新型城鎮化建設路徑探析

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“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。推動更高水平的新型城鎮化建設是我國經濟社會發展的必然趨勢，也是實現兩個階段目標的重要戰略選擇。“十三五”時期，天津市新型城鎮化建設取得了較大成就，2019年城鎮化率達到83.48%，城市空間布局和形態不斷優化，公共服務水平明顯提升，城鄉融合發展不斷推進，城鎮綜合承載力全面提升，東麗區等6個國家新型城鎮化綜合試點在投融資模式、農業轉移人口市民化、產城融合發展等方面實現創新突破。進入新發展階段，高質量發展、國際環境變化、城鄉融合發展、京津冀一體化、生態環境新約束等都對天津市推進新型城鎮化提出了新要求。

一、新階段天津推進新型城鎮化面臨的新要求

（一）要堅持以人為核心，推動高質量的城鎮化。在新的發展時期和發展要求下，天津進一步推動新型城鎮化建設迫切需要圍繞以人為核心提升城鎮化建設水平，實現城市的可持續發展。人是一個城市最寶貴的資源，未來天津的城鎮化必須緊緊圍繞人這一核心要素展開，不斷提升城市對人的吸引力。在基本實現社會主義現代化的要求下，天津的新型城鎮化建設需要從簡單的推動人口轉移進入到推動城市的整體提升、城鎮體系的整體優化階段。特別是要全面貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，顯著提升城市的宜居性、城鄉的和諧度、居民的幸福感。（二）要加快推動以城帶鄉、城鄉融合，實現鄉村全面振興。盡管天津農業現代化水平較高，且已經開始步入城鄉融合穩定發展階段，但城鄉融合的程度不高，趨勢也不穩定。進一步推動城鄉融合發展仍然是天津市消除城鄉二元矛盾、提高農業農村農民發展能力、實現鄉村振興、加快社會經濟實現跨越式發展的關鍵戰略舉措。推進城鄉融合是一項系統的社會工程，需要政府、社會、農業經營主體等各利益相關者的共同作用，需要構建系統的戰略框架，構建城鄉統一的戶籍登記、土地管理、就業管理、社會保障制度等公共服務和社會治理體系，促進城鄉要素、產業、居民、社會和生態全面融合，使城市與鄉村成為相互依存、相互融合、互促共榮的共同體，全面推動城鄉間經濟融合、社會融合、空間融合、文化融合以及生態環境融合。（三）處理好政府與市場的關系，以體制機制改革盤活各類要素。“十四五”時期，天津市要更好地發揮市場配置資源的決定性作用提升城鎮化建設水平，創造更優的制度環境，通過推進戶籍管理和社會保障、住房保障、教育、醫療等基本公共服務方面的體制改革，完善城鄉土地管理制度，健全行政管理體制、財稅體制、城鎮建設融資機制，為新型城鎮化建設創造更優的制度環境，盤活各類要素。

