財政金融腐敗機理分析論文

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我國向市場經濟轉軌的過程中,腐敗現象的蔓延始終是人民最關心的焦點之一,尤其是近年來金融行業大案要案頻發,已被視為腐敗的“高發區”。本文分析了金融腐敗的內涵,提出了金融腐敗的主要表現形式和一般特征,并從政治、經濟、文化、道德倫理等方面對金融腐敗的生成機理進行了分析,力求找出金融腐敗的癥結,最后從金融業內外部環境上提出了治理和防范金融腐敗的策略。

KEYWORLD:金融腐敗;機理分析;防治策略

在我國經濟轉軌和社會轉型時期,腐敗與反腐敗始終是人民最關心的焦點之一,也是影響經濟和社會事業發展的重要因素之一。盡管近年來,我國金融業改革風生水起,但其間也不斷爆出大案和腐敗丑聞,從普通職員到銀行行長,從支行行長到部級高官,不同層面的一批金融從業人員涉嫌經濟犯罪,使這一領域成了“高風險地段”。中心紀委在2004年開始將金融領域確定為反腐重點。據銀監會公布的數據,2005年,銀行業金融機構發現經濟案件和違規經營案件1087件,涉案金額30.9億元,涉案人員1466人,有1677人被追究領導責任,144人被取消高管任職資格。

那么,金融腐敗的內涵是什么,它表現出哪些形式和特點,金融腐敗的根源在哪里,如何才能形成遏制金融腐敗的有效機制,以求得這一行業的長治久安?本文就此深層次的問題進行了探討。

一、金融腐敗的表現形式和特點

(一)金融腐敗的內涵

金融腐敗是一個常見的名詞,但目前從理論到實踐都缺乏統一定義。學界認為,金融腐敗的內涵極為廣泛,它包括了銀行業、證券業、保險業和監管當局相關方面的非規范行為。金融腐敗一般定義為金融企業機構及其從業人員,在經營治理及相關活動中,為謀取私利,利用把握的資金資源及相關資源,違反我國法律及金融相關政策、規定,侵害國家、公眾及本企業組織的利益的行為或現象。它主要包括金融業的資金交易腐敗和金融監管腐敗。金融交易腐敗是利用資金配置權力的稀缺性進行非規范融資交易行為。金融監管腐敗則是利用行政權力的稀缺性進行的以權謀私、以權換利行為。采用這一定義可以把金融監管腐敗和金融機構設計私利的違規行為都納入分析框架,突出涉及資金交易或金融行政權力的腐敗行為,同時剔除與金融無非凡關系的腐敗或犯罪行為。

一般而言,某種社會資源越稀缺,設租(或稱立法腐敗)和尋租(或稱官僚腐敗)行為就越多,腐敗問題就越嚴重,產生的社會影響和危害也越嚴重。金融作為現代經濟的命脈,同時也是配置資金資本的核心部門腐敗問題尤其需要重視。金融腐敗不僅破壞金融秩序,扭曲資源配置機制,踐踏公平競爭原則,而且極大地影響社會經濟的穩定可以說在腐敗涉及的諸多領域中金融腐敗對社會的危害尤其嚴重。

(二)金融腐敗的表現形式

1.利用審批特權尋求“腐敗租金”。在市場經濟轉軌時期,金融治理部門往往對金融市場的準入和金融機構的業務范圍實行比較嚴格的控制和限制,擁有市場準入審批特權的金融治理人員就有可能通過拒絕批準、提高準入門檻或增加不合理要求以及故意拖延審批時間等方式對申請者進行刁難和“設租”,從而收取“腐敗租金”。

2.利用核心機密換取“腐敗收益”。作為轉軌國家,一方面我國對金融的控制依舊十分嚴格,另一方面金融市場的競爭又日趨激烈,這就導致核心機密的市場價格昂貴。為謀取個人收益,金融機構及監管機構內部員工可能將行使職權過程中所把握的核心機密通過種種不正常渠道泄露出去,實現重大金融決策信息到“腐敗收益”的轉換。例如,原中國證監會官員王小石為擬上市企業與證監會發審委工作人員牽線搭橋,涉嫌以出賣證監會股票發行審核委員會委員名單牟取個人私利,伙同他人受賄140萬元。

