淺談“包村聯戶”扶貧模式

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一、“精準扶貧”理念闡釋

改革開放30多年來，我國的扶貧政策不斷調整，已經從以政府為主導的區域性宏觀扶貧開發轉變為微觀扶貧開發，這一轉變的實質就是提出的“精準扶貧”思想，它也成為我國十三五時期順利完成脫貧任務的指導思想。

（一）精準扶貧理念的理論和現實基礎

精準扶貧理念的理論基礎是“共同富裕”根本原則，現實基礎是“全面建成小康社會”的宏偉目標。[]在205年月27日中央扶貧開發工作會議上的講話指出：“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求”。[2]改革開放經過30多年的發展，我國很大一部分人富裕起來了，但是還有一部分人仍然貧窮，我國農村現在還有7000多萬貧困人口，這也成為我國當前經濟社會發展最突出的短板。全面建成小康社會，是精準扶貧理念的現實基礎。全面建成小康社會，是中國共產黨對全國人民的承諾；是展現黨在人民群眾中的威望和中國在國際上形象的重要體現；是實現中國共產黨的第一個百年奮斗目標的重要標志。黨的十八屆五中全會提出，全面建成小康社會，最艱巨的任務就是脫貧攻堅。在205年月27日中央扶貧開發工作會議上的講話指出，全面建成小康社會這一目標實現的關鍵就是把農村7000多萬貧困人口脫貧。精準扶貧就成為全面建成小康社會的“最后一公里”。

（二）精準扶貧理念的內在邏輯

在205年月27日中央扶貧開發工作會議上的講話指出：“總結各地實踐和探索，好路子好機制的核心就是精準扶貧、精準脫貧，做到扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。”[3]精準扶貧理念有著嚴謹的內在邏輯，67通過精準的對象統計，然后進行分類指導，精準安排項目、資金，精準派人到村、措施到戶，最后精準脫貧。其內在邏輯就是，“扶持誰”，“誰來扶持”，“怎么扶”。.“扶持誰”的問題。其實質就是精準扶貧實施的對象是誰，只有把這個搞清楚了，才能精準安排項目、資金，精準派人到村、措施到戶。精準扶貧理念要求，扶貧必須先識貧，通過建檔立卡，摸清具體的貧困人口、貧困程度、貧困原因等，在此基礎上制定一戶一本臺賬、一戶一個扶貧計劃、一戶一套幫扶措施。2.“誰來扶持”的問題。在205年月27日中央扶貧開發工作會議上的講話指出：“推進脫貧攻堅，關鍵是責任落實到人”。[4]因此，應當逐步建立完善的精準扶貧體制機制，形成以國家統籌、省（自治區、直轄市）總負責、市縣抓落實的精準扶貧開發工作機制。國家通過制定脫貧任務、目標、宏觀政策、大政方針，統籌和協調不同省（自治區、直轄市）全局性重大問題，負責采取定期或者不定期手段考核省（自治區、直轄市）的脫貧工作成效。省（自治區、直轄市）對轄區內的扶貧工作負總責，按照國家制定的目標、方針、政策措施向市（縣）傳達，并負責檢查考核市（縣）的脫貧工作成效。縣級黨委政府是精準扶貧實施的主要承擔者，縣委縣政府主要負責人是精準扶貧工作的第一責任人，他們通過精準識別貧困人口數、貧困狀況、貧困原因，進行精準安排項目、資金，精準派人到村、措施到戶，最后精準脫貧。3.“怎么扶”的問題。在205年月27日中央扶貧開發工作會議上的講話指出：開對了“藥方子”，才能拔掉“窮根子”。[5]2020年全面建成小康社會，我國必須要完成7000多萬人口的脫貧任務，通過產業扶持，依靠貧困地區的勞動力資源、土地資源及其他資源進行產業開發，可以解決一部分人脫貧；扶貧先扶智，治窮先治愚，通過職業教育培訓，轉移就業，解決一部分人脫貧；對生存條件惡劣、自然災害頻發的地方進行易地搬遷，可以解決一部分人脫貧；對生存條件差，需要修復生態的地區采取生態補償，可以脫貧一部分人口；剩下的2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，通過全部納入低保覆蓋范圍，實現社保政策兜底脫貧。

