可持續生計精準扶貧研究

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摘要:可持續生計分析方法將農戶的貧困放在動態的環境中做綜合考察，目的是提高農戶的持續生計能力。這種分析方法改變了貧困是經濟問題的狹隘歸類，與精準扶貧的理念高度契合。在精準扶貧實踐中，存在精準識別不精準、精準幫扶效殤并存、精準管理問題頻發、精準考核機制異化等問題，需從可持續生計的視角出發，以建設統一的精準扶貧數據管理平臺、提升農戶可持續生計能力、培育多載體的精準扶貧大格局、加強基層扶貧隊伍建設等為抓手，構建精準扶貧的長效機制。

關鍵詞:可持續生計;精準扶貧;生計能力;項目扶貧

一、精準扶貧政策的提出

貧困是一個世界性的問題，是各種社會和經濟形態面臨的共同難題。反貧困則是貧困的必然伴生物，也是學術界一直以來研究的共同課題。貧困首先被看作是一種經濟現象，是一種經濟收人不足以維持整個家庭成員正常生理功能所需的收入貧困，貧困同時也被看作是一種社會現象，奧本海默認為“貧困是物質、社會和情感上的匱乏和機會被剝奪［1］，劉易斯認為文化貧困會導致窮人中貧困代際傳遞，阿瑪蒂亞•森則認為貧困是人的生存和發展的“可行能力”的被剝奪，包括教育、技能、培訓和健康狀況等的匱乏［2］。后來，舒爾茨和貝克爾又提出了人力資本理論，認為貧困不單是物質資本的短缺，還在于人力資本的匱乏和對人力資本的忽視［3］。世界銀行于2000年重新界定了貧困的概念，提出貧困不僅僅是物質需要方面的未滿足，還包括風險和面臨風險時的脆弱性，即缺少參與權和發言權、社會保障和社會福利等權利的社會排斥性［4］。可見，貧困概念的內涵在人們的認識中不斷發展和演變，從簡單的“相對收入較少”和“生活必需品缺乏”的經濟貧困到多維度和多元化的“權利和機會被剝奪”的能力貧困再到“發展的自由缺乏”的人文貧困，人們對貧困的認知也從一元走向多元。反貧困一直是我國政府在社會治理中必須直面的問題。改革開放30多年來，我國的扶貧政策先后經歷了大規模制度性扶貧、救濟式扶貧、攻堅式扶貧、開發式扶貧等階段，扶貧瞄準對象從大范圍的區域瞄準逐步收縮為縣級瞄準、到村到戶瞄準，全國貧困人口從1978年的2.5億人減少到2016年的4332萬，貧困發生率從30.7%下降到4.5%，扶貧工作取得了舉世矚目的成就。但是，無論扶貧政策還是扶貧舉措都始終沒能超越收入貧困論的狹隘觀點，存在貧困人口底數不清、扶貧資金使用低效、扶貧政策與農戶需求不匹配、貧困農戶抵抗風險的能力脆弱、無法參與公共決策、被邊緣化、生計不可持續的問題依然存在。新時期的扶貧政策迫切需要改變以往經38濟貧困論的窠臼，反貧困不單要增加農戶的當期收入，更重要的是增強農戶抵御風險、戰勝貧困的能力。2011年以來新的扶貧開發綱要頒布實施和2014年“精準扶貧”政策的提出，使我國扶貧政策進入以全面建設小康社會和精準扶貧的新階段。精準扶貧的基本理念是“通過對貧困戶和貧困村的精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建精準扶貧工作的長效機制”［5］。要將精準扶貧落到實處，就要對精準扶貧的工作流程進行科學的設計，為此，必須回答怎樣衡量貧困?貧困的成因是什么?貧困的應對策略以及怎樣評估扶貧成效等問題，可持續生計理論為我們提供了成熟的研究框架，是精準扶貧研究的全新視角。

