社會保障法律制度論文

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2004年3月24日的憲法修正案在第14條中增加了“國家健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”，這充分說明完善的社會保障制度是建立社會主義市場經濟體制的前提和保證，為此我們必須充分認識其重要性，充分理解和把握我國社會保障法律制度的基本方針和立法原則，加快我國社會保障法的立法進程，盡快建立起一套完備的社會保障法律制度。

一、完善社會保障制度的重要性

（一）完善的社會保障制度是經濟發展的“助推器”和“減震器”。

（二）完善的社會保障制度是維護社會穩定的“安全網”和“穩定器”。

（三）完善的社會保障制度是社會公平的“調節器”。

二、當前我國社會保障制度存在的問題

（一）社會保障制度的立法嚴重滯后和不健全。

（二）現有的社會保障制度的法律法規立法層次低，缺乏較高的法律權威和必要的法律責任制度。

（三）社會保障的法律實施機制較薄弱，社會保障法律制度的宣傳較弱。

（四）我國廣大農村地區的社會保障體系尚未建立。

（五）當前社會保障制度沒有與國際接軌，在對外交流中產生障礙磨擦。

三、完善社會保障制度應該堅持的原則

（一）保障人權，滿足社會成員基本生活需求原則。

（二）普遍性原則。

（三）社會保障的范圍和標準與經濟發展水平相適應的原則。

（四）公平與效率結合原則。

（五）城鄉有別原則。

四、完善社會保障制度的對策

（一）加大社會保障基本法的立法力度。

（二）健全社會保障的司法機制。

（三）重點解決社會保險金的支付風險問題和社會保險基金的保值增值。

（四）逐步完善農村社會保障法律制度。

（五）適應經濟全球化的發展要求，適時對社會保障法律制度作出調整。

（六）盡快開征社會保障稅。

（七）重視社會保障專業人才的培養工作。

內容提要：2004年3月24日，憲法修正案增加了“國家健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”的規定，充分說明了完善的社會保障制度是建立社會主義市場經濟體制的保證，為此我們必須充分認識其重要性，加快社會保障立法進程，盡快建立起完備的社會保障法律制度。首先，從認識的層面上理解完善社會保障法律制度的重要性。它是經濟發展的“助推器”、維護社會穩定的“安全網”、社會公平的“調節器”。其次，當前現存的社會保障法律制度相當一部分是在計劃經濟體制下建立的，已不能適應新的要求，存在不少弊端，其主要表現為：沒有形成一個統一完整的社會保障法律制度體系，社會保障法規立法層次低，缺乏較高的法律效力，農村的社會保障體系尚未建立，社會保障的法律實施機制較為薄弱。其三，通過立法健全完善社會保障法律制度已迫在眉睫，社會保障立法應遵循五大原則：待遇水平應與國民經濟發展和國家財力狀況相適應的原則、集中和分散立法相結合的原則、國家企業和個人共同分擔的原則、保障方式多層次的原則、管理服務社會化的原則。其四，對完善我國社會保障法律制度提出五條對策：加大社會保障立法力度，切實解決社會保險金的支付風險問題和保證社會保險基金的保值增值，逐步完善農村社會保障法律制度，根據經濟全球化的發展要求適時作出法律修改和調整。

關鍵詞：社會保障法律制度原則對策

2004年3月24日的憲法修正案在第14條中增加了“國家健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”，這與憲法規定的“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”互為一體，充分說明了完善的社會保障制度是建立社會主義市場經濟體制的保證，為此我們必須充分認識其重要性，加快我國社會保障立法進程，盡快建立起一套體現中國特色的完備的社會保障法律制度。

