監察機關與司法機關銜接機制研究

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〔摘要〕監察機關與司法機關在職務犯罪案件辦理過程中的程序銜接，對于監察機關充分發揮監察職能、建立與司法機關的配合協調機制具有重要意義。實踐中，應以監察機關的調查職權為中心，圍繞職務犯罪案件立案管轄中的程序銜接、調查過程中的程序銜接、調查終結后的審查起訴以及審判階段的程序銜接等，構建職務犯罪案件辦理過程中監察機關與司法機關的程序銜接機制，完善辦案流程，實現兩類機關的權力對接，進而保障職務犯罪案件辦理中的程序正義。

〔關鍵詞〕監察機關；司法機關；職務犯罪；程序銜接

黨的十八大以來，我們黨貫徹落實“四個全面”戰略布局，堅持全面從嚴治黨，不斷加大對職務犯罪的懲治力度。但與此同時，實踐中舊有的監察體制弊端有所暴露，“多頭反腐”模式下，反腐機構職能有些分散，相關職能不同程度地分散在紀檢委、行政監察機構、預防腐敗機構、檢察機關、反腐敗協調小組等部門機構，無法充分形成合力發揮反腐作用，因此，國家監察體制改革被提上日程。隨著《憲法》的修正和《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的出臺，新的監察制度正式確立，監察委員會成為專門的監察機關，獨立行使監察權〔1〕。除紀委和監委會合署辦公外，還將監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。監察體制改革有效解決了傳統反腐力量分散、監察范圍過窄的問題，監察效果顯著提升。監察體制改革后，監察機關獲得了原來由人民檢察院行使的對職務犯罪案件的偵查權，即職務犯罪案件的偵查職能由檢察機關轉隸到監察委員會。同時，《刑事訴訟法》也因此進行了相應修改，刑事訴訟專門機關中增加了監察機關，并對監察機關與人民檢察院有關調查與審查起訴的程序銜接作出了規定；依照《監察法》的規定，監察機關依法獲得監督公權力的職權，對所有行使公權力的機關及其工作人員履行監督、調查和處置職責，包括針對職務犯罪的調查權，也規定了相關程序。因此，監察機關在辦理職務犯罪案件時，應當與司法機關互相配合、相互協調，案件調查程序終結后，應將案件調查結果移送人民檢察院依法進行審查起訴，由人民法院進行審判。顯然，在職務犯罪中監察機關與司法機關各自行使不同的職權，但又必須分工合作，相互協調，體現在具體程序上，就是兩類機關的辦案程序必須銜接才能保障案件辦理的順利進行。而程序銜接又涉及兩部重要的法律，即《監察法》和《刑事訴訟法》，兩部法律都對案件辦理程序作出了規定，但是，由于立法理性的有限性，從現有的規定來看，兩部法律中的程序還無法做到無縫銜接，存在程序制度銜接中的斷層。因此，如何清晰定位監察機關與司法機關的職權范圍，處理好監察機關與司法機關在職務犯罪案件中的具體程序銜接，實現《刑事訴訟法》與《監察法》的“兩法”銜接，以保證職務犯罪案件刑事訴訟的順利進行，就成為目前亟待研究的課題。本文以監察機關的調查職權為中心，對職務犯罪案件的立案管轄、調查過程中的程序銜接、調查終結之后的審查起訴以及審判階段的程序銜接問題進行探討，力求構建職務犯罪案件辦理過程中監察機關與司法機關的程序銜接機制，完善辦案流程，實現兩類機關的權力對接，保障職務犯罪案件辦理中的程序正義。

