區域經濟政策實踐論文

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[內容提要]區域發展失衡是困擾大多數國家經濟發展和社會穩定的大事。歷時半個多世紀的英國區域政策的實施，主要包括產業政策傾斜、企業布局合理化以及發展小企業等。盡管未使以主導產業衰退、高失業率以及經濟增長乏力為主要癥狀的“英國病”有大的轉機，然而，英國人面臨的處境畢竟在某種程度上反映了后工業社會人類所極易遇到的難題，英國人在區域政策上的有益探索和取得的階段性、局部性成果則具有借鑒意義。

[關鍵詞]英國，區域經濟，區域失衡，區域政策

一、區域失衡的一般原因

區域經濟社會發展失衡，是許多國家發展經濟中出現的共同問題，解決區域失衡，實現國民經濟的協調發展，不僅是各國政府宏觀調控的主要目標，在這方面的理論研究也逐步走向深入。區域失衡的一般原因，可以概括為以下幾個方面：

(一)生產要素的流動性相對較低

新古典理論有三個基本假設：一是自由競爭；二是生產要素的充分利用；三是勞動力和資本具有充分的流動性。因此，從理論上講，區域不平衡只是一般經濟均衡自動調節系統中出現的暫時現象。但古典理論忽視了一個非常重要的事實即，一方面，工人并不能對工資差異迅速作出反映，其反映往往緩慢，滯后于需求；另一方面，資本的流動性由于受重置投資、擴大現有企業和對“健康區域”的偏好以及GNP總量和國民經濟增長率的影響制約也非常之低。勞動力對生產成本差異反應的極強剛性，和資本的低流動性會導致區域收入和區域就業長期存在很大差異。

(二)地理要素

從廣義上講，形成區域差異最普遍的解釋當然是地理狀況。地理狀況首先指那些遠離國家經濟中心的地區的所在地理孤立狀況。周邊地區通常是所謂的“帶病區域”，它可能表示一個地區在經濟方面具有下列劣勢：

(1)高出平均運輸成本，導致較高的價格，較低的利潤或有限的市場；(2)極差的運輸聯系；(3)到達那些規模很大、具有專業化服務的中心城市比較困難；(4)缺乏市場信息與消費者的聯系，對銷售和可能產生的革新有不利影響。另一種地理要素就是某些地區具有對發展經濟不利的自然環境，山區及土地貧瘠的地區即屬于此種地理要素。另一方面，某些地區曾經或者現在能夠從豐富的煤炭、鐵礦、原油、天然汽以及其它地下礦產資源上獲益。此外，若以經濟的部門組成而言，每個地區都有其典型的經濟結構。經濟結構中以滯脹或衰落部門為主的地區會產生嚴重的就業問題，經濟結構中以增長部門如機械、化工、電子、銀行為基礎的地區，在通常情況下對勞動需求增長得相當快，經濟也相對活躍得多。

(三)制度因素和政治分裂

制度因素應廣義地理解為包括狹義的制度(集權與分權、民主與專制)、體制(計劃與市場)、經濟政策等因素。其中經濟政策的隨機性較大，往往是人們注意的焦點。政治分裂可能包括區域上的意義，最著名的例子就是意大利的統一對其南部地區的影響；民主德國和聯邦德國、南北朝鮮的分裂，把區域差距推到了懸殊地步。

(四)派生因素

1外部經濟。包括技術外部經濟、基礎設施外部經濟、金融外部經濟。這些外部經濟在地區之間的差距常常很大，某些地區能在其它地區所缺乏的外部經濟中獲益。

2人口狀況。農業部門移出大量勞動力與教育因素有一定的關系；人口出生率高，勞動力供應數量自然增長也相應較高，那些經濟結構對工作機會增加影響較小的地區會出現就業困難的局面。

3成本和價格惰性。E·Y·摩根認為，區域停滯不前的原因是市場中還存在著一種巨大的惰性妨礙著市場經濟隨供需變化而調整的正常方式。這種惰性來源于工會組織的力量和企業集團對全國各地生產的產品實行統一價格控制等。因此，無論從勞動生產率、生活成本或供需條件是否有差異，落后地區的工資率仍然要向在全國或在核心地區范圍內的協商中所討論確定的標準看齊，這就會有效地遏止落后地區的勞動力外流，消除能吸引大量資本流入的有利條件。

