城建檔案法制建設(shè)進(jìn)程及前景

導(dǎo)語：城建檔案法制建設(shè)進(jìn)程及前景一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文介紹了我國(guó)城建檔案法制建設(shè)的歷程、當(dāng)前面臨的問題和城建檔案法制建設(shè)的前景，并通過國(guó)家層面的法制建設(shè)對(duì)城建檔案立法工作給出了建議，力圖能夠在機(jī)構(gòu)改革過程中通過城建檔案立法促進(jìn)城建檔案管理工作的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城建檔案；法制；立法

黨的報(bào)告指出，堅(jiān)持全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。因此，研究并做好城建檔案法制建設(shè)，理順權(quán)利與責(zé)任是前提和保障。

一、城建檔案法制建設(shè)歷程

（一）國(guó)家層面1957年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于改進(jìn)檔案資料工作的方案》。1960年，國(guó)家檔案局通過《關(guān)于加強(qiáng)管理城市基本建設(shè)檔案的意見》和《關(guān)于如何加強(qiáng)城市基本建設(shè)檔案的報(bào)告》并由國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)。1980年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，原國(guó)家經(jīng)委、原國(guó)家建委、原國(guó)家科委、國(guó)家檔案局共同《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》。1997年原建設(shè)部頒布《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》，并于2001年對(duì)該規(guī)定進(jìn)行修訂。2000年國(guó)務(wù)院頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》也有部分條文涉及城建檔案管理。

（二）地方層面上世紀(jì)80年代至1999年。隨著《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》的實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)使得城建檔案工作得以迅速發(fā)展，各地紛紛建立健全城建檔案管理體制、成立城建檔案管理機(jī)構(gòu)。在城建檔案管理工作推進(jìn)進(jìn)程中，形成實(shí)行以向工程建設(shè)單位收取城建檔案保證金制度等手段，確保了工程檔案的歸檔。而今看來，這無疑是有利于檔案資源開發(fā)利用的重要舉措。在1999年國(guó)家取消了檔案保證金制度之后，各地逐步通過建立建設(shè)工程檔案預(yù)登記制度和建設(shè)工程竣工備案查驗(yàn)、建設(shè)工程檔案認(rèn)可文件制度，作為檔案移交歸檔的有效手段。2004年《中華人民共和國(guó)行政許可法》正式開始施行，該法促進(jìn)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，控制行政許可設(shè)定權(quán)及行政許可事項(xiàng)范圍，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理的法律。城建檔案立法工作在此基礎(chǔ)上，順應(yīng)時(shí)代法治精神的要求，結(jié)合時(shí)代實(shí)際需要，在總結(jié)之前立法成果的基礎(chǔ)上，集思廣益，使得城建檔案立法進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，在法律法規(guī)許可的框架范圍內(nèi)，設(shè)立行政許可事項(xiàng)，服務(wù)社會(huì)，城建檔案的接收、保管和利用工作更為順暢。

二、目前城建檔案立法面臨的問題

（一）缺少上位法依據(jù)目前，在國(guó)家層面缺少有關(guān)城建檔案管理的一般性法律法規(guī)規(guī)定。《中華人民共和國(guó)檔案法》是一部國(guó)家層面的檔案管理的法律，但其中沒有明確涉及城建檔案管理的相關(guān)內(nèi)容，故而難以對(duì)全國(guó)性的城建檔案管理進(jìn)行宏觀調(diào)控及有效具體指導(dǎo)。《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》也僅有指導(dǎo)性不強(qiáng)的散見條文。《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》雖對(duì)城建檔案管理工作做了系統(tǒng)規(guī)定，但屬于部門規(guī)章，未能設(shè)立行政許可。然而，改革意味著要改變舊的思想觀念和管理模式，以應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。在改革中容易出現(xiàn)改革突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章，從而導(dǎo)致改革于法無據(jù)。在地方機(jī)構(gòu)改革過程中，機(jī)構(gòu)的合并撤改在所難免，職責(zé)職能確定、隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)合并改革需與修法并進(jìn)。各地的城建檔案立法過程，規(guī)劃或建設(shè)行政主管部門與檔案行政管理部門會(huì)或多或少的就管理主體的資格等問題產(chǎn)生分歧，立法過程屢遇瓶頸，從而影響了城建檔案法制建設(shè)效果。

（二）建設(shè)工程檔案歸檔時(shí)限問題《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程竣工驗(yàn)收后三個(gè)月內(nèi)，向城建檔案館報(bào)送一套符合規(guī)定的建設(shè)工程檔案。凡建設(shè)工程檔案不齊全的，應(yīng)當(dāng)限期補(bǔ)充”。從實(shí)際工作來看，很多工程項(xiàng)目在工程竣工驗(yàn)收后，會(huì)盡快辦理竣工備案手續(xù)，而后工程完結(jié)，工程項(xiàng)目的監(jiān)理及施工單位的相關(guān)工程技術(shù)人員會(huì)離開工程項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)。這樣的情況，對(duì)于竣工備案后的工程檔案整理造成一定的困難，有可能出現(xiàn)為完成工程檔案的編制而編造與事實(shí)不符的檔案數(shù)據(jù)情況。城建檔案貴在客觀真實(shí)，如若存?zhèn)危瑒t其存在的價(jià)值就喪失殆盡，也是對(duì)歷史、對(duì)未來、對(duì)國(guó)家、對(duì)人民的不負(fù)責(zé)，也是對(duì)城建檔案事業(yè)初衷的嚴(yán)重褻瀆。此外，也有可能會(huì)出現(xiàn)由于工程糾紛影響工程檔案順利歸檔的情況。

