財務路徑可持續發展管理論文

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[摘要]經過幾年的超常規發展，我國高等教育基本完成了量的擴張的歷史使命。今后一個時期，內涵提升將上升為高校發展進程中的主要矛盾。以科學發展觀統領高校的財務工作，一手抓培植財源，一手抓提速增效，建立人盡其才、財盡其力、物盡其用的發展動力機制，是高校構建以辦學效益為中心的事業發展格局、實現可持續發展的財務路徑選擇。

[關鍵詞]高等學校；可持續發展；辦學效益

黨的十六屆三中全會以完善社會主義市場經濟體制為目標，提出了全新的科學發展觀的指導思想，為高校各項改革的穩步推進和高等教育事業的持續發展指明了方向，高校理財環境已經并將繼續發生廣泛而深刻的變化。高校財務工作怎樣以科學發展觀為指導，及時轉變工作理念，主動適應“轉型”要求，一手抓投入，一手抓產出，著力構建以辦學效益為中心的事業發展格局，是新形勢下高校財務管理面臨的重要課題。

一、著力培植財源是學校快速發展的內在要求

財務管理目標與學校發展目標是高度一致的，因而，高校財務管理的首要任務是為學校的跨越式發展提供強有力的財力支撐，財源建設將不可避免地提上重要議事日程。

1.對財力投入的依賴性增大。高等教育本身是一個成本遞增的行業。一方面，教育成本持續上升趨勢的不可逆轉，導致對財力投入的依賴性日益強化。另一方面，資金需求的某種無限性和財力資源的相對有限性矛盾的長期存在，并不以人的意志為轉移。加之高校正處在高速發展的特殊階段，外延發展勢頭不減，辦學條件標準化建設、提升學科優勢和科研水平的任務依然十分繁重和迫切，各類支出剛性越來越強：人員支出增勢明顯；公用經費易增不易減；建設資金投入大幅增加。在財務收支規模持續在高位上運行的同時，校級財務財力回旋余地卻相對減少，平衡預算的壓力進一步增大。

2.收入結構的不穩定性增強。一般認為，高校較為現實的資金來源渠道有：財———財政撥款、稅———用于教育的稅費和稅收減免、費———收費、產———校辦產業收入、社———社會捐贈、基———教育基金、科———各類科研經費、貸———教育貸款、息———利息收入等九個方面，其中唯有貸款這一資金渠道是有償使用并須按期償還的。而有關數據顯示，財、費、貸等三種資金來源渠道，在不少高校處于舉足輕重的地位。從收入結構來看，在一些高校的總經費中，學費收入已上升為主渠道地位，各塊資金所占份額的排序已由原來的財政撥款、自籌收入、銀行貸款演變為自籌收入、財政撥款、銀行貸款，表明高校辦學經費的投資主體和來源渠道已呈多元化的格局。按照公共財政理論，以及財政撥款模式已由“基數+增長”改為“定額+專項”等情況，今后幾年內，財政撥款總量的增減在很大程度上將取決于高校普通本專科生、研究生在校人數的多少。如果某一時期普通本專科生、研究生規模是基本穩定的，則意味著高校能從國家財政取得的補助收入將是一個常數。與此同時，事業收入增速將會趨緩；銀行貸款增幅將會上升。這樣的收入結構和增長態勢隱含著相當的不穩定性：在無償性的收入增量中，政策性增收因素仍將起主導作用，尤其是按民辦新機制運作的獨立學院，在成功地實現量的擴張的同時，直接推動了高校“蛋糕”的擴大。至于其他收入渠道，限于種種因素的制約，有的有渠少水；有的渠道甚至長期處于有渠無水的境地；有的辦學形式，也由于受到宏觀政策調整、市場競爭加劇、辦班成本攀升的影響，導致對學校綜合財力的貢獻率呈下降趨勢。

3.籌資成本增加。高校近些年的跨越式發展，大多以其辦學規模的急劇擴張為主要標志。它比以往任何時候都更加注重外延發展為主的方式，并呈現國家號召、政府引導、銀行參與、高校聯動的格局。銀行業不失時機地向高校提供空前、優惠的信用貸款支持，為高校在短期內迅速實現量的擴張鋪平了道路。高校自身謀求擴張的強烈愿望與商業銀行提高資產質量的有機結合，成功地推動了銀校之間的“雙贏”合作，有力地拉動了高校辦學規模的快速增長。面臨這樣的籌資環境和融資機會，高校不僅能借用明天的錢打通今天的“瓶頸”，而且完全有可能走出一條低成本擴張、高投資回報的新路子。然而，舉債辦學縱然有說不完的好處，只要還有其他的無償性的資金渠道可供選擇，按常理，高校就不可能選擇貸款作為加速擴容的資金來源。獲取貸款，對高校來說，既不是唯一的最好的籌資方式，更不是多多益善，它只是高校長期存在的資金緊張狀況的暫時釋放和后延。隨著國家宏觀調控力度的加大，銀行信貸投向的調整，貸款貼息政策的名存實亡，高校的融資成本將會上升。不僅如此，隨著高校舉債辦學傾向的繼續增強，貸款規模的持續擴大，中長期貸款比重的逐步增加，利息負擔勢必日益加重，還貸壓力有增無減，盡管償還建設性負債的終極風險并不在高校。

