論和實踐問題有待在探索中解決。構建面向新時期的治水模式，是一項前無古人的事業，國外可資借鑒的經驗亦十分有限，其基本途徑是通過全方位、多方面的創新，包括觀念創新、制度創新、機制創新、技術創新、管理創新，重點是解決制度缺位問題，強化制度創新和制度建設。通過不懈的努力和創新，中國必將探索出符合國情和時代要求的治水模式，古老的治水社會將隨之煥發新的青春