土地財政發展危害論述

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摘要：近些年來，一面是連年不斷、刻骨銘心的征地拆遷之痛，另一面卻是地方政府土地收入的盛宴。土地收入占比財政收入的不斷提高，形成了地方政府的“土地財政”，普遍認為“土地財政”的危害性極大，應該對“土地財政”政策進行強制性降溫。“土地財政”的形成，既反映出現行征地制度引發的政府牟利動機，也彰顯了現行財稅體制的弊端，地方政府此種行為造成的影響和危害實在不可小視。本文擬對“土地財政”的八個方面的危害進行了一些粗淺的論述。

關鍵詞：“土地財政”；影響；危害。

“土地財政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用權的收入以及由此帶動的其它相關收入來維持地方財政支出的財政現象。2010年，在兩輪房市調控之下，全國國有土地有償出讓收入達到29110億元，占全國財政收入83080億元的35％，占地方財政收入的71。7％，土地出讓金占地方財政收入的比例再創新高，達到70％以上，這一比例是空前的，反映了地方政府對“土地財政”的極度依賴?！笆晃濉逼陂g，全國土地出讓總收入7萬多億元，隨著城市的擴張和對土地的經營，土地出讓收入成為許多城市推動城市發展的重要支撐，成為名副其實的地方稅費收入之外的第二財政。

一方面，對“土地財政”予以肯定的觀點并不鮮見。這些肯定“土地財政”的積極作用主要集中在兩點：第一、“土地財政”切實增加了地方政府的可支配財力；第二、“土地財政”大力推動了地方城市化的進程。另一方面，持“土地財政”給經濟與社會帶來不良影響和危害觀點的更多。普遍認為“土地財政”的危害性極大，應該對“土地財政”政策進行強制性降溫。“土地財政”的形成，既反映出現行征地制度引發的政府牟利動機，也彰顯了現行財稅體制的弊端，地方政府此種行為造成的影響實在不可小視。其危害主要體現在以下八個方面：

1。推高房價。

房價過高乃至“天價”已成為目前我國一個非常突出的社會問題，房價已經遠遠高出一個普通公民的承受能力。住房屬于生活必需品，政府理應而且也正在下大力氣控制房價過快上漲。實際上，“土地財政”正是樓市調控艱難，房價居高不下的首要原因。地方政府對“土地財政”的倚仗導致土地出讓價格的不斷上漲，開發商又把這種高價的土地成本轉嫁給購房者，房價由此節節攀升。以北京市為例，每平方米住宅樓面地價2004年是2127元，2010年漲至11000余元，6年漲了5倍，同期支撐消費需求的城鎮居民人均可支配收入增幅只有71％，普通工薪家庭根本無力買房，報告顯示85％家庭買不起房。

2。產業畸形發展。

房地產業“一業獨大”，致使產業升級艱辛、調控兩難。由于“土地財政”的驅動，近年來，國家調控樓市，房價反而高速上漲，房地產業也在調控過程中得到陽光雨露，如雨后春筍般茁壯成長。過去的10年里，海爾、海信、雅戈爾、聯想……這些制造業的行業龍頭紛紛躋身于房地產。2009年，紡織行業上市公司過半都進入了地產業務。后發者是央企，在房地產業行將沸騰到頂點時，央企開始真正注意這個流金淌銀的行業。2010年兩會剛過，北京一天的時間里就產生了三地王，都是央企。

2010年，我國實現GDP397983億元，其中全社會固定資產投資278140億元，GDP中有30％為房地產業拉動。而大部分開發商對地產行業的信心，也正基于此，他們認定房地產之于中國經濟的作用無可替代，所謂“一業獨大”，關聯產業62個，牽一發而動全身，房地產衰落，經濟也受影響。

形形色色的資本涌入已經令房地產一業獨大，不僅使地產調控愈來愈“兩難”，更重要的是，以房地產拉動的經濟增長模式已經不可持續，對大量金融資源、產業資本、社會資源的占用，已經影響到中國其他產業的升級，如地產開發房地產需要大量螺紋鋼和線材，但這類的鋼鐵產品在國內又屬于高耗能且過剩的品種，反而又刺激了它的生產。房地產業越來越大，實體經濟投資越來越萎縮，產業升級舉步維艱，助推通脹，經濟脆弱，產業結構調整難度空前。