3.利用現職權力獲取“腐敗期權”。有些金融機構高級治理人員在位時,利用手中權力,為企業發放貸款、逃廢債務等提供方便,例如在對融資風險把握不大或者明知風險較大的情況下向關系方提供利率低、還貸期限長、放寬額度等優惠貸款,為企業和老板牟取非法利益。為了逃避紀檢監察部門的監督和查處,他們在位時并不向企業索取眼前的直接回報,而與企業暗訂“君子協議”,許諾其在辭職“下海”后到企業謀職,通過拿高薪等方式來獲取企業回報,或許諾在其退休或辭職后按貸款的一定比例給予高額回報,將過去預留的“腐敗期貨”或“腐敗期權”變現。

4.利用職務便利謀求“腐敗利益”。有些金融機構高級治理人員及重要崗位人員利用其職責范圍內主管、經手、治理公共財產的職權所形成的便利條件,通過假借執行職務,侵吞、竊取、騙取本機構的公共財產,或通過非規范交易收受經營者假借手續費、勞務費、傭金等名義給付的現金或實物。有的偽造單據,假借戶頭,憑空轉匯私吞資金,透支儲戶存款、利息,收入不入賬,貪污、挪用公款,為自己的親屬、朋友經商辦企業提供資金和財產上的便利等等。

5.利用單位“小金庫”進行集體的商業賄賂與貪瀆。在有些情況下,商業賄賂并不是直接賄賂給個人,而是某一個集體。隨著反腐敗力度的加大,那種從法律很輕易界定的商業賄賂行為將越來越少,而灰色商業賄賂行為將越來越多,甚至成為金融商業賄賂的主要形式。銀行業不正當交易和商業賄賂行為,主要發生在存、貸款業務、票據承兌貼現業務、出具信用證(保函、資信證實)、信用卡等授信(授權)治理、結算、不良資產處置等業務領域和基建工程、營業用房裝修、商業廣告制作和大宗物品采購以及IT等業務環節。

(三)金融腐敗的特點

1.金融腐敗的“低成本、高收益”特點。從形式上看腐敗“成本”似乎高于“收益”。但實際上,現階段腐敗“成本”是有伸縮性的,彈性幅度極大。一旦腐敗行為案發,成本極其巨大;反之,假如腐敗行為沒有被揪出來,相比之下,“成本”極小而“收益”極大。

2.犯罪主體的崗位呈現出多層次的特點。既有金融機構高級治理人員破壞民主集中制原則,獨斷專行,為所欲為造成腐敗,也有信貸資金運行、人事治理、財務分配、基建和物品采購等基層單位要害部門、崗位人員違規操作產生的腐敗問題。

3.犯罪主體的年齡呈現出兩極化的特點。犯罪人員年齡趨于兩極分化,有退休之前冒險撈一把的“59”歲現象,也有正值當年、思想過度開放的30歲左右的“少壯派”犯罪現象。從近年來金融腐敗案例看,80%左右涉案人員年齡在30歲左右,并且大都是中層以上干部。

4.涉案金額巨大,經濟損失嚴重。金融部門腐敗瀆職案件或經濟犯罪案件絕大多數都是幾十萬元、幾百萬元以上的大案件,而且,犯罪分子為了滿足各種欲望,將公款用于個人及家庭高消費,或用于營利性活動,甚至用于、賭博等非法活動,致使公款無法收回,給國家造成的危害大、損失重,社會影響惡劣。5.窩案串案突出。金融部門犯罪分子相互勾結,共同犯罪,案件往往是查處一個,帶出一串,挖出一窩。例如,中國農業銀行海南省臨高縣支行原副行長陳建學特大貪污、挪用公款案件涉案人員多,涉及范圍廣,涉案金額大,檢察機關相繼立案查辦了29名涉嫌職務犯罪的國家工作人員,已有15人被法院一審作出有罪判決。

6.腐敗現象呈現“高智能化”、“國際化”的特點。隨著經濟全球化的加深,金融業信息化程度的提高,犯罪分子借助計算機網絡垮國境劃轉資金,使犯罪行為愈難以察覺;而且當犯罪分子在其犯罪目的達到或罪行即將敗露時攜款外逃居多,以躲避法律制裁。在這種背景下,腐敗現象“高智能化”、“國際化”的特征愈來愈明顯。

