責任政府建設思考論文

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我國政府正處于從“權力本位”向“責任本位”的過渡階段，中央提出構建社會主義和諧社會，逐步實現基本公共服務的均等化，這意味著政府的價值取向正在發生重大轉變：轉變政府傳統管理理念，實現以管理型為主的政府向以服務型為主政府的轉變，強化政府的服務與責任意識，建設服務型政府。

一、深化政府行政管理體制改革，促進和諧社會建設

(一)明確政府職能，建設有限政府

由于我國政府正處于轉型階段，政府作為提供公共產品和公共服務的主體，長期以來的傳統慣性思維，使全能的政府不堪重負。政府承擔了許多不應承擔的職能，難以滿足全社會的需求，政府交易成本也較高，造成資源的浪費，帶來的是服務質量和效率的低下。政府要從這種狀態中解脫出來，明確政府職能，建立政府退出機制，把政府不該承擔的職能轉移出去，集中精力做好該做的事，使政府職能歸位，轉變政府傳統行政理念。從“小政府，大社會”的新理念出發，建設權力有限政府、節約型政府，適當收縮權能，利用社會公共組織資源，促進社會的合理分工，擴大公共服務的領域，提高服務質量和效率，降低交易成本，以滿足全社會公眾服務需求。

目前我國社會中介服務組織初具規模，全國現有行業協會、商會5.3萬多個，其中全國性行業協會600多個，是一支不容忽視的社會公共服務組織。但是，近幾年，我國行業協會等社會公共組織的發展受制于政府，發展速度漸緩，規模小，結構不合理。與職責不清有關，行業協會承擔了許多不該承擔的政府職能，有許多歷史遺留問題沒有得到很好的解決，如人員構成復雜，結構也不合理，有的是政府機構改革直接由部委轉為行業協會，其中有些仍保留了原行政管理體制，政府部門官員擔任或兼職擔任領導職務的現象較為普遍，不清不楚的“二政府”身份，制約其規范性發展；同時，不僅管理方式落后，而且操作很不規范，有的利用行政權力，形成新的行業壟斷、資源壟斷，難以真正發揮行業協會自律組織的作用。

目前我國政府的轉型為行業協會、商會等中介組織的發展提供了空間，加快推進行業協會、商會改革與發展，這是繼事業單位改革之后，政府對公共服務領域又一次重要改革舉措，理順政府與行業協會、商會的關系，明確行業協會中介服務組織的地位，堅持“政會分開”、“政事分開”，擺脫行業協會、商會半官半民的尷尬狀態，真正發揮行業協會、商會不可替代的中介服務組織的作用。要加快行業協會、商會立法步伐，健全規章制度，做到依法建立，民主管理，行為規范，自律發展。堅持市場化發展的原則，盡快建立評估機制和優勝劣汰的退出機制，調整、優化這些中介服務組織的結構與布局，促進中介服務組織的規模化、規范化發展，擴大公共服務的領域，增加社會公共服務有效供給。政府部門要切實履行好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面的職責，要將那些不應該或不適宜由政府承擔的職能轉移出去，行業協會將是承接政府轉移職能做好行業服務的一支重要力量。從國外經驗看，行業協會是民間組織，非盈利性組織，沒有任何的行政職能。行業協會靠向企業提供服務來生存，政府不把行政職能交予協會，并有嚴格的市場準入、規制和退出機制。就我國而言，除政府公共部門外，還要依靠社會其他公共服務組織，建立政府購買公共服務組織的服務機制，把不宜由政府承擔的事務由社會公共服務組織承擔，擴大公共服務的領域，建立公眾對公共服務的選擇機制和監督機制，完善社會公共服務體系建設，形成政府公共部門與社會公共組織協調發展局面，以滿足社會日益增長的對公共服務的需求。