二、天津市推進新型城鎮化建設面臨的問題

（一）城鄉二元結構依然明顯。1、城鄉居民收入差距依然較大。隨著天津市城鄉統籌發展的不斷推進，農村居民人均可支配收入水平顯著提升，但農村居民人均可支配收入與城市居民收入差距依然較大。2019年全市居民人均可支配收入42404元。其中，城鎮居民人均可支配收入46119元，農村居民人均可支配收入24804元，農村居民可支配收入僅為城鎮居民可支配收入的53.78%。2、城鄉產業鏈未能有效對接。城鄉產業發展應是一種良性的聯動關系，城市與鄉村間進行資源互補、生態共存。經過20年的快速發展，天津市鄉村產業也得到了迅速發展，但發展水平與天津的整體發展水平相比，在發展規模、勞動力占比、內部結構都有較大差距，并未從根本和全局上解決城鄉發展的內在協同機制和外在空間平衡問題，鎮市化進程因城鄉二元結構而難以為繼。天津城鄉之間的結構性矛盾依然較為突出，鄉村并沒有在城鎮拉動下獲得發展動力，反而成為城市低端產業的加工廠和原料供應地，導致鄉村經濟發展緩慢。3、遠郊區城鎮化程度較低。新批準的小城鎮距離市區較遠，通過房地產開發實現的土地增值日趨降低，難以支撐城鎮化發展的巨大成本；遠郊地區居民的就業結構、生活方式、價值觀念等與市區居民差異較大，融入城市的困難程度大于城市近郊地區。從城鎮化率來看，2018年，市內六區（包括和平區、河東區、河西區、南開區、河北區、紅橋區）城鎮化率為100%，遠郊五區（武清區、寶坻區、寧河區、靜海區、薊州區）平均城鎮化率僅為43.26%，五區中有四區城鎮化率不足50%。4、城鄉基本公共服務一體化水平不高從醫療衛生服務體系來看，市內六區和濱海新區衛生機構床位數、衛生技術人員數占全市的七成，涉農九區（包括武清區、西青區、北辰區、寧河區、靜海區、濱海新區、津南區、寶坻區、薊州區）衛生資源數量僅占三成左右。從教育資源來看，優質教育資源分布過于集中，城鄉、區域、校際之間在師資水平、學校管理、教育質量等方面差異較大。從基礎設施來看，城鎮基礎設施發展較快，城鎮交通路網持續完善，農村基礎設施和公共服務設施的歷史欠賬仍然較多、短板依舊突出，電網升級、危房改造、道路硬化、網絡通訊等基礎設施建設方面還遠遠滯后于城市。（二）城鄉區域發展格局有待優化。1、中心城區城市功能不強，弱中心特征明顯“十三五”時期，天津城市發展堅持“雙城雙港、相向拓展、一軸兩帶、南北生態”空間發展戰略，通過天津中心城區和濱海新區“雙城”發展帶動天津市整體發展。天津市市內六區城鎮化率高，但經濟發展實力薄弱。2018年，市內六區地區生產總值僅為3986.74億元，遠低于濱海新區的7193.45億元，略高于環城四區（包括東麗區、西青區、津南區、北辰區）和遠郊五區，紅橋區、河東區、河北區地區生產總值均不足500億元。從規模以上工業總產值、全社會固定資產投資（不含農戶）、外貿進出口總額等指標來看，中心城區都明顯偏弱（參見表1）。整體來看，中心城區發展合力嚴重不足。6個中心區平均面積29.8平方公里，最小的和平區僅為9.98平方公里。6個行政區各自為政，有限的土地資源無法合理布局，重復建設和產能過剩問題較為突出。2、濱海新區產城融合不足，老城新城關系尚未理順《天津市城市總體規劃（2005—2020年）》將中心城區和濱海新區共同作為城市主要發展地區，分工協作、各有側重，共同承擔城市的綜合職能。但整體來看，濱海新區與天津中心城區的發展關系不協調，中心城區和濱海新區“雙核”長期相向拓展，人口與產業的集聚分離矛盾突出。2018年中心六區常住人口約為492.93萬人，人口密度達到2.85萬人/平方千米，而濱海新區核心城區人口密度不足1萬人/平方千米。從產業功能上來看，濱海新區已經成為天津經濟的主引擎。但從人口承載上看，濱海新區常住人口增長相對緩慢，尤其是2014年以后，濱海新區的常住人口增長率直線下降（參見圖1）。同時，相比中心城區，濱海新區生活功能偏弱，職住分離問題較為突出。（三）社會治理水平滯后。1、城市社區服務缺口比較大。城市社區居民需求強烈的養老、嬰幼兒照護、就醫等公共服務供給不足、質量不高等問題突出。從嬰幼兒照護服務來看，隨著二孩政策的開放和家庭結構的改變，社會對嬰幼兒照護服務的需求日趨強烈。目前，天津市能夠提供嬰幼兒照護服務的社區數量不多，即使有相關服務機構也存在質量低下、安全性不高等問題。從養老服務來看，面對大量的失能老年人，機構養老杯水車薪，社區和居家養老服務嚴重不足。社區非公共服務的多樣性、多元化程度有待提升，社區配套的各類非公共服務缺乏整體規劃，且業態傳統、設施簡陋、服務功能不完善。2、農村、城鎮老舊社區等人居環境亟待改善。農村地區基礎設施供給總量不足、效率低下，電網老化、生活設施供給存在短板，互聯網、物流等現代基礎設施建設明顯不足。城鎮老舊社區建立年代久遠，多位于老城區、人口密集、產權形式復雜、規劃不夠合理、物業管理不到位，部分社區存在違章搭建嚴重、綠化面積少、房屋管道設施破損、無公共照明、無封閉圍墻和防盜裝置、停車位不足、環境污染突出等，無法滿足社區居民的宜居需求。3、宜居宜業水平仍需提升。雖然天津城鎮化率已經進入一線城市行列，但與北京、上海、廣州、深圳、成都、蘇州、杭州等城市相比，在公共服務、發展空間、政府服務理念以及各項配套措施方面還有很大距離，城市的開放度、包容性不足，創新環境、宜居宜業水平有待提升，對國內外人才的吸引力不足，直接限制了天津高質量發展的潛力。