4回流效應(赫爾希曼稱之為極化效應)。指由于貧富地區相互作用而貧困地區更加惡化的一種決定力量。市場力量的作用一般來說只會使區域間的差距拉大，而不是縮小。這主要是由于：人口的流動使人口流失地區喪失素質較高的勞動力；資本的流動使“帶病地區”資本大量輸出；市場的擴大常常會增強核心區域工業的競爭，“帶病區域”的企業發展可能會更加困難。與回流效應相對應的是擴散效應，也稱“涓滴效應”，指通過核心地區的經濟發展給欠發達的鄰近地區增加農產品和原材料銷路，推進技術進步等，從而對欠發達地區的改進起積極作用。過去，在大多數情況下，回流效應要強于擴散效應，將來也可能仍然如此。在擴散效應超過回流效應占據主導地位之前，必須具備一個重要的條件，即區域經濟間的互補性必須特別強。

二、產業失衡導致區域失衡：英國區域政策的特殊性及其演變

產業結構是一個動態發展變動的過程，其發展具有不平衡性。又由于產業分布是和一定的區域分工相緊密聯系的，因此，一種產業的興衰，必然伴隨著區域的興衰與區域不平衡的產生和放大。產業失衡引起的區域失衡，是英國區域政策的深刻背景。這種區域經濟發展的失衡所產生的極化效應是顯著的，因為市場自發作用使合意的要素流動受到限制，非意愿的要素流動加快，長此以往，國家整體的經濟增長與經濟發展必然受到制約和損害。這是區域政策制定并實施的必然性所在。早在20年代末，英國主要出口工業生產持續過剩而陷入經濟停滯，造成大量失業。同時由于這些工業空間分布上高度集中于某些地區，使這些地區成為失業集中區，經濟社會狀況也急劇惡化。在此背景下，使得英國政府長期面臨著通過制定和實施區域政策，解決“帶病區域”的經濟社會發展問題。這也決定了英國區域政策的重要特征和必然演進。

(一)英國區域政策目標：由創造就業機會到促進落后地區經濟增長英國政府在二十世紀三十年代制定實施了“特別地區法”，對落后地區實施支持性政策，促使地方經濟發展和創造就業。1945年的“工業布局法”及后來類似的法案引入了各種政府手段，包括為企業提供各種信貸、動力、土地及其它基礎設施，同時還有政府直接投資。由于許多經濟政策手段強加于工業布局，導致了1945年到1947年企業大規模遷往受援地區。總之，這一時期區域政策考慮的核心目標是增加就業，蓋懾于失業引起的社會矛盾和喪失政治支持。60年代英國區域政策圍繞另外兩個方面進行了更新。一方面是注重經濟增長，認為戰后英國經濟增長緩慢的原因是落后地區經濟活動量小，導致勞動力閑置；第二方面是大倫敦地區經濟過度增長，工業和人口過度集中損害整體的社會的利益，必須加強地區布局調整。因此，60年代區域政策取得了大發展，用于區域政策的資金大大增加。政府采取了布局誘導性投資和其它措施，支持和控制相結合的方法誘導企業到受援地區設立工廠企業。

(二)英國區域經濟政策手段：微觀領域調整要素布局與宏觀領域企業區位控制、產業選擇相結合勞動力布局調整和資本布局調整是微觀區域政策的兩個主要方面。勞動力政策包括兩種類型，一是流動政策，即以“移民就業”方式，促進勞動力區際流動。另一類是就地轉移政策，使區內勞動力從勞動生產率低的行業移向高的行業。流動政策的目的是減少區域間勞動力供需差異；就地轉移政策目的是促進本地區勞動力在行業間轉移。資金政策的目的是誘導資金向落后地區投放，一般有三種政策手段，即財政手段(如稅收和補貼)、改善企業經營狀況和行政控制。通過這些辦法，落后地區企業可以獲得與先進地區企業大致相同的競爭能力。同時通過投入和產出兩方面的補貼鼓勵企業在特定區域成長，限制它們在其它地區發展。英國的工業區位控制目標的實現是通過限制工業企業在發達地區布點建設，以促進它們到待開發地區布點。主要措施是對企業投入(如土地和勞動力)和產出增加稅收、實行工業開發許可證制度。此外，在地區產業選擇上，英國政府長期以來都比較重視創造就業機會和能力，注重開發勞動密集型產業。但這種做法很快受