因此，在宏觀投資格局確定，國撥經費一定的背景下，加強財源建設，尋求并逐步形成新的穩定的財力增長點是高校財經領域今后幾年面臨的主要問題之一。對不少高校來說，在確保財政撥款主渠道地位的前提下，其重要著力點應當在于，一是大力辦好獨立學院。獨立學院這種辦學模式，管理機制新，共享資源多，辦學效益好，積累速度快，直接推動了高校財務運行規模的迅速擴大。在不少高校的總經費中，財政撥款、事業性收費、獨立學院收入已是“三分天下”。因此，嚴格按照教育部的“六獨立”要求，盡快使獨立學院的硬件達標、軟件升級，進而做大做強，對于高校財力的壯大，實力的增強，教職工福利待遇的改善，具有不可替代的重要作用。二是加速發展研究生教育。研究生教育規模的大幅增長，不僅將成為高校又一新的更具潛力的財力增長點，而且是高水平的教學研究型大學的主要標志之一，對于加快學校的“轉型”，具有更加積極的戰略意義。三是全面提升科研實力。科研基礎的夯實，科研工作的突破性進展，科技創新優勢的充分發揮，不僅會帶來科研經費的大幅增加，提高科研經費收入占總經費收入的比重，而且可以真正實現與教學的雙輪驅動，有效增強高校可持續發展的后勁。

二、推進提速增效是高校實現可持續發展的必由之路

增加投入與提高效益是高校財務管理的永恒主題。在基本完成辦學條件標準化建設和成功實現量的擴張的基礎上，提高投資效益將上升為高校辦學進程中的主要矛盾，其迫切性將日益凸現出來。因而，按照科學發展觀的要求，盡快從追求辦學的規模和速度轉向注重辦學的質量和效益上來，全面提高人力、財力和物力等各類資源的利用效率，建立人盡其才、財盡其力、物盡其用的發展動力機制，是高校實現可持續發展的必然選擇。

（一）大力構建人盡其才的動力機制

教育，就其產業屬性而言，屬于一種勞動密集型產業。這類產業的成本特征是人員經費支出占教育成本的大部分甚至絕大部分，高等教育當然也不例外。高校人力資源是高校資源的重要組成部分，在物化資源一定的情況下，充分挖掘人力資源潛力，提高人力資源利用效率，對于擴大辦學規模效益，優化資源配置至關重要。從高校支出結構的變動趨勢來看，人員經費占教育事業費的比例持續上升。有關資料顯示，20世紀80年代，高校人員經費約占事業支出的40%左右，最高不超過45%；到了20世紀90年代，高校人員經費所占比例升至50～55%之間，個別年份接近60%；本世紀頭幾年，高校人員經費比重增勢依然強勁，達到60%，并仍將呈上升趨勢。與此同時，公用經費比重則呈下降趨勢。

高校人員經費比重的持續較快增長，一方面是我國經濟快速發展，社會全面進步在高等教育領域的集中反映，也是對高校教職工個人可支配收入長期處于嚴重偏低狀況的一種矯正。另一方面，也與高校近年自籌收入的迅速增大，校內津貼制度改革的啟動緊密相聯。客觀地看，隨著高校辦學規模效益的日益顯現，保持人員經費比重的適度、穩定增長是完全必要的。但也毋庸諱言，有的高校在冗員嚴重、隊伍結構失衡的情況下，不顧實際提高津貼標準，盲目攀比個人收入水平，導致消費基金增勢過強與收入分配差距過大并存，直接推動了人員經費比重的過快增長。因此，大力提高人力資源的利用效率，適當控制、穩定高校消費基金的支出規模，改善和優化事業支出結構，應當成為高校可持續發展進程中值得關注的一個問題。