二、內生變革：精準扶貧理念下濰坊市“包村聯戶”扶貧模式的治理轉型

（一）近年來濰坊市“包村聯戶”扶貧模式

取得的成效和存在的問題經過6年多持續“包村聯戶”扶貧開發，濰坊市貧困人口的生產生活狀況實現較大改變。從20年開展第一批“包千村、聯萬戶、促和諧、謀發展”（簡稱“包村聯戶”）扶貧以來，濰坊市先后組織2700多個部門參與，4萬多名黨員干部深入農村，與群眾同吃、同住、同勞動，一起尋找脫貧致富路子，所幫扶村經濟社會發展實現較大改觀。據統計，濰坊市自20年開展“包村聯戶”扶貧以來，農村貧困人口減少30.5萬人，平均每年減少6.萬人；貧困發生率比20年下降4.4個百分點，年均下降0.88個百分點。截至205年底，全市未脫貧建檔立卡貧困人口33039戶、6657人。隨著濰坊市“包村聯戶”扶貧模式的推進，在扶貧過程中也遇到了一些困難和問題。主要表現在：.“包村聯戶”扶貧模式體制機制不健全。在年初“包村聯戶”制定工作的目標、組織管理、幫扶職責、考核管理上不夠精準。在具體政策措施上，幫扶方式與貧困需求銜接對接的有效性不強。2.“包村聯戶”扶貧模式下幫扶人員基本沒有農技人員，導致農業技術不到位，市場、技術、信息等要素不能及時反饋到貧困戶，難以推動產業發展。3.“包村聯戶”扶貧模式養成了部分困難群眾的“等、靠”思想，部分貧困戶自身發展動力不足、思想保守、因循守舊，創新生產生活方式的積極性、主動性不夠。4.“包村聯戶”扶貧模式在一定程度上阻礙了社會幫扶資源的流入，單純依靠幫扶單位的幫扶資源，幫扶資源形不成合力。5.包村工作組出于多種因素的考量，“短、小、快”項目是多數幫扶單位的首選，致力于可68持續發展的項目少，以至于貧困村陷入了包村組來了有變化，包村組走了又恢復到老樣子的不良循環中。

