城市防洪標準管理論文

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本文詳細討論了以下問題：城市防洪標準中的“城市”如何界定？城市防洪中的“洪”指的是什么洪水？城市防洪標準是指城市所在流域水系防洪體系的防洪標準，抑或城市堤防標準？新興的衛星城鎮、新開發區、工業園區以及重要基礎設施的防洪標準應如何確定？當城市有幾個防洪標準時，防洪標準應當如何表述？筆者一一作了討論。

《防洪標準》（GB50201－94）是我國確定城市防洪標準的依據。《防洪標準》（GB50201－94）自1995年1月1日實施以來，在統一規定城市防洪標準要求、規范確定方法方面起了重要作用；但是，隨著城市經濟社會的發展和城市范圍的拓展，《防洪標準》中有關確定城市防洪標準的某些規定由于不夠細化，而不能完全滿足確定城市防洪標準的需要。有的技術術語，需要進一步明確其定義與概念；有的則需作必要的補充與說明。例如，用于城市防洪標準的“城市”概念，需要給予界定。因為，包括市轄縣、市轄市在內的城市行政區域，與不含市轄縣、市轄市的城市市區，在我國都稱為“城市”，“城市防洪標準”技術術語中所指的“城市”，應該相應于什么范圍？當城市有幾種洪水威脅時，“城市防洪標準”中的“防洪”，防的是什么洪水？“城市防洪標準”是指城市所在地流域水系防洪體系的防洪標準，還是城市自身防洪堤的防洪標準？又如一個城市有不同的防洪標準時，應當如何表述？等等。上述問題在《防洪標準》（GB50201－94）中沒有明確的規定或說明，因而使用戶在確定城市防洪標準時產生了不確定性。為了準確地應用《防洪標準》，筆者擬就確定城市防洪標準的若干問題談幾點認識。

一、城市防洪標準應特指城市中心區的防洪標準

根據我國城市設市的規定，一個城市可以包含若干市轄縣或市轄市，定義為城市行政區域，或城市行政轄區；不包含市轄縣或市轄市的區域，定義為城市市區；城市市區的最重要部分定義為中心區。例如，北京市行政轄區總面積約16400km2，包括東城區、西城區、宣武區、崇文區、朝陽區、海淀區、石景山區、豐臺河東區等8區（2004年底）以及通州、大興、房山、門頭溝、昌平、順義、密云、懷柔、延慶、平谷等10個縣（市）（據了解房山、門頭溝已于2005年改為區的建制）。其中，東城區等8區可定義為北京市中心區，約1040km2。筆者認為，北京市的防洪標準指的應當是北京市中心區的防洪標準，而非整個北京市行政轄區或全部市區的防洪標準。這樣的認識出自以下考慮：城市中心區是城市的政治、經濟中心，保護了城市中心區的安全，也就基本上保障了一個城市的安全和城市的正常運作；另一方面，城市的市轄縣（市）在過去一般都是獨立的縣城，具有獨自的防洪設施和防洪標準，現在即使在行政管轄上劃歸某個城市，但其政治經濟地位的重要性，仍然無法與城市中心區相比。事實上，也不可能因為行政管轄范圍的調整而將其都包圍起來，建立一個諾大的防洪圈。這無論在技術上、還是在經濟上既不現實，也無必要。因此，規定城市防洪標準的適用范圍為城市中心區是比較恰當的。

二、應分別確定城市不同保護部位的防洪標準

城市市區由于外河穿過而劃分成不同部分，其相應的防洪標準應根據不同部分的社會經濟重要性、洪水危害程度或非農業人口數量（有人主張用常住人口），按照《防洪標準》的規定分別確定。例如，松花江將哈爾濱市分為南北兩部分，目前的主城區在南岸，但北岸是未來經濟開發區；渾河將沈陽一分為二，目前的主城區在北岸，但南岸已確定為國際高科技開發區。哈爾濱與沈陽的現狀防洪標準，應按目前南北兩岸的社會經濟的重要性（或非農業人口數量？常住人口？）分別確定之；未來南北岸的規劃防洪標準，則需對南北岸經濟發展或非農業人口增長規模作出預測，再按《防洪標準》的規定確定。

隨著城市化進程，不僅城市本身逐漸擴大，在城市的輻射作用下，環繞城市還出現了與城市共生共榮、協調發展的衛星城鎮、新開發區以及工業園區等新型區域社會經濟實體。這些區域，范圍不大，人口也不一定很多，但經濟發展十分迅速，經濟實力雄厚，聚集了眾多高科技和高素質人才，特別在引進國內外投資方面，極具優勢，是推動城市社會經濟發展的重要動力。筆者認為，這些區域無論其行政隸屬關系是否在城市中心區范圍，其防洪標準都不應低于城市中心區的防洪標準。此外，主要包括城市水、氣、電、熱供應和重要交通干線等在內的城市生命線工程與城市正常運行休戚相關，它們一旦遭到破壞，很可能影響城市正常運作。有些城市的生命線工程遠離城市，例如，向北京市供氣的供氣站之一座落在河北省文安縣的文安洼內，盡管生命線工程距離城市較遠，其防洪標準也不應低于城市中心區的防洪標準。