二、可持續生計理論

貧困說到底是農戶的生計問題，穩定的生計意味著消除貧困并可持續地利用各類資源。對生計概念的厘定是一個持續的過程，錢伯斯(Chambers)和康韋(Conway)認為生計是一種“謀生的方式，該謀生方式是建立在能力、資產(包括儲備物、資源、要求權和享有權)和活動的基礎之上”［6］。一般認為，生計包括能力、資產以及一種生活方式所需要的活動。可持續生計是生計概念在可持續理念下的深化，1988年世界環境和發展委員會上首次提出了“可持續生計”的概念，強調滿足最貧困人口最基本需要的必要性。目前被學術界廣泛接受的是斯庫恩斯(Scoones)對可持續生計的界定，“某一個生計由生活所需要的能力、有形和無形資產以及活動組成。如果能應付壓力和沖擊進而恢復并且在不過度消耗其自然資源基礎的同時維持或改善其能力和資產，那么該生計具有持續性”［7］。從學者們對可持續生計的定義來看，可持續生計是指通過維持和提高生產能力，來保障財產、資源、收入的穩定和滿足基本生存的需要。可持續生計分析框架是20世紀90年代末，由世界銀行、英國國際發展署等一些國際組織推動形成的，旨在分析社會和物質環境之間的多維復雜關系，后發展成為以生計視角為中心進行減貧理論分析及實踐指導的工具。在已有的可持續生計分析框架中，英國國際發展署(DFID)建立的SL框架在發展干預領域中得到了廣泛認可，該框架由脆弱性背景、生計資本、結構和程序的轉變、生計戰略和生計輸出五個部分構成。運用該框架可以推演出貧困發生和治理的運行邏輯:在市場風險、自然災害、經濟蕭條、莊稼歉收、健康受損、社會和技術變革、就業風險等外在因素引起的脆弱性環境中，貧困主體的生計資本(自然資本、人力資本、物質資本、金融資本、社會資本)必然受到制約，引起政府的管理水平、制度政策、法律文化等結構和過程的變動，這種變動對貧困群體的生計戰略和策略帶來相應的影響，從而導致生計(輸出)結果的改變(收入增加、福利改善、脆弱性減少、生態環境改善等)，這種變化了的生計結果又會反過來作用于貧困群體的生計資本和脆弱性背景，產生新的循環。DFID可持續生計框架把貧困主體看作是一個在脆弱性的背景下生存或謀生的對象，在自然、制度、市場等因素造成的脆弱性環境中，作為生計核心的資本性質和狀況，決定了采用生計策略的類型。“擁有較多資本的人們往往擁有更多的選擇權并有能力運用一些政策措施確保他們的生計安全”［8］64。該框架的核心是建立農戶的生計資本———生計活動———生計后果的邏輯關系和相互影響機制，它的優勢是將注意力集中到人類的結構化過程，貧困人口的生計資本積累水平普遍較低，貧困脆弱性高，“結構和過程轉變”對于改善貧困人口生計狀況十分重要。

