新型城鎮化進程農村生態環境治理研究

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摘要：新型城鎮化建設更加注重經濟、社會、生態等各方面的協調發展，農村生態環境治理是制約新型城鎮化建設的重要因素。現實中我國農村生態環境治理工作更多依賴于行政手段。與行政手段相比，法律手段更具有約束力，且更加嚴格、明確。構建更為完善的農村環境治理法律機制，能夠為環境治理提供方向指導和法律保障。

關鍵詞：生態環境；新型城鎮化；治理；法律機制

“以人為本”是新型城鎮化的核心特征，農村城鎮化進程中要以保護農民的切身利益為前提，從長遠出發，為農村地區經濟社會的健康持續發展做貢獻。早在2014年末，我國就確定了一些城市為首批新型城鎮化改革的綜合試點，伴隨新型城鎮化的推進，農村生態環境治理與法律機制建設問題日益凸顯。

一、新型城鎮化進程中我國農村生態環境治理的突出問題

（一）農業生產經營活動中引發的農村生態環境問題

1.農藥過度使用引發的問題。農藥具有殺蟲效果迅速、防治面廣、價格低廉等優勢，但如果對其種類和用量方面不加以限制，會在不同程度上破壞農村生態環境的平衡。目前我國在農業生產經營過程中對農藥的種類和計量上的使用存在著法律法規上的盲區，過度使用農藥不僅對土壤質量下降和生態環境破壞帶來比較大的風險，還會給農、副產品帶來了嚴重的農藥污染，在農、副產品上形成農藥殘留，很多未被植被吸收利用的農藥進入了土壤、河流和空氣當中，這樣就或直接或間接地對農村生態環境和人類的健康帶來危害。大量的農藥使用不僅在傷害了害蟲的天敵和其他非目標昆蟲的同時也使要消滅的害蟲產生了抗藥性。為了能達到消滅害蟲的效果，農民不得不使用更大劑量的農藥，這樣就進入了惡性循環。2.化肥過量使用引發的問題。由于我國農業生產在很大程度上依舊依靠化肥來提高產量，而化學肥料的大量、不合理的使用導致了水質的富營養化。大量的水生植物由于水質的富營養化導致其異常的生長，嚴重影響了農村魚塘經濟魚類的生產。水質惡化使魚塘水體含氧量減少，繼而致使魚卵或者幼體的成活率大為下降，另一方面，未被充分利用的化肥通過降水經由地表流入河流，最后匯入大海，使海洋的赤潮問題越發的嚴重，影響了海洋的生態環境穩定。同時化肥也會經過雨水的滲透進入到地下水，影響村鎮乃至城市人群的生產生活。化肥的過量使用也會使原有土地的土壤肥力不斷降低、導致土壤的板結化、土壤中的有機物質含量不斷降低。3.秸稈焚燒引發的問題。由于我國農村生產經營方式相對落后，相當多農業廢棄資源被浪費或是成為新的污染源。我國秦嶺—淮河以北的農民習慣通過使用農作物收割后廢棄的秸稈進行焚燒的方式來提高土壤肥力，這些秸稈經過焚燒后的灰燼在某種程度上確實是可以提高耕地的土壤肥力，也相對減少了化肥的使用，同時還節省了農民在地清理土地所付出的人力和物力。但是秸稈的焚燒行為又帶來了農村與城鎮的空氣污染問題，焚燒所產生的粉塵二氧化碳、二氧化硫等有害氣體嚴重污染了農村甚至是城鎮的空氣環境，最典型的影響就是“霧霾”，廢棄物的焚燒也加劇了溫室效應。4.塑料地膜濫用濫棄引發的環境問題。塑料地膜的濫用濫棄也在一定程度上影響了農村生態環境，未經處理的地膜嚴重改變了土壤原有的肥力。而且地膜在土地中難以分解、降解。有的塑料地膜在光照下產生物理上和化學上的分解的同時還會釋放一些有害物質，這也衍生出來了農作物的食品安全問題。