一、完善社會保障法律制度的重要性

社會保障作為一個理論概念的出現源于1935年美國頒行的<<社會保障法>>,通常被解釋“社會保障”或“社會安全”。我國在“七五計劃”中開始使用“勞動保障”一詞。黨的十六大報告中指出了:“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系,是社會穩定和國家長治久安的重要保證”。我國的社會保障制度，是指國家通過法律對社會成員在生、老、病、傷、殘、失業、喪失勞動能力或因自然災害面臨生活困難時給予物質幫助，以保障每個公民基本生活需要的制度①。社會保障法律制度是社會保障制度得以實現并有效實施運行的依據和準則，是建立和完善社會主義市場經濟體制的保證，具有重大的戰略意義。

（一）完善的社會保障法律制度是經濟發展的“助推器”

完善的社會保障法律制度是高效的社會保障制度的保證，因為市場經濟要求平衡社會供求關系，保持投資結構的合理化和保證投資收益。社會保障的支出是隨著市場經濟的增長或下降的運行變化情況而增減的。在經濟發展強勁、失業率下降時，社會保障的支出會進行相應的縮減，社會保障基金的存儲規模增大，從而減少社會需求的急劇膨脹；而當經濟衰退、失業增加時，社會保障的支出相應地增多，給失去職業和生活困難的人們提供相應的購買能力，喚起社會的有效需求，并在一定程度上促進經濟復蘇。可以說，社會保障具有調節市場經濟中供求關系的蓄水池作用，能夠在一定程度上平抑經濟過熱或過冷的現象，促進國民經濟的良性循環②。而完善的社會保障法律制度是社會保障制度有高效運轉的強制手段，所以在經濟發展中具有舉足輕重的作用和地位，是經濟發展的“助推器”。

（二）完善的社會保障法律制度是維護社會穩定的“安全網”

沒有社會的穩定，就沒有經濟的發展和社會的進步，而社會保障則是社會穩定的重要防線。完善的社會保障法律制度通過實現老有所養、病有所醫、工傷有保險、災害有賠償、失業有救濟、殘疾有安置、貧困有支援來保障社會成員的基本生活，解除人們的后顧之憂，從而有效地化解有可能發生的各種社會矛盾，實現國家的安定和社會的穩定，從而為經濟的發展創造良好穩定的社會環境。

（三）完善的社會保障法律制度是社會公平的“調節器”

社會公平，是人類社會發展中產生的一種客觀要求。社會公平體現在經濟利益方面主要是成員之間沒有過分懸殊的貧富差別，即所謂“不患貧，患不均”。在市場經濟條件下收入分配機制與競爭機制相聯系，必然形成社會成員之間在收入分配方面的不均等，甚至相差十分懸殊，強者成為富翁，弱者陷入困境。為了解決這一社會問題，就需要運用政府的力量對社會經濟生活進行干預，通過社會保障措施，對社會成員的收入進行必要的再分配調節，將高收入者的一部分收入適當轉移給另一部分缺少收入的社會成員，從而在一定程度上縮小社會成員之間的貧富差距，彌補市場經濟的缺陷，緩和社會矛盾，以促進社會公平目標的實現。

二、當前我國社會保障法律制度存在的問題

我國現存的社會保障法律制度相當一部分是在過去計劃經濟體制下建立的，在由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的過程中，已不能適應新的客觀要求，雖然進行了積極有益的探索，但仍存在不少弊端，其主要表現為：

（一）沒有形成一個統一完整的社會保障法律制度體系。

從總體上看，我國并沒有形成統一完整的社會保障法律制度體系，比如：社會保險是社會保障制度的核心內容，但全國至今還沒有建立統一的，適用范圍較大的社會保險法律制度，社會保險費的征繳、支付、運營、統籌管理極不規范。同樣，在社會救濟、社會福利和優撫安置方面也缺乏全國性的法規。在社會保障法律制度建設上，由于國家立法滯后和地方立法分散，導致了社會保障覆蓋面窄，社會化程度低，規范性和強制性不足，管理漏洞多③。社保工作只能靠政策規定和行政手段推行，力度小，權威性差。