（二）精準扶貧理念下濰坊市“包村聯戶”扶貧模式的構建要素

精準扶貧理念的提出賦予了濰坊市“包村聯戶”扶貧模式新的內容，在扶貧工作目標、組織實施、幫扶職責、組織管理、考核辦法上更為精準。.精準幫扶目標。“包村聯戶”扶貧模式的目標制定上也要精準，只有精準的扶貧目標，才能從根本上幫助貧困人口脫貧。制定精準的幫扶目標，精準到戶、到人，一戶一個目標，一戶一個計劃，不落一人，這樣的目標有利于最終完成貧困人口成功脫貧。精準幫扶村貧困人口實現就業，對有勞動能力的貧困人口，因缺乏勞動技能，包村工作組幫扶他們參加技能培訓，并及時聯系協調并落實就業崗位。2.精準組織實施。精準扶貧理念的提出，要求濰坊市在“包村聯戶”扶貧模式的組織實施上，采取“一對一”、“多對一”的形式，包靠幫扶到戶、到人。在機關事業單位幫扶上，選派至2名干部駐村，駐村干部要經驗豐富、能力強、威信高。包村工作組成員所在單位全體干部職工每人至少聯系幫扶個貧困戶，針對具體貧困戶作出幫扶承諾，實行“項目化”管理，保證幫扶事項件件落到實處。駐村工作時間不少于日常上班時間，對包村干部實行定任務目標，建立雙向動態選擇制度，現場觀摩評議制度、駐村全程記實制度，地方政府領導小組經常組織人員到村巡回督導，總結經驗，發現解決問題。3.精準幫扶職責。幫扶職責的精準有利于貧困人口脫貧，針對具體的貧困人口，包村工作組在年初制定年度幫扶承諾事項時，簽訂承諾書，明確承諾事項責任人、保障措施、完成時限。精準的幫扶職責的制定應通過報紙、電視或網絡等形式向黨員群眾公開，接受社會監督。針對具體的貧困人口，幫扶職責的制定應堅持一戶一策，引導貧困戶因地制宜發展種植養殖、農副產品加工、市場流通等產業，推行“支部＋專業合作社”、“合作社+貧困戶”、“能人+貧困戶”等產業發展模式，引導貧困戶入股合作社參與分紅增加收入。4.精準組織管理。精準扶貧理念下的“包村聯戶”扶貧模式在組織管理上要求更為精準，主要體現：地方政府成立包村聯戶領導小組，領導整個包村工作。領導小組下設辦公室，具體負責對包村工作的日常調度和指導協調。具體部門的駐村工作組以單位主要負責同志為“第一責任人”，具體包村的工作組組長為“直接責任人”，發揮各部門的優勢，協調配合，了解幫扶貧困戶具體情況，聽取意見，幫助解決實際問題。5.精準考核辦法。精準的考核辦法是實現精準扶貧的制度保障，要建立完善的工作制度。對包村干部進行崗前培訓，培訓精準扶貧的相關政策。健全駐村考勤制度，細化包村干部駐村時間，請假審批程序。建立工作交流制度，定期向上級工作組匯報幫扶工作進度及下步任務，實行工作周志和月報告、季通報制度。包村工作組制定幫扶工作計劃，明確幫扶事項、工作措施、目標要求和進度安排，通過召開村“兩委”會議等形式作出公開承諾。強化考核激勵，考核內容更為精準，包括日常考核、實績考核、鎮街黨委評價、貧困戶測評，考核結果作為正常晉升的依據。

（三）濰坊市精準扶貧理念下“包村聯戶”扶貧模式的內生變革

當前濰坊市扶貧戰略的主要任務是貧困人口精準脫貧，這是絕對貧困人口，在分布上插花式、分散范圍大，生存條件和環境比較惡劣，貧困程度深，被認為是濰坊市扶貧開發的“最硬骨頭”。這需要對傳統的“包村聯戶”扶貧模式進行體制機制創新，實現“包村聯戶”扶貧模式的內生變革。.“包村聯戶”扶貧重點由“包村”轉向“聯戶”。濰坊市貧困人口呈現分散化、碎片化特點，這就要求“包村聯戶”扶貧的重點由“包村”轉到“聯戶”上，通過精準識別工作，解決好“扶持誰”的問題。包村工作組針對具體貧困戶，制定精準脫貧的時間表、路線圖，做到項目安排、資金來源、責任單位和具體責任人“四明確”，確保按時脫貧。2.“包村聯戶”扶貧方式由“漫灌式”轉向69“滴灌式”。要在包村方式上實現轉型，由“漫灌式”轉向“滴灌式”轉變，解決扶貧對象的差異性需求，更加精準的幫扶到點上、根上，這也是我國治理貧困方式的創新，確保人人享有基本的生活保障，也體現了精準扶貧的內在要求，適應了濰坊市精準扶貧工作的迫切要求，為貧困人口精準脫貧提供了保障。3.“包村聯戶”扶貧參與主體由政府主導轉變為多元參與。精準扶貧理念下“包村聯戶”扶貧模式要求政府在堅持主導地位的同時，積極調動社會各方面的愛心力量，形成“人心齊、泰山移”的扶貧格局。實現“包村聯戶”扶貧參與主體由政府主導轉變為多元參與，一方面要繼續發揮政府在幫扶領域的主導作用；另一方面廣泛吸收社會多方面主體參與“聯戶”扶貧同樣重要，如何實現社會各類企業、社會組織、個人參與“聯戶”扶貧，發揮他們的各自優勢資源參與精準扶貧是當前濰坊市扶貧工作的重點。4.“包村聯戶”扶貧投入資源由金融主導轉變為各類資源綜合治理。精準扶貧理念下的“包村聯戶”扶貧模式可以有效的解決資金利用率低的問題，通過精準識別具體貧困人口的貧困原因，對癥下藥。

