農民法制教育有效途徑研究

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一、農民法制教育“：法治湖南”建設的工作重點

建設“法治湖南”，是湖南省委、省政府貫徹落實科學發展觀和依法治國方略，全面推進“四化兩型”建設，實現和維護最廣大人民的根本利益、推進依法行政的重大決策，是科學發展觀和依法治國基本方略在湖南的具體實踐。建設法治湖南工作千頭萬緒，法制宣傳教育是法治建設的基礎環節。建設法治湖南，重點難點都在農村，農民是重要對象。《法治湖南建設綱要》明確提出：“重點加強對領導干部、公務員、青少年、企事業經營管理人員和農民的法制宣傳教育。豐富法制宣傳教育的形式和方法，切實增強法制宣傳教育的針對性和實效性，防止形式主義。”湖南是農業大省,有2300多個鄉鎮,2萬多個行政村,4500多萬農業人口。農村人口不僅絕對數量大,而且所占比重高,占全省總人口的70%。[1]從一定意義上講，農村法制宣傳教育的成效，是決定全民法律意識的重要因素。[2]當前農村發生的案件中，許多是由于不懂法造成的，由不懂法變為違法犯罪。由此可見，農民法制教育是實現法治湖南的重要前提。法制教育本是一種素質教育或者理念性教育，其教育的最終目的應是培養公民的守法意識、守法精神，以及對法律的信仰。[3]可以設想，迅速而普遍地提高農民的法治意識和法律素質，將極大地影響湖南法治化的進程。

二、湖南農民法制教育之問題分析

湖南省從開展“普法”教育以來，農民群眾的法律素質整體上有了提高，農民依法保護自身合法權益的能力明顯增強。但是也應當看到，農村的法制水平一直落后于農村經濟社會發展，其中一個很重要的原因就是法制教育滯后。美國學者伯爾曼說：要使民眾守法，首先要懂法，而懂法的前提是加強法制教育。目前農民法制教育的效果并不理想，無論是教育觀念、教育方式、教育內容，還是教育隊伍，都存在一系列亟待解決的問題。

（一）農村干部對農民法制教育重視不夠

相當一部分基層干部認為抓經濟建設是硬任務，抓法制教育是一項“軟”指標，對政績沒有什么影響，認為法制教育既花錢又費力，還不如干點賺錢的事情實惠。由于缺少應有的嚴格考核和監督制約機制，農村干部對開展農民法制教育缺乏積極性與主動性，有的甚至還帶著抵觸情緒。因此，由鄉、村干部組織的法制宣傳,不但次數有限，有的還名不副實，搞形式主義應付上級檢查，沒有收到宣傳教育應有的效果。此外，我們到一些鄉村調查發現，當前農村中“重人治、輕法治”的思想以及有法不依、執法不公、知法犯法等現象依然較為普遍地存在，導致學法與用法脫節，由此嚴重挫傷農民學法的積極性。[4]我們知道，從某種意義上說，法制觀念比法律文本更重要。不改變這種落后的法制觀念，農民法制教育難以收到預期的效果。

（二）農民法制教育隊伍不適應，不穩定

目前,普法辦、鄉鎮司法所是湖南省開展農民法制教育的主力軍，但絕大多數基層司法所普遍存在人員不足、工作壓力大的問題。他們要完成依法治村、糾紛排查調處、法律服務等任務，還要協助當地政府完成中心工作，難以再承擔農民法制教育任務。至于村一級更難落實，村的普法干部一般是由分管綜合治理的村干部兼任，他們主管工作多，加上不少村干部文化素質不高，自身法律修養不夠，導致有些村的法制教育工作出現無專人、無計劃、無考核的“三無”現象。基層法律服務組織和法制教育隊伍的缺乏，導致農民法制教育難以實施，工作很難到位，無法滿足農民日益增長的法律培訓需求。

（三）農民法制教育的手段和形式不新，難以調動農民學法用法的積極性

一直以來，農民法制教育除了進村入戶散發一些法律宣傳資料，或是利用趕集、節日等設個咨詢臺接受農民群眾法律咨詢之外，就是放廣播，舉辦宣傳欄、張貼標語、懸掛條幅等形式進行法制宣傳。這種“被動式”的教育方式表面看起來氣氛濃厚，實際上流于形式、走過場，不僅起不到法制宣傳教育的效果，還會激起廣大農民對于法制教育的漠視情緒。即使對農村干部的法制教育工作也基本上是停留在“購一本法律書、聽一堂法律課、參加一次法律考試”上，僅僅是按規定購買教材、按時間參加法律知識講座和考試而已。這些年來，國家確定了各類別的法制宣傳日、周、月等。每到這些宣傳時段，各地都會發放宣傳資料、張貼標語、甚至組織一些文藝匯演等等。這樣的方式在一定時間、一定范圍內或許能形成一定影響，但在實效性上，農民法制教育多數是突擊式普法，以“造勢”為主，存在走過場、一陣風，只求干了些什么，在數字上做文章，而不講究農民實際上學到了什么法律，是否會采用法律途徑維護自己基本權益。[5]