（三）業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案接收對(duì)于《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》提及的“建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門(包括城市規(guī)劃、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、園林、風(fēng)景名勝、環(huán)衛(wèi)、市政、公用、房地產(chǎn)管理、人防等部門)形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案……”的歸檔內(nèi)容不夠明確，資料的收集、歸檔的實(shí)際效果也不甚理想。

（四）立法欠科學(xué)、準(zhǔn)確立法的目的是用以規(guī)范管理工作，于是立法科學(xué)性和準(zhǔn)確性就顯得尤其重要，否則，將導(dǎo)致立法不能對(duì)管理工作實(shí)行有效的規(guī)范與指導(dǎo)。以檔案的查閱利用為例，《中華人民共和國(guó)檔案法》規(guī)定“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放”，“中華人民共和國(guó)公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”，但具體開放和利用的辦法不甚明確，開放工作和利用工作具體實(shí)施就難以有效開展。《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》規(guī)定“城建檔案館應(yīng)當(dāng)積極開發(fā)檔案信息資源，并按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，向社會(huì)提供服務(wù)”，同樣由于缺少具體的指導(dǎo)性條文，從而難以有效用以指導(dǎo)工作開展。

三、城建檔案法制建設(shè)前景

（一）理順改革與立法的關(guān)系改革要于法有據(jù)，需要對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章修改的應(yīng)盡快修改，尤其是實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面上位法的突破，先立后破，嚴(yán)格按法律程序有序進(jìn)行。要樹立法律意識(shí)，強(qiáng)調(diào)依法辦事，實(shí)現(xiàn)城建檔案立法工作的創(chuàng)新突破，實(shí)現(xiàn)城建檔案立法與改革決策的優(yōu)質(zhì)銜接。

（二）堅(jiān)持問題導(dǎo)向城建檔案立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)城建檔案管理工作中存在的問題，才能有效加以解決。必要時(shí)，可以擴(kuò)大民眾的參與程度，通過專家論證、公開征詢、立法聽證、論證和公開征求等方式，讓各方意見得到充分的吸收、采納和借鑒。要盡量避免過去以加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)配合，來代替城建檔案立法在管理工作中規(guī)范作用的傳統(tǒng)方式。

（三）抓住立法法修定后的有力條件2015年《中華人民共和國(guó)立法法》經(jīng)修定后規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市（之前表述為“較大的市”）的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)……”，修改后的立法法擴(kuò)大了中小城市立法的權(quán)限，有利于中小城市開展城建檔案立法，形成城建檔案立法多點(diǎn)開花。

（四）加大立法的科學(xué)性及準(zhǔn)確性著重強(qiáng)調(diào)立法科學(xué)性，改變過去“立法宜粗不宜細(xì)”的做法，提高城建檔案立法的精密化程度。一是理順管理體制，提高行政效率。二是明確業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案收集、歸檔資料的范圍、途徑及手段，有針對(duì)性地開展工作，理順部門與部門之間相互關(guān)系。三是在檔案的鑒定、查閱利用和法律責(zé)任等方面內(nèi)容上要做到具體、明確，具有可操作性，而且邏輯上要嚴(yán)密，避免出現(xiàn)政策性用語。四是根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，將全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。在立法過程中，凡是涉及到行使行政職能的主體將不能是城建檔案機(jī)構(gòu)。

（五）做好配套行政規(guī)范性文件的制定2007年《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》正式開始施行。該法專門規(guī)定了行政規(guī)范性文件（對(duì)于涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，可以反復(fù)適用的公文）備案審查制度，也是對(duì)國(guó)家政府機(jī)關(guān)的行政行為實(shí)行監(jiān)督。為推進(jìn)審查制度的落實(shí)，各地也逐步制定形成了相應(yīng)的行政規(guī)范性文件管理辦法制度。起草規(guī)范性文件要對(duì)制定的必要性、需要解決的問題、擬確立的主要措施等進(jìn)行調(diào)研，實(shí)現(xiàn)對(duì)城建檔案立法的必要補(bǔ)充。

做好城建檔案法制建設(shè)既是做好對(duì)城建檔案的事業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展保障，也是對(duì)黨的深化機(jī)構(gòu)改革的具體貫徹落實(shí)，城建檔案管理要實(shí)現(xiàn)于法有據(jù)、有法可依，保障依法治檔落到實(shí)處，城建檔案管理才能納入國(guó)家法制管理軌道，保持城建檔案管理工作的合理性、合法性與連續(xù)性，使得城建檔案管理可以更好地服務(wù)于社會(huì)。

作者:魏營(yíng) 單位:重慶市城市建設(shè)檔案館