(二)轉變政府社會管理方式，創新政府考核機制

我國政府政績考核內容發生重大變化，更加關注民生、民意，更貼近百姓的生活，主觀指標與客觀指標結合，動態指標與靜態指標結合，除中央提出約束性指標外，各級政府根據地方實際，制定接近“地方特色”的考核指標，考核體系更趨于科學、全面。綠色GDP考核指標盡管還處在階段性探索之中，但它已激勵各地政府在發展經濟的同時，更好地處理環境、生態和資源的關系，關注經濟社會發展與增進社會福利平衡發展。目前，用以衡量社會和諧與否的一個重要指標，“幸福指數”已經擺上了許多地方政府的議事日程，并進行了有益的嘗試。

北京推出了和諧社會指數，主要反映黨和政府在構建和諧社會過程中的主導作用，反映“社會沖突協調機制”的積極作用和效果。其指標體系分為3個大類20個指標，由主觀指標和客觀指標組成，主觀指標以調查問卷方法取得數據，在此基礎上，利用綜合評價方法構建和諧社會指數。深圳“和諧深圳評價體系”，該體系由客觀指標與主觀指標評價組成，其中，指標體系包括社會發展、社會公平、社會保障、社會關愛、社會安全和生態文明6大類35項指標，還專門設計反映市民對社會和諧程度個人滿意度調查表(《社會和諧量表》和《個人幸福量表》)，用以檢驗宏觀調控指標與老百姓心理感受的吻合度，通過定期測量，適當調整指標。安徽省政府首次將民生指標納入政府考核體系中，并與17個市的政府簽訂責任書，從2007年起，安徽集中財力69億元，全面啟動涉及教育、醫療、衛生、社會保障等方面的12項“民生工程”，著力解決群眾“生活難、上學難、看病難”等問題，擬用5年左右的時間，基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。

由此可以看出，地方政府把政府政績考核重點已轉向社會成果，強化了受托責任，管理者不能再躲在反映已提供的服務數字背后，而是必須具體說明他們所提供的項目或服務是否使目標群體(公眾)利益得到改善。以基本公共服務均衡化為目標，各地政府不同程度加大了公共產品投入的力度，通過建立內部考核、外部監督機制，提高了各級政府提供公共服務的執行力度。權責一致是強化地方政府責任的基本原則，在加大地方政府特別是省級政府權力的同時，也強化了他的責任，今后出現的問題，將直接追究有關地方負責人的領導責任。

(三)依法行政，推進政府法治化建設

我國政府依法行政法律體系建設經過近二十年的發展日趨完善，迄今為止，我國先后出臺了四部行政法規：自1989年首次頒布實施《行政訴訟法》之后，陸續頒布了《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》，一方面規定了政府行政權力與責任，規范了行政主體法律身份，使得依法行政有法可循，違法必究；另一方面規定了公民的權利與義務，使得“民告官”的行政程序落實到法律層面上，并相應規范了公民行為，以法律的形式深入人心，通過法律人們可以預知自己的行為將會產生什么樣的結果，以做出相應的反應和選擇。

行政實體法對行政主體身份、行政權力，行政范圍都作出了明確規定，對限制行政權力的濫用起到了積極作用。但是隨著市場經濟不斷發展，政府職能的轉變，僅實體法遠不能適應現代社會經濟發展的要求，而且隨著社會公共事務的逐漸增加，行政權力呈擴張的趨勢，限制行政權力無限擴張，成為不得不面對的問題。《行政程序法》將彌補實體法的不足，《行政程序法》調整政府與公民、法人和其他組織的法律關系，即權力與權利的關系，從完全不平等到相互平等，一方面保護公民的權利免受行政侵權之苦，另一方面免遭行政不作為之怠，體現了法律面前人人平等，確保行政權力的公正、高效行使。至2010年我國將規范政府所有行政程序，從單行的行政法規過渡到行政程序法，我國行政法律體系框架基本形成。我國將從突出政府行政以“管”為主向以強調政府依法行政方向轉變，推進政府的法治化建設。