二、金融腐敗的主要根源

腐敗作為一種社會歷史現象,有著很深的政治、經濟、文化根源。金融腐敗是權力異化的結果,其本質是以權謀私,一般而言,社會體制轉型時期,也是金融腐敗的突發時期。而權力是社會政治、經濟、文化、歷史等因素的交匯處,金融腐敗的產生往往是這些因素相互作用的結果。金融行業作為社會資金的治理者,是配置資源的樞紐,因此不可避免地成為權力干預經濟的重要通道,成為社會腐敗分子逐利的重點領域。同時,金融業內部人員可能受自身利益最大化的驅使,利用手中把握的分配資源的權力,為自己謀取利益。

(一)政治根源

1.權力的“尋租”與“設租”是金融腐敗之源。腐敗總是與相對稀缺資源的壟斷權相伴而生,在金融交易中,金融腐敗體現為利用資金配置權進行的尋租行為。經濟學家吳敬璉曾經指出,我國作為一個向市場經濟轉軌的國家,政府配置經濟資源和對企業微觀經濟活動的干預權力過大是市場發育緩慢、腐敗難以消除的最重要原因。從早期的商品差價尋租,到近10年的要素尋租(包括土地批租、金融腐敗和公司上市過程中出現的腐敗等),無一不存在權力腐敗的蹤跡。我國向市場經濟轉軌的過程中,金融資源一直是市場上的稀缺資源,增大了銀行腐敗的可能性。

2.權力的失控和缺少制約催生腐敗。英國歷史學家阿克頓有一句名言:“權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗。”近年來,在一些金融機構中,領導干部尤其是“一把手”的權力過于集中,領導的分工負責也淡化了集體領導,變成了個人說了算,民主集中制得不到貫徹執行,導致“權力不對稱”和權力使用上的失控。從金融部門的監督環境看,現行的監督體制也存在明顯弊端,監督主體權責不明且缺乏必要的獨立性,導致對權力的監督形成了這樣一種局面:上級監督不到;同級監督不了;下級監督無效。在金融部門“一把手”腐敗的案例中,“一把手”往往通過培植親信、排斥異己達到大權獨攬的目的,同時又容不得不同意見,用人一句話、用錢一支筆,濫用職權、玩忽職守,致使以貸謀私、以賠謀私、以權謀私、權錢交易等消極腐敗現象的不到根本的遏制。

(二)經濟根源

1.市場經濟條件下“經濟人”的逐利性。為了便于分析,我們假定將社會上不同的自然人和法人抽象為單純的“經濟人”,那么,追逐經濟利益最大化就是“經濟人”從事一切活動的直接目的或最終目的,成為人的一切活動的根本動因。應該說,在商品經濟社會,這種逐利性本身并無可厚非,但是當它滲透到金融業的公權領域,發展到“利用公權謀取私利”和“權力攬買賣”,就成為人們深惡痛絕的金融腐敗了。

2.經濟轉軌時期金融治理體制存在的弊端和缺陷。一是金融機構法人治理組織結構欠缺。如分支機構下級只對上級負責,并且上下級之間存在緊密的內部利益關系,監督主體實質上存在缺位問題。又如我國一些中小股份制商業銀行也存在股東責任淡化問題,董事會、監事會的作用還未完全發揮,形同虛設。二是金融機構內控機制的缺失。有些金融機構對內控制度的熟悉還不很明確,忽視了內控制度是一種機制,是一種貫穿于決策、執行和監督整個過程之中的相互制約的防范機制,因而缺乏執行內控制度的意識。還有些單位發現問題處理不及時,執法執紀不嚴,內控執行機制和處罰機制弱化,缺乏足夠的威懾力。三是轉軌時期金融行業在機制轉換過程中出現了規范的缺陷性和沖突性,為金融行業留下了“腐敗的縫隙”。四是高收益低風險成本效應助長了金融腐敗。腐敗成本主要指被抓住后所受到的懲處,腐敗行為被抓住只是一種可能性,因而腐敗成本實際上是預期成本。假如一個特定時期腐敗收益遠遠大于腐敗的預期成本,就形成了腐敗激勵機制。在金融行業,由于目前的一些制度安排(包括法律法規和內部治理)存在不少缺陷,易被腐敗分子利用,大打“擦邊球”,模糊違規與違法的界線,造成監管查處上的難度,因此,腐敗被抓住的“概率”極低,導致金融腐敗成為“高收益、低風險”行為。