（二）現有的社會保障法規立法層次低，缺乏較高的法律效力。

社會保障項目立法層次偏低。目前，通過全國人大及其常委會立法的只有《殘疾人保障法》、《婦女兒童權益保障法》等少數幾部特殊群體法律，通過國務院立法的有《軍人撫恤優待條例》、《女職工勞動保護條例》、《失業保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》和《城市居民最低生活保障條例》，但是還有更多的項目僅停留在部門規章和行政命令的層次上。這種狀況與社會保障法所處的法律地位很不相符。另外，完整的法律規范應該由假定、處理和制裁構成，沒有法律責任和制裁措施的法律規范，是一個有嚴重缺陷的系統，它無法發揮強制功能。而在我國現有的社會保障法規中，普遍缺乏法律責任和法律制裁措施，因此無法確保社會保障措施的有效實施。

（三）農村的社會保障體系尚未建立

農村社會保障的發展情況與我國農村經濟發展、國家總體的經濟和社會發展還遠遠不相適應，農村社會保障是我國社會保障體系中最脆弱的環節，與發達國家不同，我國人口眾多，農業人口比重相當高，占總人口80%以上的農村人口長期與社會保障無關、處于空白狀態，僅靠家庭保險。農村社會保障還存在著不少問題：部分農村貧困人口還沒有被納入農村社會保障網，納入保障網的農村貧困人口享受的保障待遇水平還較低；經濟發展水平不同的地區，農村社會保障發展的程度存在很大差異。如：東部農村部分地區已經建立了較好的農村最低生活保障制度、社會養老制度和社會醫療保險制度，而中西部農村地區還有一部分貧困人口連基本生活都難以維持；在農村經濟和社會迅速發展的情況下，農村迫切需要的社會養老保險和醫療保險卻發展緩慢和出現大幅度的萎縮，20世紀90年代以來，農村社會養老保險雖然獲得了一定的發展，但由于種種原因近年來一直徘徊不前，并有萎縮的趨勢；在農村私營企業迅速發展的情況下，社會保險如何建立還不明確；進城務工經商的農民工還不能享受社會保險；國家對農村社會保障投入資金較少。

（四）社會保障的法律實施機制較為薄弱。

目前，社會保障法律制度中，合法的籌資機制、穩定的保障機制、嚴格的管理機制、有效的運行機制、有力的監督機制都不夠健全。如：社會保障監督機構沒有與管理機構嚴格劃分開來，缺乏對欠繳社會保險費的行為和拖欠離退休人員、失業人員保險金行為的法律制裁措施；非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為得不到及時懲處，保險基金的運營處于不安全狀態。

三、完善社會保障法律制度應該遵循的原則

社會保障法律制度是我國社會主義市場經濟法律體系的重要組成部分，對社會主義市場經濟體制的形成起著重要的促進和保護作用。目前，通過立法健全完善社會保障法律制度、為社會主義市場經濟體制的建立和發展提供良好的法律環境已成為當務之急。結合世界各國的立法經驗，我國社會保障法律制度應遵循的原則是：

（一）社會保障的待遇水平應與國民經濟發展和國家財力狀況相適應的原則社會保障的待遇水平應與國民經濟發展和國家財力狀況相適應的原則與今年憲法修正案在第14條中增加了“國家健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”形成遙相呼應。社會保障旨在保障社會成員遭遇社會風險和人身風險時，獲得經濟收入，維持基本生活，從而達到維護社會穩定，促進經濟增長的目的。過高的保障水平，一方面容易因人口老齡化引發財務危機，另一方面會助長人的依賴思想，造成經濟效率上的損失。我國目前正在走向市場化、工業化、現代化，但由于人口多、底子薄，國民經濟總體水平仍然很低，同時也必須考慮到我國作為一個發展中國家，已經提前步入人口老齡化這樣一個嚴峻的事實。因此在立法中必須堅持社會保障的待遇水平與國民經濟發展和國家財力狀況相適應的原則，實行基本保障和有限保障。