（二）居民環保意識欠缺引發的農村生態環境問題

部分鄉鎮的生活廢棄物到處可見，城鄉的垃圾在數量和種類上都在快速增加。大量的塑料、鐵、鋁、玻璃類型的垃圾沒有有效回收和加以利用，而是就近或者在其他村頭田間與其他有機垃圾隨意混合棄置導致農村垃圾糞肥化率比較低，無法被土壤所吸收和利用。在遭遇暴雨或陽光照射后，污水會聚集，氣味令人不快。既污染生態環境，又威脅著國民的健康。因此，提升農民生態建設、環境保護意識，并將其列入法律，是農村生態環境治理所應解決的首要問題。在提高農村居民環保意識的同時，更應該從立法的角度加大各級政府，尤其是鄉鎮政府的作為力度。

（三）生態環保設施不配套引發的農村生態環境問題

近年來，雖然各級政府對農村生態環境保護基礎設施的都投入了比較大的力度，但是由于我國農村地區地域遼闊，目前的投入顯得杯水車薪。例如，一些有條件的鄉鎮都配備了垃圾清運車輛，但真正用得上的沒有多少，加之對車輛使用的費用上的考慮，在清運的次數上也達不到理想的效果。在農村生態環境保護基礎設施的維護費用上，一般都是由鎮、鄉、村民的集體組織承擔，這樣的維護方式給基層組織的財政帶來了極大的負擔。老百姓怨聲載道，而且現實情況是由于受農民環境保護認識的局限，連最基本的運行費用都無力保證。從農村居民手中收費，從現實階段看也不太現實，因此農村生態環境保護基礎設施資金總量有限，設施運行費用、無法保證，生活垃圾無法集中處理只能隨意丟放，沒有配套的污水處理廠各種廢水也只能排放到河道等問題已成為制約農村垃圾處理設施運行的首要問題，進而嚴重制約著農村生態環境的改善和村民的身體健康。

（四）城鎮化與工業化引發的農村生態環境問題

隨著我國城鎮化和工業化進程的加快，城鄉生產、生活垃圾也日益增多。那些外表光鮮亮麗的城市的周圍往往陷入垃圾圍城的窘境。而現有的分類回收垃圾處理體系尚不夠完善，垃圾運輸與掩埋存在巨大法律制度規范漏洞的背后，城市外圍與農村結合地帶的垃圾污染日益嚴重，一方面，城市的垃圾向農村擴散，由于垃圾處理系統不夠健全，垃圾運送和掩埋的方法存在許多缺陷，多數生活垃圾隨意轉移到城郊或者村鎮進行填埋。城市內的環境倒是清爽干凈了，而城外垃圾遍布農村外圍。另一方面，由于政策和地價的原因。一些高污染企業開始往城郊或者農村轉移。對生態環境污染危害比較大的冶金業、建材業紛紛在農村設立工廠，這就導致了大量的污染物流向農村，給農村生態環境帶來了不可逆轉的破壞。以上兩個方面是城市原因導致農村生態環境的問題，由此也可以看出，農村自身城鎮化進程給農村生態環境帶來的問題不同小覷。改革開放以來，不少農民或者農村集體組織開始在鄉鎮農村建設工廠，鄉鎮企業得到了迅速的發展。由于鄉鎮企業的技術含低、資源消耗大，尤其是以造紙業、紡織業、印染廠、化工廠、食品廠為主，這些污染物的危害甚至比城市工廠還要嚴重。雖然大批的鄉鎮企業的興起在一定程度上帶來了某些經濟效益，但是這種短期的受益是在建立在犧牲長期生態環境利益的基礎之上，由于部分鄉鎮企業的生產技術不夠先進，污染處理力度不強，再加上部分農民兄弟追求利潤而忽視生態環境發展的局限性，對自然資源大肆開發，不但使自然災害發生頻發，而且還嚴重限制了生態環境的改善。