三、可持續生計視域下的精準扶貧

運用可持續生計分析框架的基本思路，可以把農戶貧困放在開合的系統中做動態考察:在脆弱性的生存環境下，農戶的生計資本非常有限從而使生活陷入困頓，如果能得到政府和社會的有效支持，采用多樣化的生計策略，生計結果最終得到改善，改善的生計結果反過來會改善農戶生計資本的擁有狀況，政府的政策措施如果有效也會改善脆弱性的生存環境，從而使農戶的生計進入良性循環;如果政府和社會對貧困農戶的幫扶有限或政策失效，則最終使農戶的生計陷入貧困的惡性循環。所以，貧困治理的效果如何，政府的善治政策和落地執行是關鍵。(一)生計資本與精準識別貧困的測量和貧困人口的識別是研究貧困所面臨的首要問題。精準扶貧的前提和基礎是對貧困人口的精準識別，只有將“真貧”識別出來，才能根據貧困農戶的資產狀況和致貧原因采取針對性的幫扶策略。精準識別的核心任務有兩項:一是貧困程度的測量，二是扶貧對象的認定。貧困程度的測量主要是根據當地經濟發展水平和國家制定的最低貧困標準，識別指標主要有收入水平、健康、教育、生產工具、住房狀況等對農戶的貧困程度進行綜合測量，根據計算出的數據判定是否被確定為貧困對象，對貧困戶進行“建檔立卡”，建立貧困人口數據庫，這種識別要求與可持續生計的分析方法高度吻合。在SL框架中，生計資本分為人力資本、自然資本、物質資本、金融資本和社會資本五個方面，人力資本指個人擁有的用于謀生的知識、技能和健康狀況，它決定了人們追求不同的生計手段和相應的生計目標;自然資本是農戶能夠利用和維持生計的土地、水和生物資源，自然資本的多寡、豐裕程度以及距離市場的遠近都直接影響到農戶生計的種類和數量;物質資本是維持生計的基本生產資料和基礎設施，包括房屋、灌溉系統、生產工具和機器等，是農戶生計必備的物質和技術支持，影響著農戶生計發展的程度和水平;金融資本是用于購買消費品和生產資料的現金以及可以獲得的貸款和個人借款，是農戶生計運行的“血脈”系統;社會資本是人們在追求生計目標的過程中可以利用的社會資源，如社會關系和社會組織(宗教組織、家族和親朋好友等)，社會資本的多少影響了人們之間的信任和合作能力以及社會機構的支援和幫扶。可持續生計對農戶的生計資本進行了多維度的考量和統計，能更好地兼顧到貧困人口的差異性，在具體實踐中生計資本的五個方面都可以細化為若干個分項指標，給這些指標給予不同的權重，設計統計模型，就可以清晰地調查統計農戶生計資本的總體狀況，并掌握制約和影響農戶生計發展的主要因素。這種分析方法正是精準識別“扶真貧”的要求所在。(二)脆弱性與精準幫扶精準幫扶是精準扶貧的重點所在，它要求在精準識別的基礎上，進一步對農戶致貧的原因進行分析和歸類，找到“貧根”和“癥結”，以便采取差別化、針對性的精準幫扶，實現對癥下藥，精準施策，只有把扶貧資源有效分配到貧困人口的真實需求上，使扶貧資源的利用效率最大化，才能從根本上解決貧困人口的脫貧問題。在SL框架中，貧困的致因主要是農戶所處的脆弱性的環境，包括突然的自然災害(旱災、洪水、霜凍、沙塵暴等)、經濟蕭條(農產品的市場價格下降和農資物品的價格上漲、外出就業困難等)、莊稼歉收以及牲畜的病害等外部沖擊，還有人口變化、資源多寡、政治穩定、經濟、市場等長期發展的趨勢和周期性季節性的價格變動和生產就業的波動都是影響農戶生計的主要因素。