三、“十四五”時期天津市推進新型城鎮化建設的政策建議

（一）分層明確中心城區、濱海新區和郊區城鎮化路徑。當前，天津市中心城區、濱海新區和郊區的城鎮化處于不同發展階段，“十四五”時期推進天津市新型城鎮化建設，要分層推進，明確不同區域的功能定位，優化提升城鎮體系。對于中心城區，要把重點放在提升城市發展能級，進一步提升現代化大都市的水平，不斷提升城市的繁榮繁華程度，進一步提升市民的文明素養，增強城市發展的軟實力。對于濱海新區，目前處于人口吸納階段，要把重點放在產城融合發展上，以城市為基礎，承載產業空間和發展產業經濟，以產業為保障，驅動城市更新和完善服務配套，實現產業和城市發展之間的相互促進，避免盲目城市化導致城市空心化。對于郊區，要把重點放在城鄉融合上，打通要素流動渠道，著力破除城鄉二元結構，使城鄉協調發展、共同繁榮，推進鄉村向中心村、中心鎮集中，構建新型城鄉體系。（二）全面構建新型城鄉體系。1、完善郊區和小城鎮綜合服務功能。中心城區非核心功能向外圍地區轉移，是實現城鄉空間融合的有效途徑，也是緩解城鄉環境矛盾、構造城鄉統一生態環境體系的客觀要求。綜合分析目前天津中心城區發展情況和郊區發展特征，建議將教育、醫療、養老等功能向郊區轉移，但應遵循比較優勢、錯位發展、集聚發展的原則，教育功能（主要是高等教育）向津南地區的教育園區轉移，醫療功能向西青區和北辰區轉移，養老功能向寧河、靜海地區轉移。2、推動城鄉產業聯動。推進城鄉經濟融合的關鍵是優化城鄉產業布局，構建城鄉一體化的產業體系。天津屬于典型的工業城市，雖然涉農地區面積較大，但農業占國民經濟比重低，農業生產具有都市型農業特征。因此，天津城鄉融合發展的目標和路徑必然與典型的農業區不同。一方面，要最大限度發揮中心城區的輻射和帶動作用，推動經濟增長中心向涉農地區轉移，拓展城鄉融合空間；另一方面，要改變農業發展模式和農村生活方式，加快實現農村城市化。環城四區應努力推動原有制造業升級，大力提升高端制造業水平；進一步發揮遠郊五區農業區優勢，布局休閑農業、文化旅游、健康養老、生態環保等特色產業；推動濱海新區制造業和其他戰略性新興產業向涉農地區轉移。3、推動城鄉建設一體化。推動城鄉道路交通、供水供電、通訊信息、物流配送等設施互聯互通、共建共享，加快實現城市基礎設施向農村地區延伸，形成城鄉一體化的基礎設施體系。強化農村垃圾、污水、旱廁、道路和村容村貌、農業面源污染治理，加強生活垃圾清掃、運輸環節能力建設，健全環境衛生長效管護機制，提升農村飲用水安全水平，推動農村環境面貌實現更大改善。（三）加快優化中心城區與濱海新區的功能和互動。1、做大做強中心城區。充分發揮中心城區對生產要素的集聚、配置和輻射功能，有步驟地建設輻射帶動力的核心承載體，推進中心城區生活性服務業和科學研發、金融等高端生產性服務業集聚發展，建設城市新型產業集中區。打破現有行政限制，以更加廣闊的空間作為發展基礎，以現有專業園區、特色商業街為基礎，重點圍繞特色產業功能區建設，培育產業圈和服務鏈，為支柱產業和配套企業落戶釋放更大空間，更加有效增加經濟密度。著手啟動研究分散的中心城區合并為一個區的主張，以便于安排產業集群，促進集約發展，節約各區分別運作的高額成本。堅持以人為本的理念，尊重天津風俗、天津歷史、天津文化，在做好全盤謀劃的前提下，啟動老城區城市更新行動，提升天津整體城市品位和文化厚度。