（二）集中和分散立法相結合的原則

在社會保障立法權限上，應當實行國家立法和地方立法相結合的原則。事關社會勞動保障法律法規的基本制度、基本原則，如：社會最低保障制度等，應由全國人大及其常委會和國務院集中統一立法。但保障程度大小、資金籌措形式、具體實施辦法等，還必須考慮到沿海、中西部地區間的差異，給予地方一定的自主權和靈活性，由地方人大和政府根據當地實際情況，制定出配套的地方法規和規章。

（三）國家、企業和個人共同分擔的原則

隨著我國從計劃經濟走向市場經濟，國家、企業和個人三方面的經濟角色發生了很大的變化；政府不應大包大攬，企業逐步成為市場主體，個人在國民收入分配中得到的比重增加。因此社會保障的責任必須從過去的國家獨立承擔，轉向國家、企業、和個人三方合理承擔，以確保獲得穩定的資金來源。

（四）保障方式多層次的原則

多層次的保障方式，是指社會保障應該動員國家、社會團體、企業和個人的力量，多個主體、多種渠道來共同籌辦，國家只負責提供最低層次的保障水平，比如：基本養老保險、基本醫療保險，最低生活保障等。在此基礎上，由社會團體、企業舉辦多種形式的補充保障，比如：社會和職工互助保障、慈善救濟、企業補充保險和個人儲蓄性保險等。對于其他主體舉辦的各種保障，國家應予以鼓勵，出臺相應的優惠政策，如稅收減免、資金配套扶持和基礎設施的提供等等。保障方式多層次有利于調動各方的積極性，減輕國家財政負擔，滿足人們不同程度的需求水平④。

（五）管理服務社會化的原則

在社會保障立法中，應堅持社會化管理的方向。在社會保障資金籌集、運營和待遇發放全過程中，管理服務必須獨立于用人單位外，由政府機構或社會自治組織來提供，以減輕用人單位的事務性負擔，保障社會成員及時足額享受各項待遇。

圍繞社會化管理服務的內容，需要明確各個實施機構的職責范圍，按照工作負荷合理確定人員編制，提高經辦人員的業務素質和服務意識，在管理手段上，逐步實現計算機聯網管理。

四、完善社會保障法律制度的思考和對策

（一）加大社會保障立法力度。

加快社會保障的統一立法，已成為當前社會保障法制建設的首要任務。從社會保障立法的需要程度看，最緊迫的是制定和頒布《社會保險法》，推動當前仍以部頒規章為主要依據進行試點的工傷保險和生育保險的社會統籌步伐，加強養老保險、失業保險和醫療保險的法律實施，可以實現五保合一，統一管理，統一征繳，強化社會保險制度的實施機制，明確各主體的法律責任和義務，確保社會保險基金籌集到位、保值增值和社會保險待遇按時足額發放。并圍繞《社會保險法》，應出臺一糸列配套法律法規，包括《基本養老保險條例》、《基本醫療保險條例》、《失業保險條例》、《社會保險爭議處理條例》等。同時，適時出臺《社會福利法》、《社會救濟法》等法律，并在條件成熟的情況下，出臺《社會保障法典》。

（二）切實解決社會保險金的支付風險問題和保證社會保險基金的保值增值。

解決好社會保險金的支付風險問題尤為重要。導致社會保險金支付風險的主要原因是保險基金收支不平衡，特別是保險費不能及時足額征繳，如果政府拿錢支撐，勢必加重其負擔。社會保險基金的支付風險問題，其潛在風險并不亞于金融風險，它所涉及的是百姓的保命錢，如果社會保險金出現問題，將會嚴重影響著社會的穩定，因此必須通過立法來解決社會保險費的收繳問題，加大強制收繳社會保險費的力度，對欠繳、拒繳社會保險費的，追究相應的法律責任。這是強化社會保險費的收繳功能，達到社會保險基金收支平衡、防范社會保險基金支付風險的重要法律對策。

