縣級審計拓展創新對策探討

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審計創新就是要適應形勢發展和審計工作自身發展的要求，不斷研究新情況，解決新問題，采取新措施，推動審計工作與時俱進。本文擬從審計創新的角度，通過對縣級審計的現狀和發展趨勢的分析，研究縣級審計發展的對策，為縣級審計事業的發展，開創縣級審計新局面建言獻策。

一、縣級審計的現狀和發展趨勢分析

㈠．審計機關的力量和任務矛盾依然突出。我國縣級審計機關從無到有，從小到大，雖然經過幾次機構改革，縣級審計機關陸續增加了編制，擴充了力量，從初期成立時的七、八個人，二、三個業務股（室），到現在約有20人，七、八個專業股室，但是人員少和任務重的矛盾一直沒有得到解決。隨著經濟的發展，審計監督的重要性越來越明顯，審計任務也越來越繁重。特別是近幾年領導干部經濟責任審計，時間緊任務集中，審計人力資源更顯緊缺。

㈡．審計獨立性不夠，審計執法力度弱小。《中華人民共和國審計法》第十七條規定：地方各級審計機關在本級地方政府首長和上一級審計機關的領導下，對本級預算執行情況進行審計監督。首先審計法就把審計主體的獨立性限制在了本級地方政府首長的領導下，縣級審計機關在具體審計工作實踐中往往在一定范圍內很難實現其獨立性。例如：審計機關每年的大財政審計實質上就是對本級人民政府的預算執行和其他財政收支審計，接受他的領導，又要披露他的問題，這就難免會影響審計執法的公正，另外，考慮到審計結果的公布和上報，會影響社會穩定，影響政府形象，對地方經濟發展不利，有些問題就不能原汁原味地在報告上反映。在向政府提交的審計結果報告和代表政府向本級人大提交的審計工作報告這兩個報告中，問題的反映也不盡相同。在大財政的審計處理上，又由于審計機關與同級財政部門存在繳撥款等方面的關系，處理處罰力度也會打一些折扣。

㈢．審計方法和技術手段跟不上經濟發展的要求，在一定程度上加大了審計風險。隨著電子計算機在會計領域及其他管理領域中的普遍應用和信息化建設的快速發展，審計機關的審計技術手段正面臨著嚴峻的挑戰。縣級審計機關的信息化建設已顯得十分緊迫。正如李金華審計長所說，沒有信息化，我們的審計機關就將失去審計資格，就會面臨“進不了門，打不開帳”的尷尬，就難以擺脫力量不足與任務繁重這一突出矛盾的困擾，而最大的問題還在于難以避免因手段落后而不易克服的審計風險。

㈣．審計范圍和審計對象在逐步縮小，縣級審計機關的審計范圍歸納起來主要有財政預算審計、金融審計、企業審計三個方面，也是《審計法》規定的三大任務，但從目前看，由于以下四個方面的因素，縣級審計機關的審計范圍和審計對象在逐步縮小和改變。①隨著公共財政體制的改革，中央、省兩級財政財權不斷集中，縣鄉兩級財政的職能在逐漸弱化，縣直各單位帳務也逐步納入縣結算中心統管；②農村稅費改革的實行，鄉鎮中小學教師工資的上劃，鄉鎮資金的流量在逐步減少，各項轉移支付資金在逐步增多；③縣級國有企業產權制度的改革，國有經濟已不占主導地位，使大部分國有企業正在或逐漸退出《審計法》規定的審計范圍，縣域企業的國退民進，使得原來《審計法》賦予我們審計機關的對國有或國有控股企業的審計監督權已經消失；④縣域國有商業銀行、石油公司、鹽業公司等單位在人、財、物管理體制上實行垂直管理，這些審計對象也逐步消失在縣級審計機關的監督范圍之外。

二、縣級審計發展創新對策

㈠．以人為本，在機制創新上下功夫

1．提高審計人員綜合素質。要解決目前縣級審計機關人員少任務重的矛盾，從形勢發展看，單純依靠增加編制是不可能的，關鍵在于不斷提高全體審計人員的綜合素質。縣級審計機關可以制定審計人員終身職業教育培訓制度，強化審計人員的在職學習和培訓，還可以有計劃、有目標的培養審計的急需人才，如計算機審計人才、基建投資審計人才，如果我們的審計人員知識水平提高了，綜合素質增強了，一個人能當兩個人用，甚至能當三個人、四個人，那么人員少任務重的矛盾就會迎刃而解，我們的審計事業就會闊步向前。