（五）專門領域上法律的空白制約農村生態環境治理

我國環境保護法中大多數條文都是用于解決城市環境環境污染問題的，缺少專門針對農村生態環境污染治理的專門條款。目前我國立法中也沒有針對保護農村生態環境方面的專門立法。如果將現有的環境保護法的條文具體應用到農村生態環境的治理實踐上，可能就會會出現“水土不服”的情況，而且由于涉及其立法的不健全。我國在相關領域執法方面也存在許多現實問題需要解決。首先，農村生態環境保護執法現屬于無法可依。其次，農村生態環境執法機構設置及權責尚未完善。我國現行環境管理機構是省、市、縣以及鄉、鎮分別設立專門的環保機構，即歸當地政府領導，又在業務上受上級環境保護部門領導就會出現地方保護主義的問題，不利于環境治理和問題的解決。

二、新型城鎮化進程中我國農村生態環境治理的法律機制構建

（一）完善農村生態環境治理立法

“執法必嚴、違法必究”的前提是要“有法可依、有法必依”。因此，為了有效遏制農村生態環境繼續惡化的局面，應完善農村生態環境保護法的立法體系。一要填補立法的空白，吸收現行法律、法規中涉農生態環境保護的相關條文，再結合各地農村區域的實際力爭將法律條文具體化、可操作化。從而完成涉及新型城鎮化進程中我國農村生態環境治理的專項立法工作。這樣既保證了我國各地區在法律制度的建設上與位階最高的法律達成一致，又以高度求真務實的精神貫徹整個農村生態環境保護立法。二要提升我國農村生態環境保護的法條的可操作性。在對農村生態環境保護進行專項立法時。要考慮到提高立法技術水平，提高可法律實施的操作性。首先要制定與現行我國《環境保護法》相配套的一系列法規，規范污水排放的標準，垃圾處理及化學使用等相關標準；明確農村生態污染和人體健康危害的檢測標準和評價體系，其次要明確并加強對治污染責任人和環境污染治理的行政主體，包括公民、法人和其他組織的懲罰力度。相仿新加坡等其他國際上治理生態環境比較有經驗和良好成果的國家的法律制度，從重從嚴制定相關的責任條款和處罰條款，最后對于監管不力甚至不作為的環保行政主體（包括行政負責人和工作人員），根據情節予以追究相應的、對等的民事、行政和刑事法律責任。