（四）農民法制教育的內容針對性不強，不能滿足農民對法律知識的需求

目前農民法制宣傳教育內容設計考慮農民的接受程度與實際需求不夠，僅僅是將法律條文生硬地傳達給農民，印發的一些普法宣傳讀本，也沒有考慮各地農民的特點和生產生活實際,實用知識少、可操作性差，脫離農民需求，學用脫節，這樣的法制教育內容無法得到農民的認同。激勵農民學習法律知識的原動力，其實主要不在于行政力量，而在于他們對法律的需求，在于運用法律能解決他們身邊的法律問題。而目前的一些法制教育是就教育而教育、就宣傳而宣傳，“一鍋煮”式普法，忽視了農民在法律方面有什么困惑和疑難，在生產生活中需要什么樣的法律服務與幫助。法制教育的內容缺乏針對性，這勢必影響農民學法用法的積極性和參與熱情。

（五）農民法制教育的經費保障不足，難以開展多樣化的有效的教育活動

雖然各鄉鎮把法制教育的經費列入財政預算，但真正投入到法制教育中去的經費卻非常少，有些鄉鎮財政相當困難，基本上沒有安排專項經費或不能按標準撥付到位。特別是村一級的法制教育經費短缺問題更加突出，無法開展一些多樣化的有實效的教育活動，只能搞搞形式，應付檢查而已。

三、遠程教育：農民法制教育的優先選擇

如何迅速改變農民法制教育落后的局面，不斷擴大農民法制教育的覆蓋面和影響力，是當前湖南農民法制教育工作的重點和難點，也是“法治湖南”建設的重中之重。作為由湖南省委、省人民政府賦予了服務全省終身教育和學習型社會建設神圣使命的湖南廣播電視大學，應當發揮其覆蓋全省的辦學網絡和遠程教育手段的優勢，主動承擔起農民法制教育的重任，在推進“法治湖南”建設中有所作為。電大遠程教育所具有的容量大、覆蓋廣、成本低、收效好，可以有效解決解決資源與師資問題等優勢，說明它能夠承擔起農民法制教育的重任。可以說，采用遠程教育手段實施農民法制教育，是符合湖南省情的一條可行的途徑，應當成為開展湖南農民法制教育模式的優先選擇。

（一）辦學系統優勢

湖南電大經過30多年的建設與發展，在全省建有20所市州、行業和企業分校，126個縣級工作站和教學點,各分校和教學點都有相應的機構、穩定的人員和先進的教學設施，確立了省、市、縣電大統籌規劃、分級辦學、分級管理、分工協作的系統運行機制，形成了覆蓋全省城鄉的辦學系統。特別是“一村一名大學生計劃”的實施，使遠程高等教育從城市延伸到了鄉村，能為農民學習者及時提供教學、管理、技術及其他支持服務。覆蓋全省的辦學系統是電大不同于其他教育機構的最大優勢,湖南電大系統（包括省、市、縣、教學點）現有法學專職教師45人，其中教授8人，副教授15名，講師17名，助教5人，他們長期從事遠程教育,積累了豐富的遠程教育教學經驗。同時聘有一支由高等院校、司法系統和律師事務所的教授、專家組成的相對穩定的200余人的兼職教師隊伍，能滿足農民法制教育及開展多樣化實踐活動的需要。依托電大開展農民法制教育可以點面結合，靈活組織教學，全省普及性的教育資源由省校統一建設，地方特色的教育資源由分校、教學點建設，既可以解決農民法制教育的師資隊伍問題，又可以使學習資源充分彰顯地方特色，貼近農民生活實際，體現當地農村特點，滿足不同區域農民的不同法律需求。