按照世界糧食計劃署通用的農村脆弱性分析方法，脆弱性的分析指標一般有三類:一是風險因素，主要是農戶面臨的糧食安全風險(食物不足的風險)，風險越高，脆弱性越強;二是抵御風險的能力，三是社會服務體系，社會服務體系的完備與否，反映了某一地區的社會發展水平，發展水平越高，越有利于該地區或人群抵御各種風險［8］65。脆弱性背景是農戶生活的客觀自然和社會環境，單靠個人或村莊的努力根本無力改變，精準幫扶就是要充分調查脆弱的鄉村和農戶實際致貧原因，產業扶貧、教育扶貧、移民搬遷、生態扶貧、勞務輸出、社保兜底扶貧都要在尊重當地實際情況的基礎上針對不同類型的人口采取有針對性的幫助措施，實現扶貧方式由“粗放式”、“大水漫灌”向“精細化”、“精準滴灌”的轉變。(三)結構、制度轉變與精準管理精準管理首先是貧困村和貧困戶的信息都要通過網絡進行信息化的管理。這種管理應該隨農戶貧困狀況的改善進行年度更新、動態管理，健全貧困戶的“進入”和“退出”機制，同時對貧困戶致貧的關鍵指標進行縱橫對比分析與統計，從中準確尋找導致農戶生計難以持續或貧困狀況惡化的關鍵因素，以便進一步進行“靶向治療”。其次，對扶貧項目和資源進行精準管理，提高項目和資源實施的效率和有效性。建立嚴格的財政專項扶貧資金和項目申報、使用、考核機制，避免扶貧資金使用的“碎片化”現象發生。最后，精準管理也是扶貧部門的監督和管理，要充分發揮扶貧辦、政府、民政、人社、住建、教育等部門的協同作用，明確各部門的職責和責任，提高辦事效率，形成扶貧合力。在可持續生計分析框架中，結構和制度的轉變是指形成生計的組織結構以及相應的政策制度的一種完善［9］205，結構主要指政府組織與私人機構，它們通過制定法律、提供服務的方式來影響農戶的生計，制度是保證政府和私人機構正常運行的社會準則和規則，這種準則和規則具有持久和廣泛的效力。精準管理的目標就是在政府和社會各部門的努力下，建立各部門的聯動機制、信息傳遞機制和處理機制，降低精準扶貧工作的內部損耗，提高精準扶貧政策的執行效率。(四)生計結果(輸出)與精準考核精準考核是精準扶貧工作的最終環節，主要通過設定考核指標，收集考核證據，對既定的扶貧目標和扶貧效果完成狀況進行量化考核，這種目標管理考核機制的設置，意在對主導扶貧的政府工作部門和人員以及鄉村干部形成一定的激勵和壓力機制，以保障精準扶貧各項工作落到實處。農戶生計改善的程度是扶貧工作完成狀況的有效證明，生計資本的擁有狀況不同，決定了人們會采用不同的生計戰略，單一類型的資產是不會產生多樣化的生計結果的。貧困農戶往往對生計資本的獲得能力非常有限，這種有限性要求扶貧工作不僅是經濟上簡單“輸血”，還要在教育培訓、健康扶助、技術指導，貸款扶持、市場開發等“造血”功能的啟動上下真功夫，使農戶有更多的生計選擇機會和多樣化的生計策略，最終達到更多收入、福利提升、降低脆弱性、提高食物安全、得到更可持續利用的自然資源的目標。

