農田水利產權制度探討

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1涼州區基本情況

1.1區域概況。涼州區地處甘肅省河西走廊東端，全區總面積5081km2，地勢呈西南高東北低，地貌分為三部分，西南為祁連山山地，中部為走廊平原區，東北為騰格里沙漠，海拔高程在1440～3263m。境內屬大陸性溫帶干旱氣候，年均降水量171mm，蒸發量1943mm，資源性缺水和結構性缺水問題并存。全區總人口104.26萬，耕地面積9.778萬hm2，有效灌溉面積9.25萬hm2，其中試點核心區耕地面積2.95萬hm2。1.2任務目標。涼州區試點計劃利用2014—2016年3年時間，協調推進農田水利設施規劃建設，對田間末級渠系、高效節水灌溉工程設施、農業灌溉機井及配套設施等小型農田水利設施進行建設管護改革，通過培育新型工程建設和管護主體，制定并落實支持政策和配套制度，建立項目建設管理新機制，創新工程運行管護模式，形成有利于工程良性發展的長效機制。1.3試點總體改革任務完成情況。試點工作于2014年11月開始，通過上下聯動、部門協作、政策配套等措施，利用2014—2016年3年時間，基本完成了試點改革任務。建立形成了田間末級渠系、高效節水灌溉工程設施、農業灌溉機井及配套設施等小型農田水利設施建設項目申報、實施管理新機制；對全區所有小型農田水利工程設施進行了調查建檔。其中，對涼州區西營灌區、清源灌區全部小型農田水利工程設施和全區高效節水灌溉工程、2014年后新建、改建小型農田水利工程完成了產權確定和移交，頒發了工程所有權證和使用權證，簽訂了工程管護責任書，培育了新型工程建設和管護主體；開展了水權水價改革，制定了水權配置方案，建立了水權分配、落實機制；完成了全區農業終端水價成本測算，并在清源灌區試點推行了末級渠系水價；進一步完善了農民用水合作組織發展機制，建立了工程長效管護機制。