3。土地融資，隱含風險。

我國各地設立的土地儲備機構的初衷是為了調控土地市場，在土地價格高的時候把地賣出去，在土地價格低的時候把地買進來，總之是要保障土地市場的平穩運行。而現如今土地儲備機構已成為地方政府的一個融資平臺。地方政府可以而且熱衷于將征用的土地作為抵押物來獲得銀行貸款的原因正是因為這樣的貸款由政府的信用做保障，而且隨著近幾年來地價越來越高，政府的收入也是水漲船高，政府還款就越有保障。對銀行而言，這樣的貸款就是優質貸款，銀行也就愿意貸款。不過，地方政府的這種生財之道是有較大風險的，抵押的土地越多、評估價格越高，金融體系的債權規模就越大，由此可能造成的不利影響也將越大，這種套現模式會增加地方政府的債務風險，一旦地價不再持續上漲甚至下跌，政府的土地出讓收入也就無法繼續增加甚至減少，這將導致銀行產生大量呆壞賬，事實證明“面粉比面包貴”的火爆行情不可能長期持續，如溫州今年以來土地流拍就接二連三地出現，溫州政府多次修改地塊起拍價以使其重新入市，仍應者寥寥，地方政府賣地“變現”的急切心態已不言而喻。懷同樣心態的當然并非溫州市一家。一位西安市官員在對當地區縣進行工作總結時特地提醒，首先要注意經濟金融風險，他警示：“從今年開始，貸款將進入集中還貸期，貸款靠什么還？怎么還？

這些我們都要盡早考慮、提前統籌，確保資金鏈不斷?！睋O管部門統計，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額7。38萬億元，同比增長70。4％，占一般貸款余額的20。4％，全年新增貸款3。05萬億元，占全部新增一般貸款的34。5％。每年一萬多億甚至兩萬多億的土地出讓收入也只不過是讓這些債務的風險暫時隱藏起來，而且地方政府每年的土地出讓收入相比巨大的地方債務也只不過是杯水車薪，如果沒有土地收入的持續增長，這些資金的周轉就會成為巨大的問題。

4。耕地有限，難以為繼。

在地方政府“快賣地、早賣地、多賣地”

的大背景下，我國耕地面積急劇減少。有關實證分析表明，“土地財政”對耕地數量存在負影響，其影響的彈性系數為－0。01，即“土地財政”每增加1個百分點，耕地面積將減少0。01個百分點。2007年度的全國土地變更調查表明，我國耕地面積為18。26億畝，離18億畝“紅線”還有2600萬畝。1997－2005年，非農建設占用耕地2747萬畝，年均減少305萬畝。按此匡算，距離“紅線”的2600萬畝不到9年就會消耗完畢，這么算下來，也就是說“”土地財政“僅剩6年，屆時，我們又賣什么取得收入呢？

5。侵占土地，農民失業。

伴隨著地方政府辛苦找地的步伐，農民失地現象越來越普遍。一是各地農村”圈地運動“愈演愈烈。山東省諸城市（縣級市）自2010年6月以來就相繼撤銷了1249個建制村，并將其合并成了208個農村社區，成為全國首個撤銷全部建制村的城市，農村社區正式成為諸城市管理論文"target="_blank">行政管理機制中的基層組織單位。目前，諸城市的這種”撤村并居“改革正在山東及全國逐步推廣，并呈”星火燎原“之勢。一場讓農民”上樓“的行動，正在全國20多個省市進行。無數村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數農民正在”被上樓“。在河北廊坊，2006年被評為河北省生態文明村的董家務村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的”村村通“水泥路被鏟平。二是”村改居“亂象叢生。2011年年初，東莞南海原定在全區224個村委會中，力爭今年年底讓涉及47萬村民的123個村委會先完成”村改居“，但截至4月25日，全區已有119個村委會完成”村改居“，”村改居“旗開得勝南海經驗有望全國推廣。

農民宅基地轉化為國有土地后的增值收益，被權力和資本”合謀“拿走。農民則住進了被選擇的”新農村“，過著被產生的”新生活“。這是一次對農村的掠奪，強迫農民上樓并大規模取消自然村，不僅與法治精神相違背，對農村社會也將帶來巨大負面影響。

而有地方領導算過賬，讓100萬戶農民上樓或者”村改居“至少省出70萬畝地，50萬一畝就是3500億，100萬一畝就是7000億，什么事干不了！一個區區的地級市，就能通過”撤莊并居“、”村改居“，輕松獲得數千億的賣地收入，被征地農民則永遠地失去了賴以生存的土地，極多數人不得不外出另謀生路，長遠生計是否有效保障尚無定論。我們可以按照《全國土地利用規劃綱要》來推算一下，2000－2030年，全國占用耕地將超過5450萬畝。一般情況下，每征用一畝農地，就伴隨1。5個農民失業。按此推算，我國失地農民群體將從目前的6000萬人，激增至2030年1。1億人。大量失地農民將淪為種田無地、就業無崗、低保無份的三無農民。

6。提供環境，滋生腐敗。

斯密認為：稅的不確定性遠比稅的不公正性危害更大。當稅是隨意課征的時候，每個納稅人都會被吏的權力所左右，稅吏會極端加重賦稅，或者利用加重賦稅的恐嚇，來勒索贈物和賄賂不確定的稅，稅的不確定性”會讓稅吏變得專橫和腐化，甚至原本不專橫、也不腐化的稅吏，也會變得專橫和腐化?！胺€定性是現代稅收的一個基本特征，不穩定的稅實際上并非嚴格意義的稅收，斯密在此是取用廣義上的稅的概念。