一、立案管轄中的程序銜接

立案管轄是案件調查程序的前置性問題，為了解決好監察機關與司法機關職務犯罪案件辦理的程序銜接，必須要厘清監察機關的立案管轄范圍。《監察法》從監察對象和違法行為兩個方面對監察法意義上的“職務犯罪”進行了界定，并在此基礎上劃定了監察機關的案件管轄范圍。根據《監察法》第15條和第11條的規定，監察機關有權對所有公職人員和其他相關人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、徇私舞弊以及浪費國家資產等職務違法和職務犯罪行為進行調查。2018年4月16日，中央紀委、國家監察委頒布的《國家監察委員會管轄規定（試行）》，對監察委員會所管轄的職務犯罪的范圍作了更為詳細的規定，并且將國有公司、企業、事業單位中有關人員涉嫌非國家工作人員受賄罪，簽訂、履行合同失職被騙罪及重大責任事故罪、工程重大安全事故罪等罪名列入其管轄范圍。但值得注意的是，還有部分職務犯罪行為仍屬于檢察院的管轄范圍，具體包括非法搜查罪、非法拘禁罪、暴力取證罪、刑訊逼供罪、虐待被監管人罪及報復陷害罪等。監察機關立案管轄范圍的明確，為解決立案管轄過程中的程序銜接問題提供了基礎。結合監察機關的立案管轄范圍，以下將對一般案件的立案管轄程序以及關聯案件中的立案管轄程序進行分析，以期解決監察機關與司法機關在立案階段的程序銜接問題。（一）一般立案管轄中的程序銜接。一般立案管轄中的程序銜接主要涉及案件的受理程序以及問題線索的移送程序。對于案件的受理，依據《監察法》第35條的規定，“監察機關對于報案或者舉報，應當接受并按照有關規定處理”。對此，可按照《刑事訴訟法》第109條的規定，在對職務犯罪案件進行立案調查時，屬于監察機關管轄范圍內的職務犯罪案件，監察機關有權進行立案調查，而司法機關受理的屬于監察機關管轄的案件，應當移送監察機關進行管轄，同樣，不屬于監察機關管轄的職務犯罪案件應按照有關規定移送主管機關。對于問題線索的移交，監察機關應當嚴格按照《監察法》第36條規定的程序，按照各部門問題線索處置“相互協調、相互制約”的工作機制，對于在辦案過程中收集的不屬于自身管轄案件的問題線索，應當及時移交相關主管機關處理；對于其他辦案部門在案件調查過程中收集的屬于監察機關管轄案件的問題線索，應當及時移送監察機關處理。（二）關聯案件中的程序銜接。關聯案件是指針對一人犯數罪的、共同犯罪的、共同犯罪嫌疑人、被告人實施了其他犯罪的以及多個犯罪嫌疑人、被告人實施的犯罪存在關聯關系等案件情形，兩個以上的辦案機關都有權管轄的案件。實踐中，關聯案件的處理依據是“分別立案”和“主罪為主”的原則，即處理關聯案件時，司法機關在各自的管轄范圍內分別立案，但為了關聯案件能有效解決，可由主罪所屬管轄的機關為主偵查，其他機關予以配合〔2〕。《監察法》對關聯案件的處理也有類似規定，在處理關聯案件時，如果被調查人涉嫌監察機關管轄的職務犯罪，一般都以監察機關為主進行調查，其他機關予以配合。但這種方式實質上有可能確立了“監察為主”的處理原則（當然這是在特定的情況下才會運用的一種手段），難免產生監察機關職權擴張、進而影響正常司法程序的問題。對此筆者認為，應當參照《刑事訴訟法》所確立的主罪為主的原則，對職務犯罪關聯案件的處理，按照關聯案件中的主罪確定管轄機關。