2．科學整合優化審計人力資源。第一，對重點審計項目，實行審計組長負責制并采取競標上崗，能者上，庸者下，劣者待崗的用人機制；第二，牢固樹立全局“一盤棋”的思想，打破股室界限，在全局范圍內對審計組進行科學配置，優化組合，集中優勢兵力，既保證了質量，又突出了重點；第三，實行項目輪審制，不僅能夠提高審計質量，而且能夠使審計人員在實踐中互相學習，不斷提高審計技能；第四，審計質量、審計成果與個人考核相結合，制定激勵機制，不斷促進審計工作的開展。

㈡．在現有的體制框架內，努力爭取審計工作的獨立性。

審計獨立性受生產力水平、經濟發展狀況、政治體制改革、國家的民主法制化進程、社會文明制度、審計職業本身多個因素的影響。在現有的審計體制框架內，縣級審計機關如何努力爭取審計工作的獨立性，促進縣級審計事業健康發展，筆者認為：

1．提高審計質量，創新“政府內部審計”，贏得政府的支持，取得社會認可。我們現在的審計管理體制是由政府管理的，審計機關獨立性受到了政府的限制，從一定程度上說，縣級審計成為了政府的內部審計，要改變這一狀況，一方面需要修改《憲法》和《審計法》，因為審計機關對本級人民政府和上級審計機關負責是憲法規定的，但這需要復雜的程序和漫長的過程，另一方面，我們要面對現實，內抓管理，外樹形象，積極爭取黨委、政府的支持。審計監督的目的不是制約發展而是為了促進發展，只要和本級縣委政府的中心工作步調保持一致，為縣域經濟的發展服好務，履行好自己應盡的職責，上為政府排憂，下為百姓解難，這樣我們在審計工作中受到的干擾就會少一些，審計獨立性就會進一步增大。

2．加強宏觀經濟的研究，為縣域經濟發展出謀劃策。

縣級審計機關作為本級政府的一個職能部門，從建設和諧社會，促進經濟發展的高度，研究探討縣域經濟發展中存在的一些問題，如：財政收支結構的合理性、專項資金、基金使用的效益性，城鎮基礎設施建設項目投資的效益性，并通過審計為本級政府提出拓寬財政增收渠道，規范財政收支行為，提高專項資金使用效益，節約基礎設施項目投資，增強政府調控能力等方面的意見和建議，本級政府肯定會重視審計工作，支持審計機關依法履行審計職責。

3．以經濟責任審計為抓手，加強對權力的監督和制約。

近幾年來，審計機關的影響不斷擴大，地位顯著提高，這和經濟責任審計工作的開展是分不開的，縣級審計機關要以此為契機，本著“積極穩妥、量力而行、防范風險”的原則，探索并建立和完善經濟責任審計工作機制，規范審計工作程序，經濟責任審計工作力度不斷得到加大，從而達到對權力的監督和制約，有效預防腐敗產生的目的。

4．實行審計罰繳分離制度。目前縣級審計機關普通存在著既處罰又收繳違規違紀款的情況，為了提高審計工作的獨立性，加大審計處罰的力度，審計機關應按照行政處罰法的有關規定實行罰繳分離制度，對被審計單位的罰款由其到指定的銀行繳納，銀行將收受的罰款直接上繳國庫。

5．適當增加交叉審計，化解現行管理體制的束縛。對土地管理部門的審計、教育經費的審計等一些受地方政府干擾較大的審計項目，可以由上級審計機關統一組織實施，進行異地交叉審計，不僅有效解決了管理體制的問題，而且增強了審計工作的獨立性。

