食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系問(wèn)題及對(duì)策

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1中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

目前中國(guó)已有食品安全方面的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量巨大，高達(dá)6000余項(xiàng)，但總體而言，中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)水平偏低，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，與世界上發(fā)達(dá)國(guó)家還存在很大的差距。1.1食品標(biāo)準(zhǔn)分類。（1）中國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)從縱向來(lái)看，是由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是指由國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政等部門制定的在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一要求的標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是指在某個(gè)行業(yè)范圍內(nèi)沒(méi)有制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的而必須統(tǒng)一技術(shù)要求的，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以自主制定行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定后，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)隨即廢止。地方標(biāo)準(zhǔn)是指在沒(méi)有制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)，由省（區(qū)、市）標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門自主制定的標(biāo)準(zhǔn)，但是在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定后，地方標(biāo)準(zhǔn)隨即被廢止。（2）中國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)從橫向來(lái)看，是由眾多主管部門制定的。根據(jù)相關(guān)資料顯示，藥品方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，是由衛(wèi)生主管部門、農(nóng)業(yè)主管部門牽頭制定的。舉例說(shuō)明，食品方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定的，而獸藥的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)務(wù)院獸醫(yī)行政管理部門制定的，同時(shí)質(zhì)檢總局也會(huì)頒布相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這樣就可以看出，中國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)由多個(gè)部門各自發(fā)起制定，這樣就會(huì)出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)或者矛盾，影響了食品安全工作的開(kāi)展。1.2梳理、整合存量的食品標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)已經(jīng)于2013年年底完成了近5000項(xiàng)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的清理，于2015年完成了整合工作，同時(shí)深入調(diào)研并研究食品標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題，通過(guò)花費(fèi)兩年多時(shí)間的整合工作，標(biāo)志著中國(guó)完成了食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建。

2問(wèn)題分析

2.1食品安全標(biāo)準(zhǔn)僅是一種規(guī)范性文件。眾所周知，只有法律才是強(qiáng)制性的，才能使公民無(wú)條件地履行。目前，在中國(guó)只有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等才具有法律效力，而規(guī)范性文件并不是公民無(wú)條件履行的，因此，食品安全標(biāo)準(zhǔn)并不具備法的效力，它只是一種規(guī)范性的文件2.2中國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與法律規(guī)章的規(guī)范范圍存在重合、沖突。依據(jù)中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)化法，標(biāo)準(zhǔn)解決的需要統(tǒng)一技術(shù)要求的問(wèn)題，這樣非技術(shù)方面的內(nèi)容，是不需要標(biāo)準(zhǔn)化法來(lái)規(guī)范的。中國(guó)目前的食品安全法對(duì)其規(guī)范的內(nèi)容，如“食品安全的標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)”“食品的衛(wèi)生要求”“食品的質(zhì)量要求”等都沒(méi)有明確是否是技術(shù)性的要求，這樣就導(dǎo)致了這些內(nèi)容既可以由食品安全標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范，也可以有食品安全法律來(lái)規(guī)范，因此就導(dǎo)致了矛盾和沖突。舉例說(shuō)明，中國(guó)食品安全法第42條規(guī)定，要求預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽，標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)明顯標(biāo)示保質(zhì)期等內(nèi)容，而《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》規(guī)定：酒精度大于等于10%的飲料酒、食醋、食用鹽、固態(tài)食糖類、味精等可以免除標(biāo)示保質(zhì)期；由此看出，兩者的規(guī)定出現(xiàn)了沖突，這樣讓經(jīng)營(yíng)者無(wú)法執(zhí)行。2.3政府主導(dǎo)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)效率進(jìn)展緩慢。自中國(guó)食品安全法施行以來(lái)，衛(wèi)生行政部門努力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的清理、整合工作，于2015年完成了食用農(nóng)產(chǎn)品方面的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)等，并新公布了411項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)政府在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、清理等方面的工作進(jìn)展緩慢，主要原因有以下四點(diǎn)：一是政府是權(quán)利、義務(wù)的制定主體，而非義務(wù)的履行的主體，因此在標(biāo)準(zhǔn)制定工作中存在相關(guān)要求不了解、不熟悉的情況；二是政府在人力、物力、財(cái)力方面的投入都比較有限；三是行業(yè)協(xié)會(huì)等相關(guān)組織的參與程度較低，它們的專業(yè)優(yōu)勢(shì)沒(méi)有得到有效的利用，導(dǎo)致在食品標(biāo)準(zhǔn)制定的工作缺乏必要的支持，可能重新制定的食品標(biāo)準(zhǔn)仍存在問(wèn)題；四是監(jiān)管部門在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定工作方面參與度不高，導(dǎo)致食品安全標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管部門的要求存在很大的差距。2.4食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定主體不符合時(shí)代的要求。2013年，中國(guó)的食品安全機(jī)構(gòu)體制改革后，食品藥品監(jiān)管總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)監(jiān)督管理食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)領(lǐng)域的安全工作，同時(shí)也負(fù)責(zé)監(jiān)管進(jìn)入批發(fā)、零售領(lǐng)域或者生產(chǎn)加工企業(yè)的食用農(nóng)產(chǎn)品；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品從種植環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售領(lǐng)域的質(zhì)量安全工作；國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)監(jiān)管管理進(jìn)出口食品的質(zhì)量安全工作；衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工作。由此可見(jiàn)，中國(guó)的食品安全的職責(zé)、安全標(biāo)準(zhǔn)的制定由不同的部門負(fù)責(zé)，這不利于解決監(jiān)管工作中的重點(diǎn)問(wèn)題，不能為監(jiān)管工作提供有效的支撐，同時(shí)在制定標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中也不能及時(shí)征求、采納監(jiān)管部門的意見(jiàn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)、日本、加拿大的技術(shù)性法規(guī)制定權(quán)與監(jiān)管職責(zé)都是統(tǒng)一的，因此，中國(guó)可以借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與食品安全監(jiān)管權(quán)，提高監(jiān)管效率。2.5企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的屬性問(wèn)題。眾所周知，中國(guó)目前的食品安全法要求企業(yè)生產(chǎn)的食品在沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的情況下，企業(yè)需要制定自身的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并且要求企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行備案制，且該標(biāo)準(zhǔn)僅適用于本企業(yè)。從邏輯上講，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)屬于食品安全標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，個(gè)別企業(yè)生產(chǎn)的食品可能符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)，但有時(shí)會(huì)出現(xiàn)食品中的某些指標(biāo)未達(dá)到企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求，但是地方的監(jiān)管部門以此為由對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰。實(shí)際而言，企業(yè)未達(dá)到其自身制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求，僅僅是未達(dá)到承諾；企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)僅僅是一種內(nèi)部制度，僅僅約束制定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)的自身行為，而不應(yīng)該將其納入食品安全標(biāo)準(zhǔn)的范圍，不應(yīng)該具有同食品安全標(biāo)準(zhǔn)同等的約束力。更有一些地方的監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)配方進(jìn)行審查，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，沒(méi)有從真正意義上做好食品安全工作。