二、我國政府公共供給的能力與公共效益的比較分析

(一)公共產品總供給與公眾福利非均衡化

我國政府“公共財政”的理念得到進一步深化：以基本公共服務均等化為建設社會主義和諧社會基本理念，縮小區域和城鄉發展差距，促進社會公平、公正，我國公民無論居住在何地，都有平等享受基本公共服務的權利。2007年，我國政府加快了調整財政支出比例、結構的節奏，向貧困地區貧困人口傾斜，把更多財政資金投向農村。截至2007年6月底，全國農村低保制度已覆蓋31省區市，2068萬人受益。2007年上半年，地方各級財政在農村低保和特困戶求助上的投入已達到35.6億元；在加大農村教育事業的投入方面，繼2006年首先在西部地區全面推行農村義務教育經費保障機制改革后，2007年在中部和東部全面推開；2008年將逐步提高公用經費保障水平；到2010年保障水平將大幅提高；2006年至2010年5年間中央與地方各級財政將累計新增農村義務教育經費約2182億元，經濟落后地區公共產品供給短缺矛盾將得到進一步緩解。

由于政府社會管理手段的落后，公共服務供給方式和結構不盡合理，折射了許多社會問題：公共產品短缺低效、基礎性公共服務的不均衡，使得有些貧困地區被邊緣化；公共服務不到位，政府失靈造成公共服務的提供量不是偏多就是偏少；公共服務的高成本、高價格導致浪費，公共服務質量沒有保證，加劇了財富向少數人聚集，權利向少數人傾斜，出現經濟增長與社會福利不平衡的問題。而部門利益之間的博弈、地方政府與中央政府之間的博弈，是社會矛盾激化的主要原因。因此，要加快公共制度建設，在增加公共產品總量的基礎上，調整公共服務的結構和布局，優化公共資源合理配置，促進公共財政公開透明，規范公共服務供給的委托機制。

(二)公共服務價格與公眾利益的最大化

近年來，公共產品和公共服務價格呈上漲過快的趨勢，特別是關系國計民生的水、電、煤、油等公共產品的定價機制存在著一定缺陷，價格體制一直沒有理順。2007年以來，僅電力行業就三次要求政府部門上調電價，整個電力行業利潤增加了近七成，壟斷行業搭順風車，煤電形成聯動漲價，市場風險全部轉嫁給消費者，老百姓只能被動接受，政府對壟斷行業監管不到位，使政府的定價處于被動的地位。自1998年出臺《價格法》實行價格聽證會以來，每輪價格聽證會多流于形式，由企業為導向的價格聽證會，沒有形成政府、企業、公眾三方利益的制衡機制，而成為企業單方漲價會，漲價成為企業新的利潤增長點，壟斷行業的高薪酬、高福利備受公眾置疑。2006年11月13日國家發改委曾下發了強化成本監審的通知，明確要求抓緊制定各壟斷行業定價成本監審辦法，明確定價成本構成審核標準，通知還要求對壟斷行業重要商品價格和收費要建立定期成本監審制度和定價成本公布辦法，加強成本約束。

但是，壟斷性定價缺乏價格形成機制，僅有一個賣者，沒有競爭，企業自身沒有降低成本和提高服務質量的積極性。而公用事業價格直接關系到群眾的切身利益。企業與政府間形成博弈，真實成本難以辨識，政府的調控措施很難到位，企業定價的自主權較大，在缺乏競爭和成本約束的情況下，企業成為推動成本上升引發價格上漲幅度過快的主要因素，其結果是公共產品和服務價格隨著成本的增高形成惡性循環，即提高成本—企業虧損—提高價格，企業受益，政府買單，使公眾對政府的預期和公信度降低。