首先，要大力加快高校用人機制的實質性改革步伐。在建立和完善社會主義市場經濟體制過程中，高校對用人機制進行了多輪改革，在機構精簡、人員轉崗分流和人才引進等方面取得了重要進展，減輕了人員經費的沉重壓力，提高了辦學規模效益。但由于用人機制改革的復雜性、艱巨性和長期性，在一些高校，因人設廟，因人設事，人員流而不動，聘任制度流于形式，激勵機制失靈，急需人才引留難度加大，總量不足與結構失衡并存等問題依然不同程度地存在。可見，高校用人機制的深層次改革，仍然任重而道遠。因此，要進一步加強人員編制管理，嚴格按照教育部規定的生師比指標，加大力度引進、配足必需的師資力量，增加教學第一線的人員經費投入。同時，要繼續推進簡政放權，嚴格控制行政機構的設立，壓縮超編人員，降低行政成本，實現減員增效。總之，盡快形成一個能上能下、能高能低、能進能出、激勵與約束并舉、效率與公平兼顧的人盡其才的平臺，將有助于建立一支總量適當、結構優良、更具活力的教職工隊伍。

其次，要繼續深化校內津貼制度改革。隨著高校近年來辦學規模的迅速擴大，多渠道籌措教育經費格局的基本形成，高校自籌收入總量大幅增加，為推動高校內部分配制度改革提供了必要的財力支持。在內部分配制度改革初期，高校大多采用“加法”，即在教職工既得利益不受損害的前提下調整個人收入增量，這對于減少改革阻力、降低改革成本、盡快啟動分配制度改革是必要的。但這種只加不減、只獎不罰的單向分配制度一旦固化，對其進一步深化改革的成本將會越來越高，也有違分配制度改革的初衷。為了引導和調節高校內部津貼政策，適當控制高校人員經費比重，有的省份已開始嘗試總量控制的辦法。如我省教育部門最近作出規定：“各校自定的校內津貼政策（包括超工作量酬金，不包括科研提成），不得在財政撥款中列支，總額不超過學校自籌收入（包括教育事業收入、經營收入、附屬單位上繳收入和其他收入，不包括土地出讓收入）總額的22%，最高和最低之間的差距不得超過5倍。支出在‘津貼———校內崗位津貼’科目中反映”。這無疑有利于引導高校的內部津貼制度改革朝著控制總量、調整存量、優化增量的方向發展，并與事業發展的速度和辦學規模效益的增長幅度保持一個大體相當的水平。

值得一提的是，校際間過度的人才競爭，并未帶來我國人才總量的大幅度增加，反而直接拉動了高校引進和留住人才成本的節節攀升，這是一個不爭的事實。因此，國家有關部門應當抓緊出臺相關規定加以引導和調控。

當然，對高校人員經費比重保持適度增長的問題進行討論，旨在強調適度控制人員經費支出，相對增加公用經費支出的現實意義，并不意味著高校人員經費比例越低越好。恰恰相反，如果高校人員經費比重過低，則會導致人才流失，極大地影響教學科研的正常運行。

（二）努力提高財盡其力的配置效率

需求超過滿足需求的手段是社會基本的普遍問題。相對于需求而言，財力資源總是有限的，有時甚至是稀缺的，這就更加需要對財力資源進行有效配置。預算是對納入預算管理的所有財力資源進行合理配置的有效載體，是用貨幣形式表示的用于控制未來經濟活動的財務收支計劃，是學校各項事業正常運行和發展的物質基礎。一個編制合理，投向明確，重點突出，統籌兼顧的預算盤子，不僅要與學校總體發展規劃的分步實施相協調，而且要與學校現實財力狀況相適應；不但要統籌資金運動中的數量和時間上的動態平衡，而且要兼顧因經濟活動引起的內、外部各種利益關系的相對穩定。在高校從外延發展為主轉向內涵提升為主的“轉型”階段，財務預算的安排、財力資源的配置，既要堅持量力而行，更要強調盡力而為，著眼于各項改革的推進，著眼于辦學層次的提升，著眼于學校發展的未來。要按照公共財政的基本要求，貫徹有所為、有所不為的指導思想，堅持存量保穩定、增量促發展的原則，整合財力資源，優化配置結構。必需的人員支出優先安排，教學科研投入重點保證，建設項目投資適度超前，一般性公用經費力求節儉，并逐步實行嚴格的績效預算。學校預算一經確定，即成為全校財經工作的“指揮棒”，就必須按管理層次將組織收入、控制支出的權利和責任落實到崗位，落實到人，各司其職，各負其責。非經規定程序，任何人和任何部門都無權調整預算，以增強預算的剛性，克服預算軟約束的通病。

