中職教育管理體制歷史沿革與改革

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職業教育管理體制即國家為保證職業教育事業順利進行而確定的有關機構設置、隸屬關系和權限劃分的制度［1］，是職業教育體系得以構成和運行的基本保障。職業教育管理體制改革不僅影響職業院校的發展方向、規模、質量、結構和效益，而且還涉及社會結構以及各部門和群體間的權力和利益調整［2］。因此，梳理與分析廣西中等職業教育管理體制的歷史沿革與現狀，可為進一步深化管理體制改革提供決策參考，意義重大。

一、1900～1950年:興起與探索

(一)政府支持與引導，多元興辦職業教育。

19世紀末20世紀初，伴隨著國家政治改良，清政府開始倡導新學，舉辦實業學堂(中等職業教育前身)。政府充分重視職業教育，把職業教育視為“強國富民”的一項重要舉措。具體體現在設立職業教育管理機構、頒布職業教育規章制度、給予特別的教育經費補助、鼓勵多方參與職業教育等方面。1931年，廣西建立視導機制監督管理省縣教育實施情況，全省八區教育以及各縣市地方教育行政均由該區省督學負責視察。1933年，教育部頒布《職業學校規程》和《各省市推行職業教育程序》，要求各省大力擴充職業學校，鼓勵私人興學，將部分公私立中學改為職業學校。1939年廣西省政府頒布了《廣西省推進農工職業教育實施辦法》，成立省職業學校輔導委員會，劃定職業教育區。隨著實業教育作用的逐步彰顯，職業教育的辦學主體呈現出多元化的特點。一批民辦實業學校先后建立，既有教育家、實業家、愛國主義者個人辦學，又有政府、組織團體辦學，還有教會和慈善組織辦學。例如，巡撫林紹年1906年令梧州道府在長洲創設蠶業學堂;基督教浸信會桂南分會在1927年設立梧州思達醫院附設高級護士職業學校;中華職教社1938年創辦廣西職工訓練所以及廣西婦女工讀學校，1939年創辦廣西平樂初級實用職業學校等;抗日名將戴安瀾的夫人王荷馨1943年在廣西全州開辦私立安瀾高級工業職業學校，等等。到1944年，全省職業學校發展到24所［3］。

(二)省教育行政機關督管教育，管理制度初成體系。

1905年中央設學部管理全國教育。同年，廣西巡撫李經羲、學政汪詔書奏設廣西學務處，成立了最早的廣西省臨時性教育行政機關———提督學政。1906年，撤提督學政，設提學使司，直隸中央學部，管理廣西省教育事宜。提學使司下設學務公所、議紳、視學等，分管總務、專門、普通、實業、圖書、會計6科。提學使司的成立，標志著近代廣西省級教育行政機構的正式建立。在教育督管事務上，省最高行政長官直接督管教育;切實制訂并落實興學方案和措施，獎優罰劣［4］。廣西歷屆巡撫親自擔任主要學務官或督辦教育，如巡撫黃槐森親自督辦學堂。1909年廣西制定全省教育發展方案(1909～1916年)，設勸學所80所，勸學員280名，大力宣傳新學［5］。民國建立后，從中央到地方的立法和教育行政機構也逐步完備。從1912年到1923年間，中央政府逐步制定了從中央到地方的各級教育行政機構法規制度，形成了相對完善的教育立法體系和教育行政機構體系。1912年，中央設教育部，廣西省設教育司管理全省教育事宜;1913年教育司并入內務司改設教育科;1925年設教育廳，教育廳內設總務、普通、專門、社會四科，地方設勸學所(后變更為教育局)專門負責興辦學堂;1938年，教育廳增設第五科，管理職業教育事宜。同時，建立視導機制，監督管理省縣教育實施情況，各區教育以及各縣市地方教育行政均由各該區省督學負責視察［6］。

二、1950～1978年:革新與挫折

(一)政府包辦教育，民辦教育基本停滯。

新中國成立之初，政府為穩定社會，以公私兼顧的原則管理私立學校。1950年底，政務院頒布了《關于處理接受美國津貼的文化教育救濟機關及宗教團體的方針的決定》，對解放前遺留的舊教育進行全面接管和改造，對接受外國津貼、有教會背景的學校由國家接收改為公辦或民辦。1958年中共中央、國務院關于“兩個必須”的教育方針的確立標志著教育屬于社會上層建筑并為意識形態服務，至此，私立學校不復存在。據《廣西通志•教育志》記載，到1957年，廣西全省共接管改造和設立了17所中等專業技術學校，2所技工學校;“”期間，各部門各地區紛紛舉辦中等職業技術學校，但量多質低;“”期間，中等職業技術學校被批為資本主義“雙軌制”的化身，整個中等職業教育事業瀕臨絕境。直到1972年企業、工廠等因生產需要逐漸開辦技工班，職業教育才開始復蘇。