㈢．創新審計工作模式和審計技術、方式、方法。

1．開展計算機輔助審計，推進審計技術創新。從目前看，縣級會計結算中心和獨立核算的行政事業企業單位中，約有90%的單位實現了會計電算化，而這些單位中的大多數是屬于需要審計監督的重點單位和部門，他們手中掌握著縣域經濟的重要資金和項目，縣級審計機關面對經濟業務的電算化和網絡化，現有的一些手工審計等老方法，老技術嚴重不適應形勢發展的需要，這樣不僅影響了審計監督的深度和效率，而且加大了審計風險，很大程度上阻礙了縣級審計事業的發展。建立審計信息通訊網絡，開展計算機輔助審計在縣級審計機關已勢在必行。首先從網絡系統和硬件系統建設抓起，為審計信息化建設打下堅實基礎，其次要加大計算機人才培訓力量，普及計算機運用基礎知識，第三，在審計實踐中邊學習、邊探索逐步推進計算機輔助審計。

2．增加效益審計的比例和分量，逐步從擺問題式的審計結論向對被審計單位發表整體評價發展，《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》提出：實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。從目前看縣級審計機關沒有把效益審計擺上審計機關的議事日程，因為我國國家審計起步較晚，審計重點一直定位在真實性與合法性上，審計人員綜合素質較低，審計實踐基礎薄弱，關于效益審計的法規、規范也沒有建立健全。筆者認為要完成審計署的發展規劃，縣級審計機關首先根據自己的人力資源情況，選準效益審計的突破口，選擇一些政府和人民大眾十分關注，又對社會、經濟、環境影響較大的財政性項目資金進行審計，第二要敢于全面履行審計法賦予的審計監督職責，敢于揭露使用財政性資金的部門和單位在履行他們的職責過程中出現的重大決策失誤和管理方面存在問題和因此而造成的嚴重損失浪費和國有資產流失，以及是否存在瀆職和失職行為。第三要在真實性、合法性審計的基礎上開展效益性審計。效益審計不是孤立存在的，真實性、合法性審計是效益審計的前提，開展效益審計要結合真實性審計和合法性審計，充分利用真實性、合法性審計取得的審計資料和審計信息進行分析評價財政資金的經濟性、效率性、效果性。第四，提高審計人員的綜合分析和評價能力，使出具的審計報告逐步從擺問題式的審計結論向對被審計單位發表整體評價發展。

3．發揮審計調查的優勢和作用。審計調查相對傳統的審計來講，具有宏觀性強，范圍大，工作方式靈活的特點，是審計工作服務宏觀管理最為快捷有效的一種工作方式，對垂直管理的條條單位可采取這種工作方式。碭山縣在2004年度本級財政預算執行和其他財政收支情況的審計中，審計局就充分利用這一審計形式，開展了社保基金銀行存款的專項審計調查。通過調查發現三家商業銀行（建行、農行、工行），從98年元月至2004年12月少計養老保險基金、醫療保險基金銀行存款利息157.18萬元。根據國務院和中國人民銀行1998年對社會保險基金銀行存款實行優惠利率的有關規定，責成各商業銀行糾正了錯誤做法并及早落實社保基金銀行存款應得的利息，維護了參保人的切身利益和社保部門的自身權益。

4．重視審計信息披露作用，從宏觀方面解剖和分析問題，更進一步揭露問題背后深層次的矛盾和不合理現象。縣級審計機關處在最基層，對縣域經濟發展過程中帶有普遍性、規律性、苗頭性的問題及時提供審計信息，提出切實可行的對策和建議，對黨委政府的宏觀決策和改進工作意義重大。

5．加強與紀檢監察部門的協作。黨的十六大報告在論述加強對權力的制約和監督時明確提出要“發揮司法機關和行政、監察、審計等職能部門的作用”，這不僅把審計機關的地位和責任提到一個比較高的位置，同時也為審計工作指明了方向，作為縣級審計機關應積極加強與紀檢、監察、組織部門的協作，一方面認真履行好自己的職責，注意發現大案要案線索，另一方面，對超越審計機關權限，不能直接處理的事項和個人，要做好案件移交工作，積極配合紀檢監察和司法機關開展經濟案件的審計查證工作，揭露和查處各種以權謀私和貪污受賄等腐敗犯罪行為。

