城市建設投融資研究

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摘要：本文提出城市建設投融資機制創新整體推進思路及實施框架，并研究基于可持續發展的城市建設投融資機制的資金來源、市場運作及其長效保障機制，為我國城市建設投融資機制的改革與完善提供借鑒。

關鍵詞：城市建設；投融資；可持續發展；運行機制

1引言

隨著我國城市建設步伐的加快，尤其在當前國家推動新型城鎮化戰略背景下，城市建設投融資需求快速增長與供給短缺的矛盾日益凸現。面對城市建設發展與所需資金短缺的矛盾，必須更新觀念、轉變機制，加快城市建設投融資機制的創新，以暢通的投融資渠道和資金的高效使用為中國城市的可持續發展創造條件。當前條件下，投融資機制的轉型和創新可具體為三個方面的目標：一是能夠增加城市建設過程所需資金的來源；二是建立起穩定、長效良性循環的資金供給渠道；三是合理定位政府與市場的角色，提高城市建設各類項目投融資運營效率，這也是判別創新機制及相關措施是否科學高效的根本標準。

2城市建設投融資機制創新總體框架

針對我國當前城市建設投融資的現狀及突出問題，本文提出城市建設投融資機制整體推進思路。首先要明確定位政府和市場的立場，處理好政府與市場的邊界與分工，營造一種公開、透明、規范的城市建設投融資氛圍；其次，積極鼓勵投融資平臺、企事業單位、海外機構和私人單位參與城市建設投融資活動，形成多元化的投融資主體，調動非政府機構參與城市建設項目的積極性；再次，創建以發行市政債，結合運用允許外資和社會資本以特許經營等形式參與城市建設投資和運營管理，利用多種金融手段等為主要方式的多層次融資渠道，以保證充足的資金來源；最后，搭建城市建設投融資服務平臺和投融資管理平臺，通過設立各種咨詢服務模塊和償債機制、主體信用機制、風險共擔及補償機制、投資退出機制等，并完善相應的長效保障機制，吸引各方主體參與城市建設投融資活動，保障各方主體的利益。具體流程如圖1所示。

3城市建設投融資機制創新研究

3.1處理好政府與市場的邊界與分工

要實現投融資機制的創新，首先要實現投融資理念中政府與市場關系的改革及創新，即突破政府與市場二者之間的利益糾葛和局限，以全局高度看待投融資，推進投融資的良性發展。原則上講，不同類型的城市建設投資公司平臺企業作為具有獨立法人資格的經濟主體，應將自身工作與政府行為明確分割，更不過度消耗政府的信用。當下，多數平臺與當地政府關系過于密切，企業運作不規范，投融資決策論證不充分，存在一定的“暗箱操作”和“行政壟斷性”，導致資金使用效率低下，資金使用責任主體不明。隨著市場經濟現代化和政治體制的改革，現行政府投融資平臺發展方式已不可持續，明確政府與平臺企業的責任劃分，通過市場機制提高企業內部管理效率，實現投融資工作規范化和科學化運作，降低政府債務風險勢在必行。現融資平臺企業要探索新型組織管理及運行體制，以城市優質資產和資本作為融資載體，進一步完善投資、融資、建設、經營、償債良性循環的長效機制，使其成長為有穩定現金流投入、融資償債并行的健康市場主體。要進一步提高市場信譽，通過多渠道、多主體投融資模式，加快實現地方經濟社會發展戰略目標，逐步向整合政策性金融體系，承擔政府綜合性信用功能的市場化公共企業發展。要實現投融資平臺運行機制的創新，使其成為法人治理結構完善、資本金充足、運作規范、監管到位的市場經營主體，可以通過控制我國投融資平臺企業的數量，做大做強單個投融資平臺，形成明顯的規模優勢，不僅有利于降低融資成本，更有利于加強政府和社會的監管，控制企業債務規模。同時，明確政府對其進行財政補貼和債務償還的責任邊界，平臺企業以其自身資產對舉借貸款、發行的債券或票據負責，資不抵債時應依法予以破產。還可以建立更為專業的綜合性投融資平臺或對不同的投融資平臺進行法定分類管理，通過整合優質資源和專項資金，推進我國城市建設投融資的良性發展。

3.2引入多元化投資主體、多層次融資渠道

要真正實現城建投融資機制的系統性、協調性和可持續性，關鍵在于加快以財政資金引導、市場資金配合的多層次、市場化的投資主體及其融資模式的轉型，切實引導多樣化可用資本的有序進入，為城市建設獲取更多的發展資金。