(二)政府統一領導，多部門分工管理。

新中國成立初，廣西職業教育歸屬各級人民政府管理，基本上沿襲了民國時期的教育管理機制，但在管理上更加規范、具體、細致。具體體現在三方面:第一，省教育行政部門統一領導。1950年由文教廳統一領導全省中等職業教育事務，對省立中等職業學校有直接管轄權;行政專署、市政府負責指導本地中等職業學校;1955年規定教育廳在普通課的業務指導上對其他業務部門舉辦的中等專業學校給予必要的協助。第二，多部門分類管理。在省教育廳的統一領導下，農業職業中學由自治區教育廳工農教育處主管，由舉辦和直接管理;技工學校1953年由勞動部門管理，1964年改為教育部門管理，1978年起又劃歸勞動局管理;半工半讀職業學校1964年成立工讀局主管，自治區、設區市、縣教育(文教)科(局)設有機構或專人負責管理［7］。第三，教育管理權力下放、地方辦學自主權增大。1958年8月，中共中央、國務院頒布《關于教育事業管理權力下放問題的規定》，地方政府可自行決定新建中等工科技術學校以及一般中等專業學校的設置和發展事宜，地方辦學自主權增大。

三、1978～2005年:恢復與發展

(一)辦學由統一向多元發展。

1978年以來，在政府的推動下，民辦職業教育逐步恢復和規范，多元辦學格局形成并發展，廣西職業教育的改革與發展進入新的歷史時期。1985年，各級領導對“教育為本”的認識不斷提高，積極落實“分級辦學，分工管理”，即鼓勵廠礦、企事業單位辦學，支持社會力量辦學;實行以各級財政撥款為主，多渠道籌措教育經費;對基礎教育、職業教育、成人教育實行“三教統籌”和“農科教結合”。1988年，廣西廠礦企業辦職業高中26所，在校學生4500余人［8］。1991年，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》頒發，提倡“行業、企事業單位辦學和各方面聯合辦學”、“鼓勵派、社會團體和個人辦學”。1996年，《中華人民共和國職業教育法》頒布，規定了政府、行業企業和社會各方面興辦職業教育的職責和義務，以及建立職業教育體系、完善職業教育體制和保障條件等內容，有力地調動了各級政府和社會各界發展職業教育的積極性。2002年，廣西認真貫徹落實《中華人民共和國民辦教育促進法》，將民辦中等職業學校設置審批權、專業設置審批權下放至地級市教育行政部門，將職業教育資源開發使用權由設區市、縣和辦學行業、企業掌握，同時加強對民辦學校的依法管理，促進民辦教育健康發展。

(二)管理權限由高向低轉移。

國家教育管理權限由中央下放到地方和學校。1980年教育部規定:面向地(市)的中等專業學校，實行省和地區(市)兩級業務主管部門分工管理，實行分工分級、按系統歸口的管理制度。自治區所屬中等專業學校，由自治區政府舉辦，有關業務部門主管。自治區教育行政部門對本地區所有中等專業學校負責業務指導，會同計委統籌規劃、綜合平衡地方所屬學校的布局、專業設置、招生計劃和事業發展規劃，組織本自治區各業務部門之間的分工協作。1981年，中專教育工作劃歸自治區教衛辦公室。1985年，廣西出臺《廣西壯族自治區關于貫徹〈中共中央關于教育體制改革的決定〉的若干規定》，改革中等職業技術學校的學校領導管理體制，實行校長負責制試點實驗，并進一步調整中等教育結構，把一批普通中學改辦為職業高級中學。

(三)管理策略由分散向集約發展。

為解決中等職業教育發展的體制性障礙，克服由齊抓共管所帶來的管理權限分割和教育與培訓資源分散等弊端，廣西在制度創新上有所突破。1996年廣西從政策和投入上引導職業教育向由政府統籌、部門聯合、資源共享的集約化方向發展，以提高辦學質量和效益［9］。在地方政府統籌下，廣西集中農、科、教、林、牧、漁等各方力量，辦好一兩所骨干示范學校，以在當地起推廣、普及、輻射農業科技的作用，帶動農村經濟發展;各部門聯合建立多功能的，集教學、科研、培訓為一體的職業教育中心或基地，實行資源共享，優化配置;打破中專、技校、職校之間的類別界線，從大職教出發，讓有實力的學校(專業)作為龍頭，以大帶小，開展聯合辦學。

四、2005年至今:深化與完善

(一)繼續發展和完善多元化辦學格局，實行“集團化、規模化、連鎖化”辦學。

2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》印發后，廣西在中等職業教育管理體制方面，通過繼續發展和完善多元化辦學格局、強化設區市人民政府對中等職業教育的管理職責和主動性、實行“集團化、規模化、連鎖化”辦學等途徑，增強了廣西中等職業教育的活力。2007年12月，廣西壯族自治區黨委、政府印發《關于全面實施職業教育攻堅的決定》，提出要“深化職業教育管理體制和辦學體制改革”，“推動職業教育資源優化配置”［10］。穩步推進以市為主的職業學校管理體制改革，實行自治區、設區市、縣(市)三級辦學管理體制，并遵循歸口管理和屬地管理的原則。創新職業教育辦學模式，鼓勵行業組織、企業、學校聯合組建職業教育集團，發揮集團優勢，為重點產業提供集約化、規模化、動態式的服務。對應廣西工業園區和特色產業園區建設，以設區市為主開展職業教育管理體制改革和布局結構調整，重點建設和完善城市職業教育園。