（二）建立農村生態環境治理的司法新機制

針對平等法律主體間的、輕微的、因民事或商事侵權而引發的農村生態環境糾紛，建議設立農村生態環境糾紛人民調解委員會和農村生態環境糾紛仲裁庭。1.設立農村生態環境糾紛人民調解委員會。在有條件的地方探索設立農村環境糾紛人民調解委員會，該委員會是鄉鎮基層群眾自治組織下設的、在業務上受縣一級政府司法部門指導的，調解因農村生態環境而引發的糾紛的專門組織，在處理糾紛的形式上，采取對涉及生態環境糾紛當事人進行說服和規勸，促使彼此互諒互讓，在當事人完全自主且自愿的情況下，達成調解協議進而消除相關紛爭的行為。人民調解是中國特色社會主義法治理論建設中的創舉，世界上許多國家把人民調解譽為“東方經驗”。正因為如此，在涉及一些鄰里之間的農村生態環境類糾紛案件，就非常適合適用人民調解程序。由于這類農村生態環境類糾紛案件與農民的切身利益息息相關，直接影響村內農戶之間的安定團結，因此對此類糾紛引入調解程序，能夠緩解社會矛盾，亦可推動農村生產力的發展。這對于減少村民的訴訟，增強村民間的團結，將會起到極其重要的作用2.設立農村生態環境糾紛仲裁庭。農村生態環境糾紛仲裁是指由雙方當事人協議將農村生態環境糾紛的爭議提交到農村生態環境仲裁庭。農村生態環境仲裁不同于審判，只有在雙方完全自愿的情況下、依據雙方曾經訂立的仲裁合同或者其他合同中的仲裁條款才能開啟仲裁活動，也不同于農村環境糾紛的調解，是一種特殊的“調解+裁判”的模式，是自愿型、合意型的公斷，區別于法院審理的強制型公斷。由于我國法律的仲裁制度是完全基于雙方當事人依據他們之間先前訂立的仲裁合同或合同項下的仲裁條款，經雙方同意將其糾紛提交到仲裁機構裁判，并受該裁判約束的一種制度。所以此類涉農環境糾紛的案件多數為商事合同附屬條款引發出來的案件，比如，村委會與設立在該集體土地上的企業因生產經營活動而引發的生態環境污染的案件。或者是上下游兩家企業、土地相鄰的兩家企業因為生產經營活動而給對方造成污染損害的侵權糾紛。雖然上訴案件在現實當中并不常見，但是出于對農村生態環境仲裁程序的特點考慮，設立專門的涉農環境糾紛的仲裁法庭還是比較有可操作性的。3.設立跨行政區劃的農村生態環境保護法院。由于水流、空氣和土壤的環境污染往往跨越多個行政區劃，因此設立跨行政區劃的農村生態環境保護專門法院或法庭便顯得尤為重要了。我們可以按照河流水域、相鄰成片農耕土地區域、季風大氣上下行風域等劃分設立農村生態環境保護專門法院（或法庭），對跨行政區劃的農村生態環境資源案件進行集約化管轄和專業化審理。設立專門法院能夠有效破解農村生態環境保護與治理的地方保護主義，同時還能保障我國法律的統一實施，統一法律的適用標準，最大限度的保護農村生態環境問題，也就是我們經常所說的“同案要同判”同時在條件不足的地方可以設立“環保法庭”。

（三）規范農村生態環境治理的執法體制

我國農村生態環境治理的執法工作在很長一段時間內是側重于城市的，對農村的環境治理執法工作相對薄弱。農村生態環境執法普遍沒有受到重視，甚至有許多農村沒有設立環保機構，最終只能走“先污染后治理”的老路，雖然在現行執法機構的設置中，執法部門有一定的監管能力，但是同時也容易出現模糊地帶與真空地帶。在執法實踐中經常會出現各自為政的現象，普遍存在有利則爭，無利則推的局面，因此可以考慮建立由生態環境部統一領導的垂直執法體系，各級執法機關在行政關系上不再隸屬于地方人民政府，從而避免行政干預與地方保護的問題，同時要加強基層環境執法監察機構的建設，在前述執法體系尚未建立健全的情況下，各級監察機關應當采取監察手段，在鄉鎮設置專門的農村生態環境監察部門，并強化監察人員的專業化隊伍建設，只有如此方能保護農村生態環境。

（四）創新農村生態環境治理的宣傳機制

要提高百姓的農村生態環境保護意識就要加強相關法律知識的宣傳工作，可以通過傳統媒體如電臺、電視臺、報紙、雜志等和網絡新媒體如今日頭條、抖音、快手等加強普及農村生態環境法律知識和農村生態環境保護常識。努力營造出良好的環保氛圍，促進農民自覺提升環境保護意識，引導農民自覺積極參與農村生態環境保護。對農村生態環境保護做出積極貢獻的個人和組織要給予相應的物質和精神上的獎勵。對破壞農村生態環境的行為，除了采取批評、警告和媒體曝光以外，還應給予相應的罰款。情節嚴重的還可以考慮將其移交至我國的司法機關，追究其民事、行政和刑事責任。總而言之，農村生態環境建設是一項重大而復雜的系統工程，除了采取建立法律機制治理以外，還需與其他領域諸如：教育、科技、文化、衛生等其他部門綜合治理，才能達到良好的生態治理效果。同志曾經說過：“生態治理，道阻且長，行則將至。”只有不斷完善農村生態環境保護的法律機制，處理好經濟發展與生態環境保護的辯證關系，我國的新型城鎮化才會得到不斷發展。

參考文獻

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作者：李秋霞