預算控制是高校財務管理的基本特征。建立一個有效的預算控制系統，對于維護預算的有效性和科學性，其重要作用不言而喻。在預算控制實踐中，要推行分類管理辦法，即對日常公用經費實行定額管理；對專項及增量投入實行項目管理；對科研經費實行差別管理，但對后兩類管理辦法仍需進一步完善。項目管理既是預算管理改革的方向，也是日常預算控制的難點。它不象日常公用經費，可以實行定額包干；又難以準確地把握完成項目所必需耗費的成本，故對項目經費的安排，一般遵循按需原則。因而，項目經費在日常使用中往往出現“搭車”、擠占等現象，又不易被確認或剔除。因此，有必要對項目管理辦法進行改進，逐步試行追綜問效、成本—效益分析和專項審計等制度，以促進項目經費使用效益的提高。至于科研經費，從某種意義上講，雖然并非屬于學校的現實可支配財力，一般也不至于影響學校總體財力資源的配置效率，但如何規范科研經費的支出范圍，優化科研經費的支出結構仍然是高校財務部門應當給予充分關注的現實問題。總之，通過有效的預算控制系統，可以及時發現預算與實績之間的差異，并從定量和定性兩方面進行綜合分析，采取有效措施加以糾正，以減少預算編制與預算執行之間的不利差異，提高財力資源配置的有效性。

（三）著力創新物盡其用的評價體系

近年來，隨著辦學條件的加速改善，高校物力資源大幅增加，怎樣提高物力資源的利用效率等問題日益凸現出來。高校物力資源利用效率的高低，集中表現為辦學效益的優劣。辦學效益一般包括社會效益和經濟效益。長期以來，高校對社會效益給予了充分關注，而對經濟效益的關注程度似乎要低得多。所謂高校的經濟效益，是指高校教育要素的投入與這些投入所得到的各種符合社會需要的教育產品的比較。它包含兩層含義：教育投入與教育產出的對比關系，教育產出必須符合社會經濟發展的需要。在這一點上，它和企業的經濟效益是一致的，都是對投入產出對比關系的反映。但高校作為以教育科研為中心的事業單位，不象企業那樣直接從事物質資料等有形產品的生產和銷售，因而，對高校經濟效益的衡量，尚缺乏圍繞成本和收益等可計量的標準化因素；加上對高校投入產出測算的復雜性、教育產出的遲效性及其關系的模糊性，一時還難以對高校經濟效益進行公允的量化考核。盡管對這一課題的可行性研究尚需時日，但教育領域的現實投資者和潛在投資者將會越來越自覺地關注投入與產出之間的關系。

1.確立教育成本觀念。高等教育既是社會公益事業，同時也是一種特殊的產業。既然是產業，就必然具有產業的基本特征，就必須考慮投入產出比。在“大一統”的計劃經濟體制下，高校的辦學經費由政府統一供給，資金投向也由政府統一決策，國家實際上包攬了高校的財務收支，因而高校基本上只需計算收支余額，不可能也無需計算辦學成本。但在市場經濟條件下，高校已成為面向社會自主辦學的實體，如何擺脫傳統的粗放式管理方式，高效益地利用有限的教育資源、降低辦學成本就成為高校面臨的十分迫切的課題。當然，教育成本并非越低越好，它有一定的區間限制。成本過高則表明存在資源閑置或浪費現象，成本過低則說明投入仍然不足，也會影響辦學質量的提高和發展后勁的增強。因此，確立成本觀念，講求成本管理，既要考慮成本核算的實際需要，又要衡量成本投入的產出效益。

2.創新績效評價體系。對教育資源的利用情況進行必要的考核評價，是資源配置階段的必要延伸，且具有更加重要的現實意義。績效評價體系缺失，將會刺激人們更多地占有本已稀缺的資源的沖動，加劇資源配置上的緊張狀況。

衡量高校的產出要比投入困難得多，創新績效評價體系也就顯得尤為重要和迫切。由于評價目標的多元化，評價指標體系的設計應當貫徹由簡到繁、動態完善的原則，涵蓋教學、科研、學科建設、管理服務等各個方面，建立一套既各有側重，又具有一定的關聯度；既有定性規定，又有量化指標，包括一些經濟指標的多指標體系。績效評價指標是采取行動的信號或指導，評價結果要與資金投入緊密掛鉤。績效評價優良的必保領域，要在資源配置上給予重點傾斜，以體現財務政策扶優扶強的導向；反之，則應削減、暫停直至取消相關投入，以發揮財務政策的調節約束功能。

3.適度運用經濟手段。在市場經濟條件下，高校并非市場機制完全失靈的地方。當行政手段難以奏效時，適時引入、啟動某些經濟杠桿，可能會收到意想不到的效果，如試行物力資源的有償占用制度。存量資源的占用并非“免費午餐”，高校長期存在的無償占用資源的狀況應當得到改變，并逐步建立和完善物力資源的有償占用機制，加強對物力資源占用者的經濟責任約束，以促進物盡其用目標的逐步實現。

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