二、調查過程中的程序銜接

調查過程中監察機關與司法機關的程序銜接是整個程序銜接中的重要一環，涉及強制措施以及證據的銜接等關鍵問題。《監察法》與《刑事訴訟法》對相關問題的規定各有側重，如何銜接對于職務犯罪案件調查的順利進行至關重要。（一）調查過程中強制措施的銜接。《監察法》對調查過程中的強制措施作了詳細規定，對“人”有權采取詢問、訊問和留置措施，對“物”有權采取查封、扣押、凍結等措施，這些強制措施對提高監察機關職務犯罪案件的調查效率有積極的作用。但監察機關在調查職務犯罪案件期間依《監察法》只可采取“留置”這一羈押性的強制措施，并且《監察法》只對職務犯罪適用留置的情形、程序和期限作了原則性規定，對于留置到期后的強制措施變更卻未作出詳細規定。而《刑事訴訟法》依照強制力度由輕到重規定了拘傳、取保候審、監視居住、拘留、逮捕五種強制措施，在此基礎上還規定了羈押必要性審查制度，建立了羈押性和非羈押性強制措施的變更機制，明確了強制措施的變更程序，確保了案件的處理效率和犯罪嫌疑人的人身自由權利不受侵犯。相比較之下，監察機關強制措施明顯缺乏梯度化，此時，難免會出現監察機關為避免留置期限屆滿而加快案件調查速度，影響案件調查的真實性，或者留置期限屆滿后，由于無其他的強制措施作為變更，影響調查的進一步開展，因此，《監察法》有必要對調查期間監察機關的強制措施進行梯度化的規定。雖然《監察法》關于強制措施的規定排斥適用《刑事訴訟法》，但《監察法》關于調查職責的規定是為司法程序服務的，屬于刑事訴訟的前置程序〔3〕，并且根據“監察權性質復合性”理論〔4〕，監察權同時具有司法權的性質，因而監察權行使兼具刑事訴訟的性質。由此筆者認為，可以參照《刑事訴訟法》的立法模式，對《監察法》中強制措施的規定進行完善，將監察機關的強制措施梯度化。具體而言，可以根據案件的性質和對社會的危害程度，在《監察法》中適度增加強制措施的種類，規定嚴厲性不同的強制措施：圍繞“留置”建構完整的羈押性和非羈押性的強制措施體系；依據程序正當原則和保障人權原則，建立有序的羈押必要性審查程序；根據案件的調查情況，及時依據案件性質變更強制措施，以保證職務犯罪案件嫌疑人的人身自由不受侵害，同時也能規避強制措施不當引起的后續國家賠償等問題。但必須強調的是，本文是基于職務犯罪案件來探討調查過程中的強制措施適用問題，所以此處所述強制措施的適用情形是被調查人涉嫌“違法”時，應與被調查人的“違紀”行為加以區分。（二）調查過程中證據的銜接。刑事訴訟的一個重要基礎是證據裁判規則，在監察制度改革過程中，監察與司法在證據方面的銜接也是需要重點解決的問題。監察機關案件調查的過程有其特殊性，是對案件性質由淺及深的一個認識過程，即可能出現從違紀到行政違法，最后甚至到刑事犯罪的轉變。此時就要求證據必須根據案件的具體性質達到相應的證明標準，由此，證據在監察調查程序與司法訴訟程序銜接過程中的轉化以及非法證據排除規則的適用就尤為重要。一是證據轉化問題。《監察法》第33條規定，監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，“在刑事訴訟中可以作為證據使用”。這只是對證據轉化的原則性規定，就具體的證據轉化而言，并未作出詳細規定。對此可參照《刑事訴訟法》中規定的“行政—司法”在證據方面的轉化路徑：實物證據可以直接轉化為刑事訴訟程序中的證據，將言詞證據重新制作后轉化為訴訟階段的證據。采取這一轉化路徑主要基于以下兩方面的原因：一方面是由于監察機關調查案件的特殊性所致。監察機關在調查過程中，案件的性質有轉化的極大可能性，監察機關收集的證據在向司法機關移送后，存在達不到證明標準的可能性，此時需要重新制作。另一方面，實物證據與言詞證據的性質有所不同，實物證據具有較強的穩定性、客觀性和不可重復收集性，它能夠客觀地反映案件的真實情況，在收集的程序上也與《刑事訴訟法》的規定沒有太大差異，所以，監察機關在案件調查過程中收集的實物證據是可以在刑事訴訟程序中直接轉化使用的〔5〕。言詞證據具有極強的不穩定性、主觀性和可重復收集性，隨著案件性質的轉化，所收集的言詞證據可能存在無法達到與案件事實相一致的情況，需要重新制作。二是非法證據排除規則的適用。依據《監察法》第33條的規定，監察機關關于職務犯罪案件證據的處理包括“收集”“固定”“審查”“運用”，應當與刑事審判有關要求和標準相一致，監察機關適用刑事訴訟程序中的非法證據排除規則。做好這一規則的銜接適用，需要明確非法取證的情形以及證據收集程序的合法性要求。對于非法取證情形，《監察法》在第40條作出明確規定，“嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人和涉案人員”。但是非法取證的情形不限于此，依據《刑事訴訟法》及相關的司法解釋的規定，使被調查人在精神上遭受痛苦以逼取供述的行為、以暴力或者嚴重損害其近親屬合法權益等進行威脅的方法獲得的證據，以及被調查人如因受到刑訊逼供等非法取證行為影響而作出重復性供述都在排除之列。監察機關在非法證據的排除規則具體銜接過程中還涉及證據收集程序合法性的問題。《刑事訴訟法》未進行修改前，規定檢察院訊問職務犯罪嫌疑人實行全程同步錄音、錄像。《監察法》的出臺，使職務犯罪案件的調查職權轉隸到監察機關，監察機關依然采取了類似規定，調查人員應當對重要取證工作的全過程進行錄音、錄像，留存備查。針對這一法律規定，仍有兩個問題需要解決，一是錄音錄像開始的時間如何計算，二是錄音錄像的留案備查制度。監察機關調查職務犯罪時，案件性質會發生變化，一旦被調查人被確定為職務犯罪案件的嫌疑人，初查時收集的案件事實往往會成為職務犯罪案件的證據，此時證據的合法性需給予證明，也就是說，在初查時就應對案件的調查過程進行錄音、錄像。對于錄音、錄像留案備查制度而言，當案件進入審查起訴或者審判階段，司法機關需要對證據的合法性進行審查，此時由于監察機關調查程序的封閉性，增加了司法機關審查的難度〔6〕。為了提高審查效率，應將“留案備查”改為“隨案移送”。