四、精準扶貧的基層實踐困境

自2014年精準扶貧政策實施以來，全國范圍內大規模的扶貧工作展開，僅兩年多的時間內，扶貧工作成就頗豐，年均1000萬貧困人口的減貧目標超額完成，各地在具體實踐中，也創造性的提出具有地方特色的脫貧模式，但在基層實踐過程中，也存在很多問題和困難。(一)“規模控制”、“瞄準偏離”、“爭貧”、“鬧訪”等現象導致精準識別不精準目前的精準扶貧實踐中，對貧困農戶的識別主要采用的是“程序識別法”［10］，通過“規模排查、村級排查、自主申報、村民評議、入戶調查、鄉鎮審核、縣級審批、市級備案”的程序，這種看似嚴格的逐級審核程序，在實際運作的過程中遭遇了諸多問題和挑戰。一是“規模控制”引起的“規模排斥”，國家統一的農村扶貧識別標準，不能充分考慮各地區貧困的地域特殊性以及致貧原因的復雜性，規模控制下將貧困戶指標逐層分解的方式雖然降低了精準識別的困難和成本，但也會因為貧困指標有限而導致部分貧困農戶被排斥，尤其是“臨界”農戶最容易被排斥。二是受農戶居住分散、流動性強、市場參與程度不同等因素影響，很難準確獲得農戶的真實收入情況，以收入標準識別貧困戶在實際操作中面臨篩選困難，出現“瞄準偏離”。三是農戶貧困致因的多維性遭遇識別指標的單一性。收入狀況只能反映貧困的最基本方面，不能反映收入以外其他維度的貧困狀況，如因學、因病、因婚導致的支出型貧困、因自然災害、市場風險等因素造成的貧困都難以做到詳盡的統計。四是“選貧”“爭貧”、“鬧訪”、“均貧”等現象導致精準識別偏差。在貧困指標“規模控制”和政府主導的扶貧模式中，貧困村、貧困戶的識別都與資源分配密切相關，扶貧資源作為無償的稀缺資源所產生的資源競爭在最基層的村莊層面同樣發生［11］。受“熟人社會”的農村環境影響，很多地方采用村民小組民主評議或投票的方式“選貧”，這種方式在凸顯公平的同時又難免陷入“主觀貧困”的漩渦，導致識別精準度的下降。部分村莊也因為資源有限而出現“爭貧”和“鬧訪”等自利行為，也有村莊為了息事寧人，遵循“不出事邏輯”，直接將有限的扶貧或低保資金平均化或充公做村莊集體開支。這種亂象給基層治理工作帶來極大困難，扶貧工作最終異化為維穩工作，對精準扶貧工作的長期開展極為不利。(二)產業與扶貧脫嵌、“精英捕獲”、農戶參與能力不足導致精準幫扶“效”“殤”并存產業扶貧是依托貧困地區的特色產業來帶動一定數量的貧困人口脫貧致富的模式，在當前的開發式扶貧中主要采用項目制①的形式，大多數省份的扶貧資金有70%用于產業扶貧，產業扶貧對于完善農村基礎設施、帶動農村經濟、改善生態環境、提高農戶收入等方面確實成效顯著。但在目前的產業扶貧實踐中，也存在扶貧政策與貧困對象不對接的項目制“走偏”現象，產生貧困治理之“殤”。首先，在項目制實施中，存在中央和地方政府因為利益訴求和目標責任的不同而產生項目扶貧目標偏離，地方政府政績最大化的沖動往往會選擇基礎設施好、容易出政績的村莊集中投資，打造“亮點村”或“路邊工程”，而真正貧困的村莊由于基礎設施差，環境脆弱，位置偏遠、交通落后等原因導致扶貧項目見效慢，收益甚微而被地方政府擱置，產業扶貧濟困的功能被消解和弱化。其次，在項目進村以后，承擔項目的主體因農戶擁有的生計資本的不同會再次出現分化，有一定資金、技術、管理經驗和抵御風險能力的農戶會積極爭取項目和政府的配套資金，而貧困戶由于生產資料、勞動能力、知識和技術上的缺乏大多選擇風險規避，項目進村中的“精英捕獲”現象必然發生，產業扶貧再次出現產業與扶貧的脫嵌。另外，農村青壯年勞動力的大量外出在增加農戶就業機會和收入的同時也導致村莊的空心化，以老少婦弱為主的貧困群體沒有參與扶貧決策的權利，出現被扶貧項目排斥或脅迫的現象。在多地的扶貧實踐中，諸如溫室種植、家畜養殖、危房改造、惠農貸款等項目因為貧困戶的參與能力有限最后異化為行政性的任務攤派，在行政壓力下的貧困農戶被迫參與扶貧，導致扶貧項目的初衷和結果背離。