(二)繼續推行職業教育聯席會議制度，實行自治區、設區市、縣三級管理制度。

2005年，廣西壯族自治區人民政府了《廣西壯族自治區人民政府貫徹落實國務院關于大力發展職業教育決定的實施意見》，強調要“按照‘在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與’的職業教育管理體制要求，自治區人民政府通過已建立的自治區職業教育聯席會議制度，統籌協調全區職業教育工作，研究解決重大問題。各級地方政府、自治區各部門在相關職責范圍內，負責職業教育的相關工作”。2007年12月出臺的《關于全面實施職業教育攻堅的決定》規定實行“以市為主”的職業教育管理體制。2009年自治區教育廳下發《廣西中等職業教育科學發展三年計劃(2008－2010年)》，提出繼續“實行‘以市為主’的職業教育管理體制，地級市人民政府負責本轄區職業教育攻堅工作的全面實施，整合優化職業教育和培訓資源，合理調整學校布局，依法規范辦學審批程序，加強職業學校管理;設立職業教育財政專項資金，保證本市職業教育攻堅經費投入;建立完善中等職業教育招生就業制度和工學結合管理制度;每市要重點建設職業教育中心和若干所骨干職業學校”。

五、未來:挑戰與思考

從廣西中等職業教育管理體制的歷史沿革可以看出，管理體制變遷已成為職業教育改革和發展的重要內容，一方面，職業教育的發展要求管理體制進行改革;另一方面，管理體制的改革有利于職業教育的發展。當前，廣西職業教育進入攻堅成果鞏固與深化階段，職業教育體制機制創新成為職業教育發展過程中必須面對的問題。

(一)現實基礎與挑戰。

總體來看，當前廣西已經初步形成以自治區、設區市、縣(市)三級政府管理，自治區以行業辦學為主，設區市教育部門辦學、行業辦學、社會力量辦學共存，縣(市)以教育部門辦學為主的格局;自治區、設區市、縣均建立了由教育、發展改革、財政、人力資源與社會保障等部門組成的職業教育聯席會議制度;同時強化了地級市政府統籌規劃、政策制定、規范辦學、資源配置、經費管理等職能，把職業教育的發展納入當地經濟社會發展規劃中;積極探索“集團化、規模化、連鎖化”新辦學模式。現行管理體制主要面臨以下三個方面的挑戰:一是職業教育運行機制具有行政集權的特點，通過行政方式來管理教育，社會與企業參與的力度不大，學校缺乏辦學自主權，對市場反應不敏感［11］。二是行業部門辦學過度分散，不利于辦學資源優化配置，不利于明確學校辦學的專業面向和定位，從而導致專業重復建設和學校間過度競爭的現象。三是縣級職業教育辦學面臨當地就業需求不旺、專業師資人才不足、學校辦學吸引力不高等諸多挑戰，不少地方出現辦學困難，甚至難以為繼的狀況。

(二)改革思考。

基于當前管理體制存在的問題，廣西中等職業教育應從多方面進行改革。第一，鼓勵和支持社會力量舉辦職業教育，形成多元化辦學格局，特別是鼓勵和支持民營企業辦學。民營企業舉辦職業教育一方面可以吸納民間資本，另一方面更有利于開展技能人才培養規律所要求的“校企合作、工學結合”。引導和支持現有民辦職業學校(主要是社會個人辦學)進行股份化和集團化辦學，以期改變現有民辦職業學校辦學規模小、辦學條件差、辦學效益低、辦學競爭激烈的現狀，為此應研究出臺“民辦公助”的具體政策。第二，堅持以市為主的辦學和管理體制。當前我國基礎教育實行以縣為主的辦學和管理體制，在中等職業教育領域，由于新增就業需求(崗位)主要來自城市，城鎮化也是我國當前現代化進程中的主要推動方式之一，因此在城市辦學，職業教育具有比較好的生存和發展環境。由設區市來統籌區域內中等職業教育，包括統籌學校設置、統籌專業布局、統籌學校管理，等等。第三，以有利發展為原則適度調整行業部門辦學。行業部門辦學具有教育部門辦學不可替代的優勢，例如，對行業技能人才的需求數量預測、技能人才質量規格(就業準入)要求的了解以及職業學校辦學開放性的培育等。因此，必須堅持職業教育的行業部門辦學。但目前行業部門辦學存在過度分散的現狀，一些辦學數量少的行業部門對所屬職業學校的管理和辦學指導客觀上存在不太到位的現象。

總之，“政府主導、行業指導、企業參與”的中等職業教育多元化辦學方向是符合現實的，“分級分工、按系統歸口管理”的模式也有其積極作用，尤其是在激發中等職業教育整體活力、促進民辦職業教育規范和快速發展方面起到明顯的推動作用。但是，隨之而來的條塊分割、多頭管理、政出多門、資源分散、效益低下等突出問題亟待解決。職業教育管理體制改革非一朝一夕之事，需社會各界有效協調權、責、利的關系，做到權責利明確，共同努力促進職業教育的發展。