到挑戰，英國區域政策隨后出現了新的發展。

(三)英國區域政策的新發展：促進新企業創建和小企業成長、更加注重技術革新、發展自由經濟區在英國，促進小企業的創建和成長已被看成英國經濟復興和長期穩定發展的基礎。小企業被看作未來經濟大發展的“種子”。同時，小企業為新一代企業家的成長提供了鍛煉機會。通過小企業振興落后地區，政府采取了一系列促進小企業生成速度的特殊政策，其中最重要的是實行小企業技術領先戰略，政府花費大量財力加速有創新精神的企業家生成、培養大批科研人員和技術工人，支持相關的科研機構建立。區域經濟發展中技術革新起重要作用，技術進步的地區差異是引起區域差異的主要原因。如何促進落后地區的技術進步，英國政府采取的措施是通過建立技術引進機構，為落后地區搜集技術資料、發明與設想，幫助落后地區的企業獲得先進的技術裝備。建立專門的技術和金融機構，幫助那些想利用先進技術但自己又沒有足夠資金和必要技術與人才的企業。對落后地區企業采用先進技術給予優惠，促進落后地區企業在技術上有所跳躍，特別是新建企業，應更多地采用新技術，使這些企業開始就站在較高的起點上，以便于在市場競爭中保

持一定的優勢。

70年代后保守黨取代工黨成為英國執政黨，一反工黨的經濟干預政策主張，擴大市場經濟和自由競爭，放松了政府對市場的干預和對企業的控制。在這種背景下，英國各地建立了多個開發區和自由港，刺激這些地區的發展。經濟開發區和自由港政策逐漸成為區域政策的一個新的有利的工具。在這些自由經濟區中，政府采用更加自由的經濟政策和提供多種優惠條件，促進經濟增長。自由經濟區內首先提供良好的基礎設施。小企業常常無力自己搞基礎設施，因而具有特別吸引力。區內對新建企業的優惠待遇包括三類：一是減免稅收，二是簡化組建新企業的審批程序，三是大大縮減管

理機構。

三、英國區域政策實施效果與啟示

歷時半個多世紀的英國區域政策，其實施效果顯然與政策供給者——政府的意愿相距甚遠，也未使以主導產業衰退、高失業率以及經濟增長乏力為主要癥狀的“英國病”有大的轉機。然而，英國人面臨的處境畢竟在某種程度上反映了后工業社會人類所極易遇到的難題，英國人在區域政策上的有益探索和取得的階段性、局部性成果則具有借鑒意義。英國區域政策對我們的警戒與啟迪都是深刻的。

(一)區域經濟政策目標的設定，通常應具有系統性、整體性、根本性的特征

任何單一的政策目標，往往只注意到現象，而忽視了本質。60年代以前，英國區域政策只是把減少失業作為核心目標，這固然是緩解國內矛盾、維護“福利國家”形象以及獲得最大政治支持的客觀需要，但由于沒有觸動引發失業的根源——產業不平衡發展與經濟衰退，因而收效甚微。我國正在實施的西部大開發戰略，本質上是一個區域政策的選擇問題。西部大開發目標的設定，必須在考慮經濟社會可持續發展的前提下，縮小東西部差距，實現整體國民經濟協調持續發展。從西部的實際來看，基礎設施、生態環境、教育是西部大開發基本著眼點，同時，要積極推進市場化改革，適時調整經濟結構，重視扶貧開發，系統、整體推進西部開發。