6．充分運用審計法賦予審計機關的職權。第一，充分發揮審計結果公告權，《審計法》第四章第36條賦予審計機關具有審計結果公布權，這是審計機關非常重要的一項權限，是發揮審計職能的重要手段，李金華審計長也強調指出：要力爭盡快做到所有審計項目的審計情況，除涉及國家秘密和被審計單位商業秘密外，全部對社會公告。但在審計實踐上這一權力很少被縣級審計機關運用。作為基層縣級審計機關，筆者認為，應充分運用審計結果公布權，慎重、合理地確定審計結果公告的對象，范圍、內容以及公告的恰當時間，通過新聞媒體向社會公告審計結果，實現政府監督和社會輿論監督相結合，增加審計透明度，這樣不僅能夠更有效地監督制約行業腐敗和權力腐敗，加大審計執法力度，而且能夠增強和提高審計機關的權威性和震懾力。

第二，改變目前縣級審計機關對被審計單位以經濟處罰為主的處罰方式，重視對責任人的行政處罰和經濟處罰，《審計法》第六章第46條規定對被審計單位違反國家規定的財政收支，財務收支行為負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，審計機關認為依法應當給予行政處分的，應當提出給予行政處分的建議，被審計單位或者其上級機關、監察機關應當依法及時作出決定。

㈣．創新審計思路，拓寬審計視野。

1．財政預算執行審計是審計機關永恒的主題。縣級審計機關對本級財政預算執行情況和其他財政收支審計應拓寬審計領域，一是擴大審計覆蓋面，以財政綜合預算為主線，對掌管財政資金分配權、管理財政資金較多的重點部門和單位進行重點檢查，對行政執法部門執行“收支兩條線”規定情況，有關專項資金管理使用情況，財政轉移支付情況等進行專題檢查。二是延伸審計與一級預算單位有預算繳撥款關系的二級單位和機構，并細化審計目標。

2．抓住社保、醫保、支農、扶貧、救濟、救災等專項資金審計，查清專項資金的管理、使用和社會效益、經濟效益情況，特別是要查處這些關系社會穩定，關系千家萬戶，關系群眾利益的資金在管理和使用中存在的截留擠占挪用問題。

3．加強政府轉移支付資金的延伸審計。隨著鄉鎮改革的不斷深入，鄉鎮轉移支付資金不斷增加，加強轉移支付資金的審計應納入縣級審計機關的審計視野。另外，稅費改革后，對鄉鎮、村的公益資金的籌集、使用以及涉及三農問題的經濟活動進行審計，保證農村穩定，農民增收，農業發展是我們縣級審計機關責無旁貸的任務。

4．適當增加政府授權審計和上級審計機關授權審計項目。對產權制度改革后的國有企業和股份制企業，應積極采取政府授權的方式進行審計，重點是納稅審計，避免企業改制后無人監管所帶來的偷稅漏稅現象，從而加強對轉制企業的審計監督，拓寬審計領域。

對縣域內垂直管理的金融、電信、郵政、石油、鹽業等上管部門，縣級審計機關也應積極爭取上級審計機關的授權審計，這樣不僅能夠解決上級審計機關只管不審，而縣級審計機關想審不能審的矛盾，消除存在于“真空”地帶的審計盲區，而且為縣級審計的發展提供了機遇。

5．經濟責任審計，開啟了審計工作由經濟領域向政治領域拓展的大門。經濟責任審計工作的開展，標志著審計機關監督的范圍正在逐步擴大，縣級審計機關應充分利用這一契機，把經濟責任審計作為審計機關的重點工作來抓，審計機關在干部管理監督中雖不處于主角的位置，但審計機關有其自身的特點和專業優勢，通過開展經濟責任審計促進加強干部的管理和監督，為加強黨的執政能力建設，構建和諧社會發揮自己應有的作用。

6．圍繞黨委、政府的中心工作，對人大、政府、群眾普遍關心的熱點焦點問題開展審計是創新審計思路，拓寬審計領域行之有效的辦法，如：農村稅費改革后，農民負擔情況，國企改革中國有資產流失情況，國土出讓金，政府采購等等方面出現的問題，都是審計機關審計監督的范圍。

隨著改革的不斷深入，縣級審計機關作為保證基層政權正常運轉的一個政府職能部門，面臨著很大的挑戰，同時也面臨著很多的發展機遇，只要站在為改革、發展、穩定服務的大局上，勇于創新，銳意進取，就會有更多的事做，就會做出更多的成績來。