因此，要加強對壟斷行業監管力度，以企業成本價作為政府價格監管的基礎，引入競爭主體，形成價格機制，建立公眾選擇機制，促進壟斷行業降低成本、提高服務質量；加大保本微利公用事業發展主要由政府投資；盈利性、競爭性行業政府退出，促進投資主體多元化；政府實行對投資主體嚴格審核制度，對可再生資源和不可再生資源的定價區別對待，采取不同的定價方式，可再生資源價格可隨行入市，對不可再生資源定價政府要加強監管，如城市供水作為公共產品是不可再生資源，不能完全“隨行入市”，而應受政府嚴格監管，供水價格的確定按照保本微利、成本倒算測定的原則。電價實行差別定價，以企業不斷增加供給量和提高服務質量來降低企業成本，賺取企業合理利潤。應及時公布壟斷性行業和公用事業的成本價格，讓壟斷性行業和公用事業的成本走向透明，并且將這種透明制度化。

(三)公共權力與政府責任

公共權力的政治性與社會性統一，決定了公共權力運作以追求公共效益為目標，促進全社會基本公共服務均衡化，促進社會和諧、公平、公正。公共效益體現的是公眾的利益，政府應納稅人需求付費購買服務而產生權利與義務關系，政府承擔為納稅人提供公共服務的責任，形成服務提供者與被服務者的關系。受納稅人之托，政府在為納稅人工作，對投入成本所產生的效益，政府有進行核算、公開的義務，公眾有平等享受由此帶來優質服務的權利。政府應盡快由突出“管”的傳統理念向為納稅人“服務”理念轉變，改進服務供給方式，以納稅人需求為導向，合理配置公共資源。

公共資源合理配置要求政府公共部門因服務內容而設置，避免機構重疊、重復勞動，要加強合理化分工，協調、高效運轉。要打破封閉式運作，防止公共資源行政性壟斷，政府委托項目的公開招標、中標要制度化，促進公共資源配置的規范運作，一方面，防范因政府公務人員道德風險產生公共權力濫用，另一方面，通過競標激勵中標者努力提高服務質量和服務效率，保持公共服務供給銜接性、連續性，降低政府行政成本，提高公共資源配置的效率。公共政策的制定，以維護、促進社會的公平、公正為價值取向，以公眾利益為導向，提倡“顧客至上”的服務理念。中央政府與地方政府責任合理劃分，落實中央政府對地方政府監督責任，提高地方政府對中央政府政策執行力度，中央政府與地方政府簽訂購買服務合同，加強地方政府的責任感和執行力度，法律或合同明確設定服務供給者的作用、權利和義務，規定公正的審核程序和獲取信息的權利，服務供給者提供定期公開報告，中央部門進行積極監控，加大監督和懲罰的力度。

三、以實現基本公共服務的均等化為目標，建設服務型政府

(一)轉變公共服務供給方式，建設節約型政府

有效率的政府也是廉潔的政府。行政資源、公共資源是有限的，政府權力也有限。建設節約型政府，調整優化公共服務的結構和布局，政府提供公共服務以高效率、低成本、高技術為原則，要求改進政府公共服務的供給方式，即使國家不對公共服務大包大攬，但也要確保公共服務滿足公眾的利益，促進公共服務的高效益。對于公共服務生產，加大運用市場機制，中央政府承擔監控公共資源利用和有效性責任，維護公共服務供給的公平性、連續性。建立政府購買公共服務機制，不宜由政府直接提供的公共服務，政府可以委托方式購買社會公共組織的服務，以滿足日益增長的公眾需求，以公眾的認可度，使非盈利性機構弱化盈利動機，這就要求政府加強與非政府公共組織之間的合作與溝通，增加社會公共服務的有效供給，降低政府提供公共服務的成本，逐步實現公共服務的市場化和社會化。