三、治理突破：精準扶貧理念下“包村聯戶”扶貧模式的路徑選擇

一個合理的、科學的扶貧模式能夠對扶貧工作起到重要的指導作用。從歷年“包村聯戶”扶貧實踐看，“包村聯戶”扶貧模式，在工作目標、組織實施、幫扶職責、組織管理、考核辦法等方面具有比較明顯的優點，是扶貧模式的一種創新。在推廣價值方面，包村聯戶模式具有綜合性、系統性特征，是一種政府主導下的行政行為，在各地可以復制使用。在幫扶效果方面，在考核評價的激勵機制下，這一模式充分調動了包村單位、包村人員、鄉鎮黨委政府、村黨支部四個積極性，扶貧項目更加傾向于受益面大、群眾急需的方面，使許多貧困人口的困難在短時間內得以解決。構建精準化“包村聯戶”扶貧模式治理機制，應緊緊圍繞構建包靠幫扶工作機制，制定精準的幫扶措施、責任考核機制方面來開展工作。

（一）構建精準包靠幫扶工作機制

結合實際情況安排幫扶小組，小組由黨員干部牽頭，成員包括貧困戶本村村干部、企事業單位和農村經濟合作組織人員、志愿服務者等。工作組成立后，按照精準施策到戶到人的原則，精準核實掌握貧困戶貧困類型、貧困程度、致貧原因、幫扶需求，綜合研判貧困情況，有的放矢地配備幫扶工作力量，形成有勞動能力的派上“幫扶小組”，進行產業、就業幫扶，提高貧困戶“造血”機能，通過勞動實現脫貧致富；無勞動能力的派上“關愛小組”，負責協調申請相關救助政策，籌集發放愛心物資，幫助改善生活條件，實現兜底脫貧。

（二）制定精準的幫扶措施并加以落實

找準路子，解決好“怎么扶”的問題是“包村聯戶”扶貧模式的核心。工作組應結合實際情況，精準施策、精準發力。.實施產業脫貧。根據貧困地區的產業基礎和資源條件，堅持“宜農則農、宜林則林、宜工則工、宜商則商”的原則，重點發展門檻低、市場穩、風險小、見效快的產業項目，支持扶貧工作重點村、貧困戶發展特色種植業、養殖業，加大對鄉村旅游業的支持力度，推進農村電商扶貧工程，讓貧困群眾通過發展產業，實現就業創業、脫貧致富。做好清產核資、確權頒證等工作，把集體閑置的土地等資源和財政資金投入形成的經營性資產作股量化到村民，讓土地變股份、農民成股東，為貧困人口提供持續穩定的資產收益。2.轉移就業脫貧。根據具體貧困戶實際情況，對所有具有勞動能力并愿意學習技能的農村貧困人口進行免費培訓；對已外出務工貧困人口的崗位培訓，幫助在務工地提升勞動技能和穩定就業能力；制定返鄉農民工創業培訓計劃，推進農民工、建檔立卡貧困人口等人員返鄉創業培訓工作；拓展轉移就業渠道，通過推進就地就近轉移就業、政府購買部分公益崗位、開展結對幫扶和勞務協作等形式就業。3.改造搬遷脫貧。應按照群眾自愿、積極穩妥的原則，統籌考慮水土資源條件、貧困人口分布及搬遷對象意愿，結合新型城鎮化、工業園區建設、城鎮保障性安居工程和美麗鄉村建設，采取集中和分散相結合的安置方式。4.教育支持脫貧。應對農村貧困家庭學生從學前教育到高等教育全過程扶持，使農村貧困家庭子女都能接受公平有質量的教育，從源頭上阻斷貧困代際傳遞；對農村貧困家庭成員，“包村聯戶”工作組開展有計劃、分層次、長短結合、貼近實際的職業技術培訓，使貧困群眾掌握致富技能。5.社保兜底脫貧。健全農村社會保障制度，完善農村社會救助體系，構建農村“三留守”人員和殘疾人關愛服務體系，形成農村低保標準與扶貧標準同步提高的工作機制，充分發揮農村低保等社會救助制度在穩定脫貧中的保障作用，編密織牢社會保障、社會救助托底安全網，實現應兜盡兜、兜住兜牢。精準識別、找準路子后，關鍵是各項幫扶措施要落實到位。“包村聯戶”工作組應按照貧困村、貧困戶的實際需求，安排幫扶單位，選派幫扶干部，按照有的放矢、扶需對路的原則，幫扶單位、扶貧干部的優勢要與貧困村、貧困戶的需求有效銜接。政策落地后，加強對政策落地的檢查監督。