(三)運動式治理與項目扶貧、行業扶貧、社會扶貧的協同困難導致精準管理問題頻發貧困問題是國家發展的頑疾，貧困問題的運動化治理是政府主導的扶貧模式的慣性思維，精準扶貧就是國家為確保2020年全面建成小康社會而啟動的一項運動式的貧困治理政策，基層政府在執行這項政策的過程中，由于受壓力性體制的束縛，同樣以運動的速度完成行政性的任務。精準扶貧政策與實踐銜接的關鍵是鄉村干部，他們既無充足資源也無政策權力，甚至還缺乏一定的知識和能力，在脫貧考核壓力過大的情況下，他們只能和上級政府玩起“數字脫貧”、“文件脫貧”的游戲來尋求自保，造成復雜的貧困治理問題被簡單化理解和執行。在扶貧資金管理方面，由于缺乏專門的機構管理，導致專項扶貧資金“多項投入、分頭管理”。目前的扶貧資金主要有產業扶貧資金、以工代賑資金、扶貧貼息貸款、財政扶貧資金、少數民族發展資金、整村推進資金、互助資金、“雨露計劃”等，理論上講，各級扶貧辦要協調所有的扶貧資金，但行業資金、專項資金有專業的部門標準制約，導致資金使用中的“碎片化”現象比較普遍。這種僵化的管理體制和分散的各自為陣的扶貧方式，使行業扶貧的協同作用不能有效發揮，多頭管理的現狀不但增加了管理的成本，降低了管理效率，而且使扶貧資金的益貧性受限。另外，社會扶貧的作用沒有得到充分發揮，政府、企業、社會組織和民眾參與的協同合作扶貧格局尚未形成。政府主導的扶貧模式的單一性難以滿足各貧困群體的異質性需求，而社會扶貧在提升貧困群體的能力、調動其參與的積極性、實現各利益群體權利平等［12］、扶貧方式的靈活性等方面都有政府項目扶貧不具有的優勢。現有社會扶貧主要限于定點扶貧和東西協作、扶貧結對子、掛職干部、“第一書記”等，這些社會扶貧的“老三樣”因為結對單位和個人的能力、資金以及考核機制不完善等問題，扶貧的效果差強人意。東西部扶貧中縣與縣、鄉與鄉、村與村的“一對一”協作互補、合作共贏的扶貧模式尚在探索之中，各類企業、社會組織和個人在扶貧中的作用也未能充分發揮。(四)貧困問題的復雜性、長期性、動態性、扶貧資源的有限性與短期內出效益的考核機制的矛盾革命老區、民族地區、邊疆地區和連片特困地區是目前扶貧攻堅的難點和重點，這些地區由于自然地理、生態環境、經濟區位等原因，呈現出貧困與生態脆弱區、限制或禁止開發區的高度吻合，人地矛盾突出，資源環境的承載能力極為有限，由于交通、通信等基礎設施普遍落后，這些地區與外界的物質、信息和人員交流困難，致貧原因復雜多樣，貧困化的“孤島效應”［13］突出，成為新時期扶貧開發“攻堅拔寨”的主戰場。針對這些地區的貧困個體來說，致貧的原因也是千差萬別，短期內要取得“脫貧摘帽”的扶貧效果基本很難。精準扶貧倡導通過“造血式”的扶貧方式來提升貧困農戶的可行能力，實現可持續生計。無論健康扶貧、教育扶貧，還是科技扶貧、項目扶貧都不可能在短期內取得明顯效果，“造血式”扶貧需要將精準扶貧作為一項長期的系統工程來對待，要按照貧困地區的生態、經濟發展水平和農戶意愿逐步落實基礎設施、特色產業發展等項目，這就需要政府和社會的外援“輸血”必須是長期的。但對于基層政府來說，短期內出效益的政績訴求使他們普遍追求“短、平、快”的扶貧效果，需要長期投入的造血扶貧工程常常異化為追逐經濟效益的短期行為和盲目行為［14］。精準扶貧的最終目標是所有貧困人員精準脫貧，2015年國家提出“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，保障義務教育、基本醫療和安全住房)的脫貧標準并上調以人均純收入為內容的國定貧困標準(2015年為2855元)，貧困標準的動態變化一方面使貧困人口規模絕對增大，另一方面又缺乏貧困人群的收入、消費、公共服務的數據，增加了統計難度的同時，也使脫貧“退出”和“進入”的機制更加復雜化。