(三)思想文化根源

思想是行動的先導,文化規定和影響著人的行為。大量金融違法違紀案例說明,一個人的腐敗變質最初都是從思想防線崩潰開始的,都是放松思想修養和世界觀改造,從而導致私欲膨脹、利令智昏,最終墮入腐敗的深淵。

1.傳統文化中的精神糟粕是金融腐敗產生的歷史根源。在我國長期的封建社會歷史中,吏治腐敗,官吏貪污成風,一直存在著貪官文化與清官文化的激烈交鋒。比如“笑廉不笑貪”和“官場潛規則”等就是腐敗文化最好的寫照。在社會主義初級階段,這種傳統文化中的精神糟粕對人們思想觀念的影響將長期存在,諸如封建特權思想、等級觀念、私有觀念等每時每刻都在侵蝕著社會的健康肌體,也對金融文化的建設形成無形的沖擊。

2.拜金主義的價值觀是金融腐敗產生的重要思想根源。拜金主義的精神文化是導致腐敗產生的激素。人類社會發展到商品貨幣經濟時代,使人們產生貨幣崇拜意識,導致對其追逐的無限性,這就是貨幣拜物教。我國對外開放以來,面臨的腐朽文化沖擊之一就是拜金主義對人的觀念的再造。金融行業員工處于一種非凡的工作環境之中,每日與數以千計、億計的金錢打交道,一些意志薄弱的黨員干部經不起考驗,滋長了金錢至上、惟利是圖的錯誤思想,世界觀、人生觀和價值觀發生扭曲,這種私欲一旦與權力結合勢必產生腐敗。

(四)道德倫理根源

我國社會正處在轉型時期,人們在計劃經濟體制下形成的倫理道德觀念與市場經濟的現實發生矛盾,舊的道德觀念沒有根除,新的道德觀念和道德約束制度體系又尚未建立,難免出現道德規范認同障礙。這就直接導致了道德約束的軟弱無力和行為的失范,金融腐敗就是這種失范狀態的表征之一。這種道德防線的潰塌帶來的不良后果,在金融行業突出表現為金融道德風險。在市場經濟大潮中,金融系統中一些領導干部和員工心理嚴重失衡,思想道德底線經受不住金錢美色的誘惑,個人自律能力差,放棄了道德修養,墮入貪欲的深淵。在“一切向錢看”的利益驅使下,道德倫理就顯得蒼白無力。三、金融腐敗的防治策略

黨的十六大報告中明確提出,要“反對和防止腐敗”,將反腐敗重點轉到了懲與防并重,將建立教育、制度、監督并重的懲防腐敗體系作為主要防治策略。因此,防治金融行業腐敗必須考慮到這些新形勢和新特點,把金融改革、制度創新和積極的防范措施結合起來,立足于制度反腐和源頭治理。

(一)加速并深化金融體制改革

1.加快金融體制市場化改革。一是金融機構產權主體的多元化。以破除金融機構的官商作風,強化金融機構內部的合理競爭。要加快金融產權多元化進程,在堅持公有產權為主體的前提下,答應各種投資主體投資金融產業,鼓勵各類金融機構引進戰略投資者,實現金融主體成分的多元化。二是金融機構業務的多元化,為社會組織的融資提供多種選擇的可能性。三是金融機構運作方式的市場化,用市場手段調節配置金融資源。四是資金價格的市場化,即逐步推進利率的市場化。

2.健全金融機構法人治理結構。一是健全金融機構的組織機構,逐步推行和完善股東代表大會制度和董事會、監事會制度。二是高級治理層要逐步實現經營的專業化,并真正對股東代表大會和董事會負責。三是金融機構要逐步引入董事決策機制,董事要相對獨立。四是改進金融機構治理層的決策方式,可以由票決制取代現行的會議制。

(二)建立和完善防治金融腐敗的法律體系

1.加快金融立法的步伐。不斷完善我國金融法規體系,及時制定如《銀行業監督法》、《保險業監督法》、《證券業監督法》等重要的金融法規。

2.加強金融刑事犯罪方面的立法。一是要根據金融改革開放的新形勢和金融領域出現的違法違紀新動向、新問題,及時修改《刑法》有關金融犯罪方面的規定,以便更好地協調刑法和金融法規的關系。二是要考慮超前立法,把未來可能發生的某些嚴重金融腐敗行為列為犯罪行為。三是要加大刑法對金融腐敗行為的打擊力度,有效地發揮刑法在打擊金融腐敗中的應有作用。