2、推動濱海新區加快完善城市功能。推動濱海新區協調“產業”與“城市”之間的關系，“以產帶城、以城促產”，打造宜居宜業新城。濱海新區空間尺度較大，在空間上應突出“城市區域”和“多組團多中心”的結構特征，統籌產業空間、港口空間，以生態空間為隔離，劃分產城融合片區。西片區三大功能區要加快形成產城一體的空間；東部港口片區、臨港工業區要與所在片區核心城區加強聯系，共同形成產城融合片區；南港工業區應按照“安全島”模式預留危化品存放空間，區外解決生活職能，為產城融合發展創造安全的基礎環境。加快提高新區公共服務設施水平和宜居環境品質，體現人本導向，提升優化新區城市功能，打造以人為本的和諧家園和具有歸屬感的人文都市。進一步完善交通體系，通過軌道交通、高速、快速等多種交通方式縮短雙城間時空距離，加快實現雙城融合發展。（四）提高城市治理的科學化、精細化、智能化水平。1、大力推動城市治理改革創新。大力發展中介服務組織、社會公益組織等機構，完善社區服務功能，全面打造15分鐘生活圈，為居民提供勞動就業、社會保障、醫療保健、計劃生育、幼兒托管、養老助殘等服務。針對以經濟發展為核心任務的產業功能區，要注重區域協調、產城聯動。特別是在園區基礎配套層面，可以借鑒蘇州工業園案例，增加服務“細胞核”的布點。2、全面提高城市對人口的服務能力。大幅增加優質幼兒園供給。加強小區配套幼兒園建設，新建住宅小區與配建幼兒園需同步規劃設計、同步建設驗收、同步交付使用。擴大養老服務有效供給，支持社會力量興辦養老服務機構，進一步健全居家養老保障機制，新建一批老年日間照料中心，推動區級公辦養老院公建民營，增加托底養老床位數量，加快農村養老服務設施建設。更好解決群眾住房問題，增加長期租賃住房供應，大力培育和發展住房租賃市場，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，更好滿足低收入家庭住房需求。積極開展全域創建文明城市行動，完善公共文化服務體系，做強文化產業，保護傳承利用優秀文化遺產。（五）圍繞激發市場活力，推動體制機制創新。1、吸引社會資本參與城鎮化建設。健全城鎮化投融資機制，充分調動市場配置資源能力，吸引社會資本參與新型城鎮化建設，提升新型城鎮化項目融資和抗風險能力。理順城市基礎設施產品、服務價格形成和投資補償機制，通過資產證券化、特許經營、政府和社會資本合作等多種方式，吸引社會資本投資運營。秉持以市場為主導的特色小鎮培育建設發展理念，引入龍頭企業，鼓勵大中型企業獨立或者牽頭打造特色小鎮，培育特色小鎮投資運營商。明確特色小鎮目標，實施優勝劣汰的動態管理機制。2、加快推動農村土地制度改革。加快農村承包土地和宅基地“三權分置”改革，完善進城落戶農民農村“三權”自愿有償退出機制和資本化途徑。深入落實承包地“三權”分置制度，盤活農村存量建設用地。繼續推進農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，加快建設國家農業農村改革試驗區。在符合土地利用總體規劃前提下，通過鎮域鄉村建設規劃和農村土地利用規劃，調整優化村莊用地布局，促進農村零星分散集體建設用地集中高效使用。

作者:劉學莎 王皓田 單位:1.天津理工大學 2.中國宏觀經濟研究院經濟體管所