2試點改革任務完成情況及成效

2.1項目申報方式及實施方式改革。堅持“政府引導、行業指導、主體明確、管理規范”的原則，出臺了《涼州區小型農田水利工程項目申報管理辦法》，明確了項目申請主體、申請程序、申報材料、項目實施等內容。積極鼓勵支持農民用水合作組織、經營大戶等為主體申報小型農田水利設施，提出項目建設申請計劃，作出籌資投勞承諾[2]，涼州區2015年、2016年、2017年高效節水灌溉項目全部由農民用水戶協會、農業經營企業申請建設。在項目實施過程中，探索建立了“先建后補、以獎代補”的項目補助機制，鼓勵受益農民群眾參與工程質量監督，出臺《涼州區水利工程農民質量監督員管理辦法》，推行“專業管理與群眾管理”相結合的工程建管一體化模式，在高效節水灌溉工程建設中，全面推行設計施工總承包的建設管理模式，實行畝均投資控制，縮短了建設工期，實現了工程投資效益的最大化。通過改革項目申報、實施、管理等方式，調動了群眾參與工程建設的積極性，規范了農田水利建設程序，提高了工程建設標準，確保了工程建設質量，為社會力量參與農田水利建設、形成多元化的投入機制奠定了政策基礎，也有力地促進了全區小型農田水利建設進程。自試點改革工作開展以來，全區新建設高效節水灌溉工程1.67萬hm2，配套、更新機電井智能化計量設施2142套，維修改造末級渠系27.49km，更新、改造機電井231眼。2.2明晰和移交工程產權改革。對全區的末級渠系、農業灌溉機電井、田間滴灌、管灌等高效節水灌溉工程等小型農田水利設施進行摸底調查，明確工程名稱、位置、數量、建設時間、管理與保護范圍、受益主體等基本情況，并分別建立灌區、鄉鎮、農民用水戶協會小型農田水利設施臺帳。出臺了《涼州區小型農田水利設施產權界定辦法》，根據工程規模、性質、受益范圍確定工程產權歸屬，向產權所有者和使用者頒發統一監制的所有權證書和使用權證書。小型農田水利設施權屬明確后，為進一步發揮水利基礎設施的產權作用，印發了《涼州區放活小型農田水利工程經營權實施意見》，允許農田水利產權所有者將農田水利設施作為資產承包、租賃、入股和抵押貸款等進行收益，拓寬了農田水利設施經營權。該試點改革工作開展后，涼州區把小型農田水利設施的所有權和使用權以權利證書的形式固定下來，將權利和義務捆綁轉移，讓群眾吃上了“定心丸”。截至目前，已對全區20674處小型農田水利工程進行了調查建檔，其中對試點核心區的西營、清源灌區已建的2868處末級渠系、1321眼機電井和全區高效節水灌溉工程、2014年以后新建的小型農田水利工程進行了產權確定移交，全區累計簽訂發放“兩證一書”的小型農田水利工程設施14143處。2.3創新運行管護模式機制改革。組織開展農業供水成本調查測算，深化水權制度改革，建立了“終端水價+分類水價+累進加價”的多樣化水價機制，進一步完善了《涼州區農業水費征收管理辦法（試行）》，制定出臺《涼州區進一步推進水權水價制度改革的意見》，撬動產業結構調整。以管理主體明確為前提，以工程良性運行為目標，采取聘任水管員、個體承包、使用權人組織管理等多種形式落實管護主體，產權所有人與管護具體責任人簽訂《工程管護責任書》，明確了工程管護責任、管護范圍和各方之間的權利及義務。嚴格水權總量控制和定額管理，建立“一證一卡一賬一平臺”的水權精細化管理機制，對涼州區4887眼機電井全部安裝了智能化計量設施，對清源灌區1460套計量設施實現監控，實現了自動控制、遠程監管與精準計量相結合的智能化管理體系，為水價政策的落實提供了支撐。進一步健全水市場管理體制，出臺以水權交易管理、水權總量控制、水權審計等內容的相關辦法，加強水權過程性控制，搭建水權交易市場，應用網上在線水權交易信息化系統開展水權交易。2014—2016年累計發生水權交易347起，交易水量達985萬m3，有效促進了水資源的余缺調劑和二次優化配置；在積極開展水權交易的同時，積極探索試行末級渠系水費，在試點核心區清源灌區試點推行了末級渠系水價，農業供水實現了終端水價。通過完善價格形成機制，實行末級渠系水價，增加了小型農田水利設施管護經費的來源，保證農民用水戶協會規范運行，促進了工程良性運行；通過水權改革，將水資源使用權層層分配至了17.48萬用水戶，提高了群眾民主參與管水、用水的積極性，規范了用水秩序[3]。試點工作開展以來，在完善已建433個農民用水戶協會的基礎上，又新組建協會5個，使農田灌溉面積實現協會管理全覆蓋。全區各行業用水結構不斷優化，農業、工業、生態、生活用水比例由2014年的73.7：15：6.3：5調整到了目前的73.1：15.2：5.1：6.6，糧經比由56：44調整到52：48。

3存在問題及原因分析

一是以群眾為主體投資建設小型農田水利設施的局面還未完全形成。群眾開展農田水利工程設施建設與管護的投勞籌資能力弱，種植經營大戶流轉土地時更傾向于水利設施相對完善的區域，加之地方財政困難，以群眾為主體投資建設小型農田工程設施的積極性仍不高。二是用水合作組織作用發揮還不夠充分。用水合作組織工作人員整體存在年齡偏大、改革創新力不足、運行管理經費不足等問題，自行組織開展農田水利設施建設、維修管理工作存在一定困難，影響用水合作組織發揮其正常作用。

4結語

涼州區農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點經過三年的深入探索實踐，試點運行效果良好。產權界定是改革試點的基礎，出臺相關制度是各項工作開展的標準，政府主導是改革有效推進的保障。涼州區將以此試點改革為契機，以點帶面，堅持兩手發力，持續推進試點工作，擴大改革范圍。

參考文獻

[1]應加康,張松達.小型農田水利設施產權制度改革探索與實踐[J].浙江水利科技,2004,(3).

[2]劉騰,董大鵬,莊慶賀.武城縣農田水利設施產權制度改革探討[J].山東水利,2015,(7).

[3]張慶.淺談農田水利設施產權制度改革和管護機制試點成效[J].農業科技與信息,2017,(14).

作者:藺鵬山 單位:甘肅省武威市涼州區雜木河水利管理處