(三)加強金融行業廉政體系建設

1.加強金融廉政文化建設,樹立新的廉政觀。要旗幟鮮明地以廉政文化反對貪腐文化,把反腐倡廉教育同思想教育、紀律教育、社會公德教育、職業道德教育、家庭美德教育和法制教育結合起來。一是在內容上,堅持把社會主義核心價值體系融入反腐倡廉教育全過程。注重以人為本,貼近實際,貼近業務,貼近群眾,不斷豐富金融廉政文化的內容,滿足黨員干部對廉政文化不斷增長的精神需求,為提高黨員干部的思想政治素質奠定基礎。二是在形式上,創新金融廉政文化載體,增強廉政文化的感染力和滲透力。要充分利用傳媒、網絡、文藝等載體,把廉政文化的內容進行多樣化滲透,多舉辦一些主題鮮明、寓教于樂的思想政治教育活動,營造春風化雨、布滿人情味的廉政文化氛圍,使人在潛移默化中接受教育,得到啟迪。

2.加強金融廉政制度建設,構建反腐敗制度體系。一是建立和完善以民主化治理為核心的權力運行機制和制度,規范權力的正確行使。堅持集體決策,不搞一言堂,實現決策的科學化和民主化。包括進一步完善領導班子議事規則、民主生活會制度、重要情況通報和報告制度等。二是建立和完善包括公開性、透明度建設在內的各項配套制度,避免金融權力主體借不透明的制度保護自身。建立和完善行務公開、財產申報等制度,增強干部任用、職務晉升、職稱評聘、員工關心熱點問題等工作的透明度。三是構建內部控制制度的總體框架。建立內部控制十大系統,即授權治理系統、資金計劃系統、會議控制系統、人事教育控制系統、籌資風險控制系統、信貸資金風險控制系統、外匯業務控制系統、信用卡業務控制系統、計算機風險控制系統和清算風險控制系統。四是健全授權授信審批制度。在強化一級法人制度的同時,嚴格推行授權、轉授權制度,確定授權范圍和責任。五是建立健全制度的有效執行機制。要加強各級金融機構的執行力建設,營造有效的執行文化,建立健全問責制,提高各級金融機構的執行力和公信力。

3.加強金融廉政監督機制建設,構建內外部監督體系。

(1)建立反腐敗監督制約機制。一是要把黨委(黨組)監督、紀檢監察監督、審計監督、社會監督有機結合起來,使監督真正落到實處。二是要建立獨立于同級機構的反腐敗監督體制。強化監督主體的獨立性、自主性和權威性。如在內部控制組織機構設置上,金融機構的內控組織應相對獨立(比如在省會或中心城市實行監督機構派駐制),有相對獨立的工作目標和考核系統。三是要加強對輕易發生權力濫用和腐敗問題的重要部門、重要崗位、重要環節的監督。四是要實行領導干部和重要崗位人員定期輪換交流制度,以及領導干部述職述廉、廉政談話、誡勉談話等監督制度。

(2)建立反腐敗的獎懲機制。通過經常性和年度性的廉政考核,建立嚴格規范的責任追究機制,加大對金融行業腐敗分子懲處力度,使金融腐敗成為被查處概率極高、政治風險極大、經濟成本極高的“高風險、低回報”行為。同時,弘揚金融行業廉潔正氣,對防范風險或舉報、消除案件發生的有功人員進行獎勵,鼓勵干部職工與違法違紀行為作斗爭。

(3)建立高效的金融行業監管制度。一是加強金融監管。通過金融監治理念、方法和制度的更新與改進,進一步規范金融市場秩序,優化金融生態環境,抑制金融腐敗的滋生。二是完善金融外部審計制度,建立公共監督機制。審計是腐敗尤其是金融腐敗的“克星”。應該通過對行長或董事長的經濟責任審計或履職審計,對他們的業績和問題進行系統地審查和評價,賞功罰過。同時金融監管部門應與有關審計部門加強協調與合作,相互支持做好金融監督工作。

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