從國際經驗來看，政府提供公共服務主要有三種方式：直接提供、付費購買和監管。一般而言，政府監管對市場的干預最少，是投入成本最低的一種選擇，中央政府的職能、目標，可以通過監管機構實施。自1998年以來，政府對壟斷行業引入了監管機制，并陸續設立專門的監管機構，取得一定成效，但對有些壟斷行業的政府監管失靈問題也相當突出，問題來自企業和監管機構兩方面原因，政策制定者和相關的監管機構面臨信息不公開，由于信息不對稱，監管者有被被監管者俘獲的危險。要分離服務供給和監管活動，服務供給者和監管行為要明確界定，分離政府監管職能和其他各項職能(政策制定、財務等)，如保監會車險方案的制訂，監管程序要透明和有可預知性，監管成本要公開，收費要透明，監管機構必須設定其給公眾信息的最低質量標準，任何當事人都可以置疑監管機構給出的信息并要求其技術性糾正，“關鍵”數據如用于支持監管的數據必須經有資格的第三方驗證，等等。同時要及時對監管效果進行評估，從監管費用、效益和風險方面評價實施的效果，降低監管成本和風險，提高監管水平。

(二)進一步完善公共財政轉移支付制度，增強政府履行公共服務的能力

財政的核心功能應該是促使社會公眾福利的增長，有效實現社會的公平，強調的是“公共性”。我國財政與公共財政之間仍然存在著一定距離，我國財政資金很大部分都通過財政撥款等方式，變成了經濟建設資金，正因如此，我國財政實際上是建設財政，公共財政的色彩并不鮮明。

國家財政作為社會財富的二次分配的手段，是確保社會公平的重要途徑，也是政府全面履行職能和宏觀調控的物質保障。要進一步深化我國財政體制改革，調整支出結構、減少財政赤字，最大限度惠利于民。要還公共財政的本色，建立健全財政轉移支付制度，規范政府行為，完善公共財政體制，加強財政預算的年度審核，特別是政府部門之間的行政撥款，財政追加要建立規范制度，避免突擊花錢，造成財政資源的浪費。近年我國財政收入在過去兩年增幅20%以上基礎上，2007年上半年更出現了超過30%的增長，社會財富的快速增長，為政府更好履行公共服務職能提供了堅實的物質基礎。中央財政要加大貧困地區的轉移支付力度，擴大公共服務覆蓋面，向基層政府傾斜，增強基層政府公共服務的實力，但要規范基層政府資金動作情況，形成監督機制，落實政府的義務。合理劃分中央與地方政府職責范圍，地方政府主要提供本地區域性公共產品和公共服務，中央政府提供全國性公共產品和公共服務，確定公共服務的范周，建設有效、有限的政府，發揮中央與地方政府兩個積極性。公共財政政策的制定要以公眾利益為前提，以發展社會事業和解決民生為重點，逐步建立惠及全民的基本公共服務體系。

(三)增強公共信息的透明度，建立政府自律、監督的長效機制

公共信息的不暢通，對于納稅人是不公平的。對于公共資源如何使用，政府有告知的義務。要實行政府文件公開，除特殊情形外，實行行政會議公開制度，完善政府決策項目的預告制度和重大事項的社會公示制度；完善由社會公眾廣泛參與基礎上的價格聽證會制度，健全公共服務價格公示制度，包括價格成本、定價程序的公開、透明，采取多種形式和途徑廣泛聽取公眾意見和建議，不僅結果公開，而且過程也要公開、透明；對政府的監管，公眾可以隨時隨地提出任何置疑，政府直接面對來自社會的監督，改進監管方式，提高監管者服務質量。

要關注社會公眾利益，解決關系公眾切身利益的問題，關注老百姓反映的突出問題，努力化解矛盾。這些問題集中體現在以下方面：一是住房建設，市場準入制度，土地使用管理制度；二是資本市場，規范投資渠道，規范信息披露制度；三是社會保障制度，以及相關信息的公布。

國家信息、審計部門要努力提高信息質量，為政府決策提供準確的信息；信息、審計部門要加強與公眾的相互交流與溝通，建立、完善信息披露機制，改進信息流動的情況，改變政府部門之間尤其公共部門之間信息共享程度較低、博弈程度嚴重的狀況，提高信息共享程度，降低行政成本，提高政府決策的可信度和準確度，建立透明、可問責的機制。