三、審查起訴階段的程序銜接

審查起訴是監察機關與檢察機關銜接最為密切的環節，是對監察機關移送審查起訴的案件，檢察機關審查決定是否起訴的活動。審查起訴階段的銜接主要體現在檢察機關對監察機關的制約功能上，主要涉及以下三個問題的處理：一是審查起訴階段的強制措施變更問題，二是審查起訴階段的補充偵查（補充調查）問題，三是檢察機關作出不起訴決定的問題。（一）審查起訴階段強制措施的程序銜接。在審查起訴階段，對監察機關移送的案件，人民檢察院對被調查人采取何種強制措施應當依照《刑事訴訟法》的規定；而對于已采取留置措施的案件，檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，在十日內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定，這項規定使得留置與強制措施之間做到了無縫銜接。但這一規定仍有待進一步商榷。基于羈押必要性原則和比例原則的考慮，采取何種強制措施需要與審查結果相一致，而此時審查結果尚未作出。如果依據此項規定，只要監察機關對被調查人在調查階段采取留置措施，那么，審查起訴階段都可以采取先行拘留的強制措施，這實際上是不妥的。筆者認為，對于被調查人強制措施必要性的審查工作應在留置措施到期前完成。結合國家監察委員會和中央紀律檢查委員會作出的《監察法》第47條的釋義，為做好監察機關與檢察機關辦理職務犯罪案件的銜接，對已經采取留置措施的案件，檢察機關應當在監察機關移送案件之前，對是否采取以及采取何種強制措施進行審查，在移送之日作出決定并執行。檢察機關的提前介入能有效提高案件審查起訴的效率，同時也能保障犯罪嫌疑人的應有權利，當然，如果在移送審查之日沒有作出決定，依然適用《刑事訴訟法》第173條第2款的規定。（二）審查起訴階段的補充偵查（補充調查）問題。在案件的審查起訴階段，檢察機關認為監察機關移交的案件證據材料未能達到確實充分的標準時，有權退回監察機關補充調查。對于退回補充調查的案件，采取何種強制措施，法律對此并未作出詳細規定。監察機關無法采取留置措施，如果無其他強制措施作為保障，將會影響監察機關補充調查工作的進展。但此時案件進入審查起訴階段，已然屬于《刑事訴訟法》調整的范圍，對于犯罪嫌疑人在監察機關補充調查階段所適用的強制措施可按照《刑事訴訟法》的相關規定，由檢察院決定對犯罪嫌疑人是否采用強制措施，以及采取何種強制措施。（三）檢察機關作出不起訴決定后的程序銜接。檢察機關依據在審查起訴階段的審查結果，依法作出起訴或不起訴的決定后，審查起訴程序終結。當檢察院作出起訴的決定時，案件進入審判階段，當作出不起訴的決定時，犯罪嫌疑人在法律意義上相當于無罪之人，檢察機關將不再追究其刑事責任，不再行使對職務犯罪的求刑權。為了保障職務犯罪案件的正確處理，《監察法》規定了監察機關對檢察機關的制約機制，監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復議。值得注意的是，監察機關在這一階段應嚴格遵循《監察法》的規定，依程序來監督制約檢察機關的不起訴決定，即提請上一級檢察院復議，而不是直接干涉檢察機關作出的不起訴決定，避免因監察權的過度使用而使檢察機關“不愿”或“不敢”作出不起訴決定〔7〕。因此，監察機關在案件審查起訴階段要正確行使自己的制約權力，嚴格遵循程序監督的宗旨，審慎用權，打消檢察機關的顧慮，同時，檢察機關也要正確行使審查起訴的權力，依法作出是否起訴決定，如此才能做好不起訴決定后的程序銜接。