3完善中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的對(duì)策

一般而言，立法是一種嚴(yán)肅的、復(fù)雜的工作，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的征求意見(jiàn)、討論、論證才能完成，因此，中國(guó)食品安全體系的構(gòu)建和完善，也需要通過(guò)深入調(diào)研，多方征求意見(jiàn)，不斷地反復(fù)論證，才能啟動(dòng)。3.1重新確立食品安全標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)。早在多年前，中國(guó)的立法計(jì)劃就納入了標(biāo)準(zhǔn)化，因此，建議在修訂過(guò)程中要全盤考慮，將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)稱為技術(shù)性法規(guī)或者規(guī)章，將其納入法制化的軌道，從根本上保障它的科學(xué)性、民主性；將推薦性食品標(biāo)準(zhǔn)稱為食品標(biāo)準(zhǔn)，納入標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)行自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系，這樣有利于調(diào)動(dòng)生產(chǎn)領(lǐng)域、流通領(lǐng)域各個(gè)廠家的積極性，發(fā)揮他們積極維護(hù)中國(guó)食品安全的能動(dòng)性。3.2重新界定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容范圍。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，重新界定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容范圍，排除非技術(shù)方面要求，僅僅保留技術(shù)方面的內(nèi)容，確保非技術(shù)方面的要求依照法律法規(guī)來(lái)約束。3.3食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定主體。在食品安全法修訂過(guò)程中，要借鑒美國(guó)、加拿大、日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，考慮統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與監(jiān)管管理權(quán)，切實(shí)提高中國(guó)食品安全保障水平。同時(shí)，鑒于立法的嚴(yán)肅性，衛(wèi)生部門要充分征求食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫等相關(guān)部門的意見(jiàn)、建議，并進(jìn)行深入論證，及時(shí)制定符合中國(guó)國(guó)情的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。3.4實(shí)行企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)制度。將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為企業(yè)履行的基本義務(wù)，但不屬于法律強(qiáng)制履行的義務(wù)，它是一種對(duì)社會(huì)的誠(chéng)信義務(wù)，只要企業(yè)不違反食品安全的內(nèi)容即可，這樣就清楚地明確了企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的地位和性質(zhì)。另外，從實(shí)踐的角度講，實(shí)行企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)制度，要求將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（商業(yè)秘密除外）在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行公開(kāi)，讓廣大社會(huì)大眾來(lái)共同給監(jiān)督，降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

作者:全昭歡 單位:柳州市萬(wàn)宇餐飲有限公司