要從根本上解決社會保險金的支付風險問題，社會保險基金的保值增值也非常重要，如果社會保險基金不能有效的增值，長期下去會加重政府在社會保險方面的財政負擔，也會對被保險人未來能夠獲得的實際社會保障水平產生不利的影響。因此，應當通過立法建立社會保險基金的安全投資機制，如在規范金融秩序的條件下，嚴格規定社會保險基金的投資方向和各項投資比例的上限，強化投資監管措施，保證社會保險基金的保值與增值。

（三）逐步完善農村社會保障法律制度。

由于我國二元經濟結構顯著，城鄉差異大，農業人口比例高達80%以上，社會保障僅靠家庭保險。特別是近年來農民收入的提高和部分農村城市化進程的加快，農民的保障要求問題日益突出。外出打工人數的增多又使身處異鄉的農村工人的保險問題成為一個新課題，而目前這種保障很不完善。鑒于我國農村地域的廣闊性及地區差異，建議我國可分階段、有選擇地、低起點地推進農村社會保障，采取以個人賬戶積累為主、集體出資為輔、國家扶持的辦法，逐步建立起農村自助性社會組織⑤。在銀行中開設儲蓄保險賬戶及商業保險，開辦保障養老、醫療、意外傷害等與農村生產方式相聯系的基本項目，并給予其較高的稅收、政策等方面的優惠；加快農村社會保障法制建設，對農村居民按最低生活保障標準實施生活救助的制度，完善農村合作醫療制度，建設農村社會養老保險制度，以提高農民參與社會保障的積極性。

（四）、健全社會保障的司法機制。

完善的法律制度必然要包涵著健全的司法機制，因為健全的司法機制是解決糾紛的法律武器，為法律制度的健康運行提供最終保障。建議在人民法院設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障案件，使當事人的合法權益受到不法傷害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院，在審判中充分體現勞動和社會保障事務的特殊性。人民法院對社會保障領域里發生的違法、犯罪案件，應當依法及時審理；對拒不繳納法定的社會保險費、拒不履行支付保險金義務，不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保險基金的行為人，應當依法分別追究其刑事責任、行政責任和民事責任。

（五）適應經濟全球化的發展要求，適時對社會保障法律制度作出調整。

隨著我國加入WTO，面臨經濟全球化的挑戰越來越大，社會保障法律的各項立法應不斷適應這一形勢。目前，世界各國積極參加國際經濟合作，按照平等互利原則處理雙邊、多邊的國際經濟關系，各國的法律也作出相應的調整。例如：勞動力的跨國流動必然帶來勞動者在就業、養老、失業、醫療等方面的社會保障問題，需要通過調整社會保障制度加以解決。近年來，許多國家如德國、法國、意大利、瑞士等，已經采取了簽定雙邊協議的辦法，解決勞動者在其他國家從事工作遇到的社會保障問題。德國、美國和韓國也對中國提出了類似的問題，要求中國在這些國家設立的公司為其員工參加所在國的社會保險。但我國的法律調整也一定要堅持從實際國情出發，站在一個發展中國家的立場上與國際接軌，適時作出立法調整，積極參與世界經濟競爭。

注釋：

①王益英主編，<;<社會保障法>>。中國人民大學出版社，2001。P2

②劉翠宵：《中國社會保障問題》載于《法學研究》2001年第6期,P83

③梁鴻：《社會保障制度》2000年第1期《試論中國農村社會保障及其特殊性》,P36

④王景山：《我國社會保障立法原則的理論探討》載《勞動法學、經濟法學》2001年第10期

⑤何平主編《社會保障概論》，中國勞動社會保障出版社，P174

參考文獻：

①馬敏娜：《社會保障制度的國際比較與借鑒》載于《經濟縱橫》1999年第9期

②<<十屆人大二次會議憲法和憲法修正案輔導讀本>>，2004。3，法制出版社，P286

③鄭功成主編：<<論中國特色的社會保障道路>>，武漢大學出版社，1997年，P120

④馮蘭瑞，《社會保障制度》2002年第4期。

⑤龍翼飛：<<社會保障與法制建設>>，<<光明日報>>，2000－12－21