五、完善以可持續生計為導向的精準扶貧實踐路徑

精準扶貧基層實踐中存在的種種困境，反映出扶貧政策和制度在執行過程中的走樣和不精準執行，亟待完善以人為本、可持續發展的精準扶貧治理體系。(一)完善以生計資本為核心的精準識別機制，建立統一的精準扶貧大數據管理平臺以收入作為貧困識別的唯一標準在理論和實踐中都詬病過多，需要在目前建檔立卡的基礎上，進一步完善以生計資本為核心的貧困農戶基本數據信息，并且將這些信息與低保、不動產登記、公安系統等銜接起來，建立精準扶貧的大數據管理平臺。甘肅省在大數據庫建設中的經驗值得借鑒，該平臺分為省、市、縣、鄉、村5個層級，包括扶貧對象、扶貧措施、扶貧成效、數據分析、績效考核5個管理子系統，對貧困人口分布、致貧原因、資產構成、健康狀況、教育程度情況進行了全面統計，并且將“1+17”扶貧行動中涉及的各部門扶貧政策落實情況與大數據庫聯系起來，使精準扶貧工作更加精細化、信息化和規范化，提高了扶貧工作的效率和現代化水平。另外，健全多維貧困測算和動態管理辦法，建立貧困人口退出和再入的動態管理機制，加大對脫貧戶的后續動態監測，切實解決漏貧、返貧、被脫貧的難題。(二)構建以貧困農戶可持續生計能力提升為核心的精準幫扶長效機制相對資產不足和可行能力匱乏是貧困農戶致貧的最主要原因，為此，各級政府需要進一步加大對貧困地區的投入和“輸血”的力度，產業扶貧要因地制宜，要依托區域資源稟賦和產業基礎，發展特色優勢產業，進一步完善道路、水利、電力、通信等基礎設施，為貧困地區的生計改善提供基本條件。其次，克服項目制產業扶貧的臨時性弊端，需要對項目運行的狀況進行持續跟蹤管理，尤其要注重扶貧產業和產品的市場開發，幫助貧困農戶能穩定融入農產品供應鏈，以提升市場博弈能力為推手，增加貧困農戶自身抵御市場風險和脫貧致富的能力。再次，加大對貧困學子的資助和救助力度，不僅要免除他們接受中小學教育的學雜費，更應該普及免費的高中教育或職業教育，增加他們的人力資本和綜合素質，阻隔貧困代際傳遞。最后，對現有的貧困勞動力，要通過教育、農技等部門進行有針對性的就業能力和勞動技能培訓，促使其轉變觀念，實現貧困人口從被動接受幫扶向主動謀求發展的轉變。政府還應該通過政策吸引、鼓勵和支持外出務工人員回鄉創業，并對其創業計劃進行貸款優惠和技術援助，以貧困地區自身“造血”能力增強來實現內源式發展。(三)培育以政府、企業、社會組織和個人為載體的精準扶貧大格局長期以來我國扶貧政策過分強調政府的主導作用，造成外部嵌入的政府成了農村減貧的核心，基層組織和農戶蛻化為被動的接受者。這種模式一方面使扶貧資源和項目無法與各地貧困實際有效對接、也很難兼顧效率與公平，另一方面又造成了貧困地區和貧困群體對政府的高度依賴。可持續生計的基本理念是:聚焦于民眾、對于問題的分析與政策處方采取整體主義的思路、強調微觀與宏觀的聯系［9］206。運用可持續生計的分析思路，就是要糾正長期錯位的扶貧主體之間的關系，以貧困群體的訴求為核心，以政府、企業、社會組織和個人為內容的從宏觀到微觀的扶貧整體框架。通過完善扶貧投資機制、社會力量參與機制、財稅激勵機制等制度建設，充分發揮各類企業、社會組織和個人在脫貧攻堅中的作用，依托企業和社會組織拓寬扶貧資源的籌集渠道，積極探索適合地域特色結對幫扶脫貧模式，構建精準扶貧的大格局。面對扶貧實踐中出現的“精英捕獲”、“運動式治理”、“數字脫貧”等扶貧“亂象”，要通過引入第三方評估機構，建立一套包括貧困治理、社會治安、環境保護、保障水平等社會發展指標在內的檢測和評估體系，形成一種約束政府行為的機制，預防貧困治理中各部門投機行為的發生。(四)健全扶貧管理機制和考核機制，加強基層扶貧隊伍建設，增強扶貧工作的精準性首先，借助統一的精準扶貧大數據管理平臺，加強各扶貧參與主體的協同聯動作用，對各行業、各部門的扶貧信息進行聯網共享，降低分頭行動帶來的內部損耗，提高精準扶貧政策的執行效率。其次，在對扶貧工作結構和負責人員的考核中，政府的頂層設計應弱化機會主義和短期功利的政策傾向，延長考評考核的周期，同時賦予基層部門更多的資源和資源配置權，形成制度化的激勵和獎懲機制，以治貧效果作為考核行政官員的主要因素，形成長期利益激勵機制。再次，精準脫貧需要一支專業化的精準扶貧隊伍，需健全貧困地區的基礎扶貧機構和隊伍建設，切實發揮駐村干部、“第一書記”的聯系和幫扶作用，探索由財政撥款的鄉村公務員隊伍建設，或者以“西部計劃”等方式，選派有意愿的大學生參與到基層精準扶貧工作隊伍中，改善鄉村治理體系和治理能力。

作者:張芬昀 單位:河西學院