3.2.1多元化投資主體

“多元化投資主體”的創新就是為突破當前以政府和相關金融機構為主要主體來源的投資方式，積極發揮地方投資融資平臺企業的作用，吸引一部分有資金實力的企事業單位、海外機構及社會私人等社會化的非政府投資主體，合理分配直接投資和間接投資的比例，從根本上改進我國公共行政管理和政府監管的理念，避免投資主體的單一化，理順城投體制的各種責、權、利關系，同時更有利于改善并提高我國城市公用事業的運營服務質量。具體思路是：根據城建項目的性質（純公益性或有收益性），形成不同特點的“雙層”投資主體結構，可以是多元的投資主體構成，即政府與企業、個人都可以成為城建的投資者，也可以是雙元的投資主體組合結構，即不同的城建項目，投資主體結構不同，各主體的地位、作用不同。

3.2.2多層次融資渠道

一直以來，“土地財政”作為地方政府財政收入和平臺企業還款的主要來源，單純依靠其收入增加政府收入和拉動經濟增長已不可持續。應建立城市規劃與土地儲備的聯動機制，合理引入社會資本，依法實行統一的征地、管理、規劃和出讓。建立與城建資金占總收入比例相關的財政支出體制，實行投融資預算管理和預算滾動平衡。進一步發展財政貸款、政策性擔保、政策投資等新型業務，綜合多種方式擴大直接融資比重，加快實現由貸款機器向市場化經營實體公司轉型，實現以項目建設為導向的建設平臺向以投資經營為目標的金融控股型集團轉變。首先，以發行市政債的方式推進城市建設，充分發揮資本市場的作用。市政債財政紀律約束性較好，可為城市建設提供長期穩定的資金來源，解決我國目前“土地財政＋投融資平臺”無法解決的難題。發行市政債券對地方政府要求更高，信息披露更加透明，有利于控制地方政府的債務風險。其次，根據建設項目特性，積極創新運用BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等模式進行城市建設投融資，通過允許外資和社會資本以特許經營等方式參與城市建設的投資和運營管理。建立必要的政府補償機制，促進投融資主體和渠道的多元化發展，減輕財政負擔，推進市場主導型投融資機制的形成。此外，還要積極利用其他多種金融手段進行融資。通過鼓勵與項目所需資金特點相匹配的各類社會資金，如保險、融資租賃等；做大做強地方性商業銀行、保險、信托、證券公司等，發揮其在城市建設中的強大投融資功能；加快金融產品創新，吸引機構投資者，積極推進信托基金、產業投資基金、社保基金等金融產品的運用。總之，不管是政府財政投資、開發性或商業性金融投資，中國城市建設的可持續發展必然是多種模式有機結合的形態，形成共同作用的“結構化”投融資模式。

3.3完善相應的長效保障機制

為保證城市建設投融資機制的可持續運行，加強城市建設投融資能力建設，本文提出建立由兩大平臺和多種模塊組成的投融資保障機制：（1）搭建投融資服務平臺，吸引多元主體參與投融資活動。在此平臺上設立投融資基礎知識、投融資法律法規、投融資相關激勵政策以及投融資咨詢等模塊，投融資主體根據需要從相關模塊中獲取所需信息，解決各種投融資問題，從而提高投融資主體信息獲取度和投融資認知度，促使其愿意參與城市建設投融資活動。（2）搭建投融資管理平臺，保護投融資主體的利益。設立償債機制、主體信用機制、風險共擔和風險補償機制、投資退出機制等，降低資金供給方的投資及運營風險，保證投融資主體能夠順利籌集資金，提高各方主體參與城市建設的積極性。設立監督機制，通過以政府監督為主導，加強財政、監督、審計等部門依法履行監督的職能；依法建立相對獨立、利益中性的監管機構以及能夠充分代表消費者利益的專門組織，充分發揮社會監督組織的作用；鼓勵公眾參與監督，營造公正、公開、透明的可持續投融資環境。

4結語

通過對城市建設投融資發展現狀的分析，提出了我國城市建設投融資機制整體推進思路，從政府與市場的邊界劃分，引入多元化投資主體、多層次融資渠道，完善相應的配套支撐機制、長效保障機制等幾個方面對城市建設投融資運行機制的創新進行了研究，對相關投融資機制的研究可起到一定的借鑒作用。

作者:舒昌俊 劉華麗 龔越 方俊 單位:1.咸寧市城市建設投資開發有限公司 2.武漢理工大學土木工程與建筑學院

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