（三）精準責任考核機制

推進脫貧攻堅，關鍵是落實責任。各地方政府應建立以地方書記為組長的扶貧開發領導小組，單列編制，組建起實體辦公室，并對精準扶貧工作進行領導和調度。組建與工作任務相適應的工作機構，形成責任到人，橫向到邊、縱向到底的責任體系，黨政主要負責人應履行第一責任人職責，親自抓進度安排、資源調配，親自抓部署調度、協調落實。應按照職責落實精準扶貧開發責任，對項目優先安排、資金優先保障、工作優先對接、措施優先落實。根據脫貧攻堅工作實際，調整包村工作考核辦法，將考核重點轉向精準扶貧成效，引導把幫扶工作重點放在發展產業項目、增加村集體收入、推動扶貧工作重點村和貧困戶脫貧上。

（四）充分發揮“包村聯戶”精準扶貧模式

中精神文明建設作用加強農村精神文明建設，既能培育廣大農民尊老愛幼、崇德向善的文明風尚，又能改善廣大農民的精神生活，改善民風民俗和農民的生活習慣，也是精準扶貧開發的重要內容和重要舉措。應積極宣傳培育和踐行社會主義核心價值觀，大力弘揚自強不息、扶危濟困的優良傳統，振奮貧困群眾精神，堅定改變貧困面貌的信心和決心。宣傳部門應積極推進農村“四德”工程，弘揚和傳播孝道文化，發揮好村規民約的規范約束作用，教育引導子女自覺贍養老人，弘揚孝道家風，針對個別村出現的不尊老不養老現象，政府可以探索建立黑名單制度。另外，地方政府還應建立健全留守兒童、留守婦女、留守老人關愛服務體系，針對留守人員基本生活保障、兒童上學看護、衛生健康、心理情感等提供有效服務。

（五）建立政府主導下多元參與精準扶貧格局

應激發貧困群眾的內生動力，調動他們的積極性、主動性和創造性，引導并支持所有有勞動能力的人通過勤勞致富奔小康。同時廣泛動員和凝聚社會資源、社會力量參與扶貧開發，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種方式、多項舉措有效契合、互相支撐的“三位一體”扶貧開發格局。包村工作組成員單位按照本單位職能分工，完善專項實施方案，開展行業扶貧工作。積極聯系國有企業參與扶貧，通過捐贈、吸納農村貧困人口就業、領辦社會養老機構等方式參與脫貧攻堅；動員民營企業開展產業扶貧、商貿扶貧、就業扶貧、捐贈扶貧、智力扶貧；鼓勵有條件的企業設立扶貧公益基金、開展扶貧公益信托；發揮群團組織優勢和派、工商聯、無黨派人士作用，鼓勵開展脫貧攻堅結對幫扶；通過志愿服務、慈善服務形式引導企業、社會組織和有愛心的社會各界人士參與精準扶貧。

作者:竇全勇 單位:中共濰坊市寒亭區委黨校

參考文獻：

[1]唐任伍.精準扶貧思想闡釋[J].人民論壇,2015(30).

[2][3][4][5].中央扶貧開發工作會議上的講話[R].北京:中央政治局,2015.