三、城市防洪標準應包括抵御構成城市主要外河洪水威脅以及包括山洪在內的城區小河洪水威脅的標準，有的沿海城市還應包括防潮標準

城市往往除受到主要外河洪水的威脅外，還可能有許多城區小河洪水，特別是山洪、泥石流的威脅，沿海城市還可能有風暴潮的影響。城市作為防洪保護區，應當從保障整個保護區安全的角度出發，考慮城市的防洪標準，即不僅要考慮城市抵御主要外河的防洪標準，還應當考慮城區小河洪水，特別是山洪、泥石流的防洪標準，有些沿海城市還要考慮抵御風暴潮的標準。例如，北京市防御主要外河永定河的防洪標準為100年一遇，防御主要外河潮白河的標準為50年一遇；此外還要考慮城區通惠河、涼水河、清河與壩河等4條主要小河的防洪標準，約10-20年一遇。武漢市的主要外河洪水威脅來自長江和漢江，武漢三鎮三個保護圈除防御長江和漢江洪水的防洪標準約100年一遇外，還要確定抵御流經市區的東荊河、府環河、金水等小河的防洪標準，約10-20年一遇。目前，廣州的主要外河洪水威脅來自西、北江，防洪標準約50年一遇，廣州市大堤內有許多“沖溝”，洪澇水不分，約10-20年一遇防御標準。蕪湖除防御長江洪水的標準約50年一遇（1954年型洪水）外，還有防御流經市區的漳河、青弋江和水陽江的防洪標準，約20年一遇。呼和浩特、包頭和烏海防御黃河干流洪水的防洪標準約50年一遇，呼和浩特還有防御小黑河等10條小河，包頭還有防御崑都崙河等11條小河，烏海還有防御千里溝等12條小河山洪的防洪標準，大都約10-20年一遇。上海市除防御黃浦江洪水的防洪標準約200年一遇外，還有防潮標準約200年一遇潮位加12級臺風。因此，從城市安全保障的角度看，城市防洪標準的概念具有廣義性，即包括多種洪源的防洪標準。

四、城市所在流域水系防洪體系防洪標準與城市堤防標準的關系

許多城市所在的流域水系，已建成包括水庫、堤防、蓄滯洪區、分洪道以及城市防洪堤（墻）在內的防洪體系，為城市提供安全保障。城市所在流域水系防洪體系防洪標準有時與城市堤防標準并不相同，在這種情況下，筆者認為，城市防洪標準應當代表抵御威脅城市全局安全的主要外河的防洪能力，因此，應當用城市所在流域水系防洪體系防洪標準與城市堤防標準中的較高者作為城市防洪標準。例如，湖北省沙市，目前長江中下游防洪體系沙市段防洪標準為40年一遇，但沙市堤防標準僅約10年一遇，因此，沙市防洪標準應定為40年一遇；又如珠江三角洲的廣州市，防御北江和西江洪水的廣州河段綜合防洪體系防洪標準為50年一遇，而抵御廣州市“沖溝”洪澇的堤防標準約10～20年一遇，廣州市防洪標準應定為50年一遇。也有外河水系防洪體系防洪標準低于城市堤防標準的情況，這時應取城市堤防標準作為城市防洪標準。例如上海市黃浦江上段防洪標準即太湖流域水系防洪標準，約50-100年一遇，而上海市中心區中段與下段堤防防洪標準皆為200年一遇。因此，上海市防洪標準定為200年一遇。

市區小河對城市也可能造成洪澇災害，但其影響范圍一般比較局部，不致釀成全市性洪災，因此，市區小河防洪標準不應作為城市的主要防洪標準。

五、城市防洪標準的表述方法

當城市有幾個獨立防御主要外河洪水的部分，或者有不同設防標準時，城市可能有兩個以上的防洪標準；此外還可能有城區小河的防洪標準，有的還有防潮標準。在這種情況下，應當如何表述城市的防洪標準？例如，武漢：防御長江、漢江的防洪標準約100年一遇，防御城區小河的防洪標準約10-20年一遇。上海：防御黃浦江洪水的防洪標準約200年一遇，防潮標準約200年一遇潮位加12級臺風。廣州：防御西北江的防洪標準約50年一遇，防御市區“沖溝”洪澇的標準約10-20年一遇。哈爾濱防御松花江干流洪水的標準約50年一遇，防御流經市區阿什河洪水的標準也在50年一遇左右。呼和浩特：防御黃河干流的防洪標準約50年一遇，防御小黑河等10條支流山洪的防洪標準約10-20年一遇。

筆者認為，盡管城市可能有多種防洪標準，而且都是城市安全應當考慮的防洪標準；但并非都是影響城市全局安全的主要防洪標準。因此，在表述城市防洪標準時，應當用保障城市全局安全、防御城市主要外河洪水的防洪標準表示城市的防洪標準，同時在“備注”里表述其它的防洪標準，而不宜用標準的幅度簡單表示。例如，上海的防洪標準為200年一遇，并在“備注”里表述上海的防潮標準約200年一遇潮位加12級臺風。廣州的防洪標準約50年一遇，并在“備注”里表述廣州市區防治“沖溝”洪澇的標準約10-20年一遇。呼和浩特、包頭和烏海的防洪標準約50年一遇，并在“備注”里表述其它市區小河的防洪標準約10-20年一遇，等等。用這樣的方法表述城市的防洪標準，既突出了城市防洪的重點，又兼顧了城市防洪的其它方面要求。