土地出讓金就可以理解為這樣一種不確定的稅，仔細審視會發現這種不確定性貫通于土地出讓以及前后關聯的多個環節。不確定性為政府利用壟斷特權獲取過程的潛在收益成為可能。政府通過設置壟斷政策，對經濟活動的管制滲透到各個方面，這些管制產生了形式各異的”潛在收益“，經濟學中把這種”潛在收益“稱為”租“。這些形式各異的”租“引發了人們對租金的競爭，有時這種競爭是合法的，有時則通過各種非法途徑，利用各種”資源“，通過政治過程獲得壟斷特權，從而依據壟斷特權獲得”租“，這種非生產性活動就是”尋租“。由于”土地財政“缺乏規范管理，土地”尋租“頻現，關于土地、建設等領域的腐敗案件屢見不鮮。2010年3月，寧夏回族自治區檢察機關掀起了土地出讓金清欠風暴。在當地應繳的國有土地出讓金中，有1／4被拖欠未繳，高達28。71億元的國有資產存在流失風險。2011年初，發生在河北的一起土地腐敗案，已致8名當事人落馬。2011年4月20日法制日報披露：13個省區違法占用耕地超萬畝。今年2月媒體報道：

千畝土地撂倒廿五官員海南省東方市土地腐敗窩案。2011年1月，《法制晚報》記者根據新華社、中央電視臺、中央人民廣播電臺等媒體的公開報道，統計整理了2009－2010年30個發生在土地、建設領域的腐敗案件，涉案人員平均涉案金額超過870萬元，造成極為惡劣的社會影響。

7。城市畸形發展。

（1）地方政府對舊城改造熱情不是很高。因為舊城改造屬于真正改善城市環境，涉及到拆遷戶多，那是自找麻煩，收益遠不如擴新城城大。舊城改造的土地是屬于劃拔的，不能給政府帶來財政收入，頂多建好了賣房了，收些契稅等，意義不大；而開發商進行舊城拆遷的成本高、難度大，熱情也不大。

（2）地方政府對建設廉租房和經濟適用房熱情也不高。因為建設廉租房和經濟適用房的土地是無償劃拔的，不僅擠占了政府可賣的土地，相對來說就使得政府可賣的土源減少，而且建房還要花掉一部分政府的土地出讓收入，因此盡管國家明文規定地方政府每年要拿出土地出讓金的10％來建廉租房，沒有幾個政府是這樣做的，目前僅有重慶、成都建得多一點。2010年全國土地出讓收入2。9萬億，如果拿出10％建保障性住房，2900億可以建設1億平方米，10年10億平方米足足夠1億人居住，可是”土地財政“對低收入人口的排斥使地方政府疲于供給保障性住房建設用地和舊城改造。實證研究也發現：在給定約束條件下，越依賴”土地財政“的城市，住宅用地供給受限程度越高，地價和房價相應越高，這些城市建設經濟適用房的積極性越低。

（3）地方政府對舊城區交通改造熱情也不是很高。因為舊城區交通改善了，也不能給政府帶來財政收入，反而投入不少。

我們發現，我們的舊城區日復一日、年復一年、無論是住房還是交通政府投入都不大，變化也不快。而新城區交通等基礎設施建設則日新月異。受”土地財政“的驅使，城市建設存在很大的盲目性，盲目地擴城鋪灘子，勢必將會造就一座座的空城，一座城市的發展，本應該是先發展城區（舊城改造、完善主城區基礎設施），把主城區發展好了，才考慮適度地向外擴張，這樣才能保證一座城市的入住率，只有入住率保證了，才能保證這座城市的其它一切方面健康發展。

（4）地主政府對于擴建新城熱情卻是很高。地方政府熱衷于主動規劃新城區，因為新城區相對于舊城區來說，地廣人稀，拆遷代價小得多，并且主動做”七通一平“，把生地變成熟地，又可以高價拍賣帶來更多的財政收入。

8。征地拆遷極端事件頻發，影響社會穩定。

”土地財政“的核心是土地價格剪刀差，近年來，由征地拆遷補償不合理而引發的群眾上訪、惡性事件和極端事件頻發，無論數量還是規模、程度均呈愈來愈嚴峻之勢，甚至帶來社會動蕩。為此，北京大學的五位教授建言人大審查《城市房屋拆遷管理條例》，修改后的”新拆遷條例“名稱改為《國有土地上房屋征收與補償條例》，已經從2011年1月19日起實施。然而是不是修改了拆遷條例，問題就解決了呢？筆者認為：科學發展觀的核心是”以人為本“，如同中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授所說：”城市的盲目發展造成了對私權特別對私有財產的侵犯。如果城市的發展建設以犧牲公民的生命為代價，那么，這不是我們所需要的。與其這樣，不如放緩城市建設的速度?！安疬w問題的根源在于地方政府對”土地財政“的依賴，要解決”土地財政“問題必須進行地方財政轉型，從現在的”土地財政“走向公共財政。