(二)區域政策應具有普遍性和連續性

自由市場經濟本來就具有自發擴大區域差距的傾向，市場經濟中政府的主要職能之一，就是及時制定和貫徹執行區域政策，防止區域分化。英國政府雖然較早地注意到了區域失衡問題，也制定了相應的政策和法律，但其區域政策缺乏連續一貫性，經常為政府財政收支失衡和執政黨更迭所打斷，從而使失衡在某些時期以放大了的效應復歸。我國自建國以來，先后兩次把戰略重點轉移到西部：“一五”時期，圍繞前蘇聯援建的156個重點工程在西部大規模投資重工業；“三線建設”階段，形成了中國工業建設在地域上的一次空前規模上的西移。通過這兩次在的開發建設，在西部形成了一大批生產科研基地和新型工業城市，形成了以國防工業和重工業為主的產業結構和生產能力。進入80年代，我國實施了一種非均衡發展戰略，戰略重點向東部地區傾斜。區域政策的這種戰略性改變，是推進改革開放，增強綜合國力的必然選擇。但由于對西部地區的投資銳減，一些大項目、大企業配套資金不到位，企業技術改造既缺資金，又缺人才，大大降低了原有投資的效益。西部大開發，要吸取這個教訓，一方面要注意政策的連續一貫性；另一方面，也不能靠犧牲東部的利益來發展西部。

(三)加強基礎設施建設，改善投資環境是促進落后地區經濟發展的前提和重要保證英國由于受援地區缺少必要的投資基礎，無論投資軟環境還是投資硬環境都不夠理想，資金投入效益差，造成對受援地區的補貼性投資支持政策浪費了國家資金。在我國，促進西部經濟振興，縮小東西部差距，農業、能源、原材料、交通運輸、郵電通訊、教育科學等基礎產業和基礎設施的發展必須先行一步。

(四)落后地區發展第三產業和農牧業具有現實意義因為，一方面，它能提供比工業企業多得多的就業機會，另一方面，還能起到改善、優化投資環境，吸引更多資金投入的作用。英國傳統區域政策支持和資助的重點主要是落后地區的工業部門，試圖通過工業振興來創造更多的就業機會，而忽視了第三產業具有吸納勞動力的巨大潛力，終究遭到譴責。我國人口基數大，就業壓力也自然很大，因此，在加速中西部落后地區工業發展的同時，要把發展第三產業，主要是服務業放在重要位置上來。另外，促進中西部地區農業的現代化，能收到高經濟意義上的釋放勞動力和吸納勞動力的雙重效應。

(五)英國區域政策新發展對我們的重要啟迪國有制經濟由于其產權特點，經營機制先天缺乏靈活性，只適合在公共物品生產行業，資源、產品壟斷行業，產品關聯度極大且關系到國計民生的大型和特大型企業中采用。在我國國有企業變“胖”為“壯”、有效收縮戰線的改革總趨勢中，西部地區應抓緊時機，促進非國有制經濟大發展，走以經營管理靈活高效的小型企業推動落后地區經濟發展的路子。由于落后地區發展小型企業存在著許多難題，如有創新精神的企業家群體和有技術、懂管理的工人供給不足；區域內輕型工業發展滯后使小企業難以獲得原料和市場；區域經濟未形成多元化發展等，政府應綜合運用產業政策、財政信貸政策、人力政策等給予扶持，以使其增強市場競爭能力。目前我國中西部非國有制經濟發展中所存在的問題，除了制度創新的不足之外，還有一個“老大難”，就是技術工藝普遍落后，為此，國家要資助這些地區建立技術引進、技術開發機構，規范和發展技術市場，培養技術、管理人才，并對企業引進技術實行優惠和鼓勵，走技術立國、技術立區、技術立企的發展戰略。

此外，世界著名的自由港——香港本世紀中葉以來經濟的迅速發展，為英國政府提供了建立“自由經濟區”、刺激后進地區發展的思路和經驗，設立“自由經濟區”政策逐漸成為英國區域政策的一個新的有力的工具。事實上，“自由經濟區”在世界各國普遍作為振興地區經濟的有效方式，在西方國家主要分布于落后地區，用于促進和帶動落后地區經濟發展。如美國有近400個這類“自由經濟區”，公布遍及東西部廣大地區，成功地幫助了這些地區的經濟發展。我國也有發展特區的豐富經驗，在進一步借鑒國際國內經驗教訓的基礎之上，在中西部選擇合適位置，開辟“自由經濟區”，必然會成為搞活區域經濟的興奮點，大大加速縮小東西差距和協調區域經濟發展的步伐。