（二）教學網絡優勢

目前湖南電大建立了由2條100兆專線連接互聯網的萬兆校園網，通過34條專線與各市州分校連接，形成全省電大系統計算機廣域網，依托校園網建有雙向和單向遠程視頻教學系統。省校和各分校及部分縣電大工作站安裝了遠程教學平臺，提供視頻點播、網上直播、雙向視頻交互及其他教學服務。市州分校和一些縣電大工作站可以直接收看省校直播課堂，方便快捷地進行學教互動。這個學習平臺可直接用于農民法制教育，及時將最新的法制教育資源傳送到農村社區、偏遠地域，直至“送達家庭”并“滿足個人需求”。“政府辦得起、農民用得起”的農民法制教育理想，便可以通過電大遠程教育傳輸系統變成現實。

（三）學習資源優勢

電大教育理念不同于普通高校的精英教育，它一直把滿足社會大眾需要作為自己辦學的出發點，始終堅持面向基層、面向農村和邊遠地區辦學，成功探索了多層次、多功能、多形式的辦學途徑。從電大遠程教育發展歷史來看,法學專業一直是重點學科和大頭專業，在30年教學實踐中積累了豐富的多種媒體學習資源，包括學歷教育、非學歷教育及各類培訓資源，可以滿足不同人群，不同層次學習者多樣化的學習需求，這些資源很適合廣大農民朋友學習。依托電大開展農民法制教育，能避免教學資源重復建設所造成的浪費。

（四）電大有農民法制教育的成功實踐

湖南電大2004年起實施“一村一名大學生計劃”，通過遠程教育方式將高等教育延伸到鄉村，開設了近20個適合農村和農民的專業，直接為農村培養實用型人才。“一村一名大學生計劃”培養方案特別重視法制教育，開設了3門法律課程，讓農民大學生有機會系統學習農村常用法律知識。這些課程都提供了豐富的多種媒體教學資源，農民學員可以隨時隨地上網學習，有任何學習疑難可通過課程互動平臺、QQ、電子郵箱隨時與老師交流，與同學交流。教師經常深入農村聽取農民的意見，根據農民的實際需求不斷更新課程內容，改革教學模式。針對農民群體編寫的法律讀本，完全打破了以往法律教材的學科體系，精選與農民生產、生活實際密切相關的內容，針對農村常見糾紛，指點處理糾紛的法律依據，告知解決問題的途徑，提示處理不同糾紛應當注意的問題等，再輔之以實例解析，從實用的角度教給農民常用的法律知識和解決法律問題的有效途徑。農民可以通過典型實例舉一反三分析解決生產、生活中出現的各種糾紛，達到學以致用的目的。此外，湖南電大與各市（州）分校在各地社區大學開展了有針對性的法制講座和其他法律實踐活動，建設了社區學校圖書室、計算機室和網絡教室。一批縣（市）相繼成立了農村社區學校。農村社區學校結合當地社區實際，充分利用電大遠程教育教學資源開展法制講座和法律實踐活動，方便農民學習，同時能隨時了解農民的需求，完全按照農民的需要來安排學習內容和形式，讓農民朋友在家門口便能接受自己需要的法律知識輔導。

四、實施農民法制教育的基本思路及路徑選擇

（一）優化農民法制宣傳教育的內容設計

首先，要突出農民法制教育的重點內容。我國現行法律200多部，法規多達數千個，然而在農民的生產、生活中能夠真正運用的法律法規并不多，應當重點宣講與農民生產和生活密切相關、維護農民合法權益的法律。其內容，一是涉及公民基本權利和義務方面的法律法規，如選舉法、村民委員會組織法、物權法、人口與計劃生育法、婚姻法、繼承法、婦女權益保障法、未成年人保護法、義務教育法等。二是涉及農業生產方面的法律法規，如農業法、土地管理法、農村土地承包法、種子法等。三是涉及農村社會治安穩定方面的法律法規，如刑法、治安管理處罰法、信訪條例、預防未成年人犯罪法等。四是涉及農村安全方面的法律法規，如道路交通安全法、消防法等。五是其他權利保障方面的法律法規，如合同法、消費者權益保護法、產品質量法等。其次，要根據農民的不同需求隨時調整與更新教育內容。農業的區域性、復雜性特點決定了農民法制教育不能搞一刀切，全省統一的法制教育培訓，往往缺乏針對性。每一所市級電大分校，每一個縣級電大工作站，都必須將農民法制宣傳教育內容的設計立足于當地農村、農民的實際，改變以往法制宣傳內容條文化、書本化的做法，突出當地農村的特點，做到法制內容與當地農民的生活密切相關。必須看到，隨著普法的不斷深入，農村群眾對學法的目的、要求發生了變化。現在學法是為了解決現實生活中遇到的問題，有明確的目的性和實用性。[6]法律教師要深入農戶、地頭，耐心傾聽農民的心聲，了解農民的法律需求。農民需要什么法律知識就重點講解什么法律知識，只有這樣，農民法制教育才能取得滿意的效果。