四、審判階段的程序銜接

《監察法》規定，監察機關的取證行為與刑事審判關于證據的要求和標準相一致，證人出庭作證是保障案件證據質量的重要措施之一，也是實現庭審實質化進而推動以審判為中心訴訟制度改革的關鍵性舉措。為了更好地落實對職務犯罪案件的求刑權，筆者認為，在監察機關與司法機關的程序協調與銜接問題上，應當著力解決監察機關在審判階段協助證人出庭作證和職務犯罪案件調查人員出庭作證的程序銜接問題。（一）協助證人出庭作證。在職務犯罪案件中，證人出庭作證往往因證人的種種顧慮存在一定的難度，另外證人證言可能會出現反復的情況，影響案件審理，因此，證人出庭作證在以往審判中并不普遍。但是為了推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，貫徹直接言詞證據原則，實現庭審實質化，更好地實現審判職能，保障審判結果的合法性和合理性，監察機關應積極協助證人出庭作證。但是《監察法》對此并未作出規定，因此，《監察法》需要明確監察機關協助證人出庭作證的要求。案件進入審判階段，應適用《刑事訴訟法》的相關規定，當控辯雙方對案件審理有重大影響的證人證言有異議，并且人民法院認為證人有必要出庭進行作證時，證人應當出庭作證。人民法院根據案件情況，認為確有必要，也可以依照職權直接決定通知證人出庭。此時，監察機關應當積極配合法院，協助證人出庭。對于證人證言出現反復情況的，亦可以根據《刑事訴訟法》的相關規定進行處理。如果證人當庭作出的證言與其庭前證言矛盾，但證人能夠作出合理解釋，并且有相關證據印證的，法院應當采信其庭審證言；而對于未作出合理解釋的，如果有相關證據對其庭前證言進行印證的，可以采信其庭前證言。但是如果證人既不能作出合理解釋，又無其他相關證據進行印證時，該證人證言應當排除，不得作為定案的依據。（二）職務犯罪案件調查人員出庭作證。調查人員出庭作證是支持檢察院實現公訴職能、破解法官調查核實證據困境的需要。法院在法庭調查過程中，檢察機關對證據的合法性具有舉證責任，但是證據的收集和固定工作一般都由監察機關在調查階段完成，由于監察機關在職務犯罪案件的調查過程中具有一定的“封閉性”，因此檢察機關在對證據收集的合法性進行舉證時會存在一定困難。筆者認為，有必要對監察機關調查人員的出庭作證作出相應要求，但是《監察法》并未作出相應規定。對此，可以參照《刑事訴訟法》第57條第2款規定：“現有證據材料不能證明證據收集的合法性的，人民檢察院可以提請人民法院通知有關偵查人員或者其他人員出庭說明情況；人民法院可以通知有關偵查人員或者其他人員出庭說明情況。”監察機關作為職務犯罪案件的調查機關，當法院通知有關調查人員出庭說明情況時，監察機關相關的調查人員應積極配合，支持法院的審判工作，依據相關法律規定出庭作證。除此之外，為了案件審理的正常進行，監察機關的調查人員認為需要出庭說明情況的，也可主動要求出庭作證。

綜上所述，職務犯罪案件中的監察機關與司法機關需要在案件立案管轄、調查、調查終結之后的審查起訴以及審判階段，都要進行很好的程序銜接，方能保障案件辦理的順利進行。研究職務犯罪中監察機關和司法機關的程序銜接，解決立法沖突與隔閡，旨在實現兩類機關在職務犯罪案件辦理中相互配合又相互制約的制度目標。應通過剛性且合理的程序設計及銜接，保障職務犯罪案件刑事訴訟的順利進行，達到權力間的制約平衡，保護犯罪嫌疑人和被告人的應有權利，以實現程序正義。

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作者:孫曉紅 梁國強 單位:山西財經大學