（二）積極探索適合農民的教育教學方法

一是用好一些行之有效的傳統教育方式，營造濃厚的宣傳氛圍。可充分利用墻報、標語、小報等農村傳統法制宣傳教育手段，利用趕集、院壩會、廟會及其他重大的群體活動等機會，在田間地頭、村頭巷尾，以通俗易懂、生動形象、貼近生活的形式，宣講與農民生產、生活密切相關的法律法規，盡可能地進行廣泛宣傳。二是充分利用電大網絡教學平臺傳輸面向農民的法制類電視節目。目前影響較大的法制類電視節目如《今日說法》、《法治在線》、《經濟與法》等，講解的是國內一些很有影響的案件，但真正貼近農村的法制選題并不多，對于農民來說離他們的生活實際較遠，難以吸引他們。況且這些節目無論是農村選題，還是城鄉共性選題，大都缺乏農村受眾的互動與參與。這種以傳者為本位、自上而下、單向傳輸的涉農法制信息傳播方式，在很大程度上不適應法制信息傳播的內在特點和要求，不利于涉農法制信息的傳播致效。[7]可以由省電大牽頭，組織市州分校、縣工作站的專業教師收集湖南農村的法院判案、民間調解、政府行政、聽證議事等法治事件，通過案例式、講解式、對話式等多種形式宣講,采取實時與非實時的方式傳遞。這樣，可以使農民能夠隨時點播收看并能互動交流，一目了然地學習法律知識，強化法制教育效果。三是社區學校定期定主題開展面向農村在校學生的法制教育。發揮學校教育的輻射作用,通過學生影響父母、父母影響家庭、家庭影響村鎮，不斷拓展農民法制教育的覆蓋面，形成農民自覺學法守法用法的社會氛圍。四是適應農民的接受心理與習慣，采取喜聞樂見的形式強化法制教育的效果。農民喜歡接觸具有一定故事性、娛樂性的法制信息，如湖南農民對花鼓戲津津樂道，如果將法律法規知識與花鼓戲融合起來，在農村巡回演出，一定會受到農民喜愛。近年來，不少鄉村成立了腰鼓隊、舞龍隊、鑼鼓隊、秧歌隊等，可以充分利用這些隊伍的力量將法律知識編入快板、寫入唱詞、融入舞蹈，組織農民自己表演身邊的事例。還可將法律知識寫成小故事，將法律條文畫成圖畫，使法制教育化抽象為直觀，使農民生活在法制教育的氛圍中,在豐富多彩的法制教育活動中起到潛移默化的作用。五是組織學法用法評比活動。通過社區學校或村鎮組織開展法律知識有獎問答、評選優秀學法家庭、評選法律明白人等活動，調動農民學法用法的積極性。

（三）擴大遠程開放教育服務范圍，適應農村教育層次多樣化需求

運用遠程教育模式，擴大服務范圍，將專題培訓與長期指導結合起來，將集中輔導與送教上門結合起來，將有償培訓和無償指導結合起來，將近距離、面對面的講授、咨詢與基于網絡的遠程指導、咨詢結合起來，以滿足不同層次農民的不同教育需求。做到農民想學什么，就教他們什么，農民朋友可以根據需要隨時隨地學習。

（四）加強對“一村一名大學生計劃”學員的法制教育和培訓，為農村培養法律宣傳員

不斷完善“一村一名大學生計劃”的培養模式，對“一村一名大學生計劃”學員加大法制教育力度，將農民大學生培養為“鄉村法律宣傳員”。充分發揮農民大學生指導村民學法、調解鄰里糾紛、管理監督村務等作用，并對周圍農民起到積極的示范和帶動作用。

（五）鼓勵電大教師深入農村和農戶進行法律宣講、服務、咨詢等工作

以政策激勵為基礎，采取明確教師工作職責或者教師到農村掛職等多種途徑，保證省、市、縣電大每年有一定數量的法學教師與專家深入當地農村和農戶進行法律宣講、服務、咨詢等工作。掛職的教師還可以聯絡當地司法所、法律服務所、法律援助機構等單位，對農村經濟發展過程中出現的重大法律服務需求，如農村招商引資、土地征用補償安置、失地農民社會保障、農村環境污染賠償中出現的法律需求，及時提供法律服務和法律援助，讓農民切身體會到學法的好處，引導他們依法辦事、依法維權。要特別注重把農民的學習動機與切身利益結合起來,提高其學習積極性[8]。

作者：劉琳工作單位：湖南廣播電視大學文法部