宏觀經濟政策反思

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一、幾年來財政政策的方式和效果

當1997年我們還在將“九五”期間宏觀經濟政策的主要任務取向于控制通貨膨脹時，當年的零售物價上漲率已經控制在0.8％的水平上了，而1998年零售物價下降到-2.6％。20世紀如年代后期以來，物價持續走低，待業和下崗的職工也越來越多，于是國家采取了積極的財政政策，即每年為此專發國債1500億至1950億不等。2003年又要發行1500億國債，這對拉動國民經濟增長是必不可少的。但是，我以為，財政政策的方式和效果值得反思。

擴大需求的財政政策至少有三種。第一種是財政赤字向銀行透支，銀行不借款給財政，用超經濟增加貨幣的辦法來平衡，多增加的貨幣沒有相應商品和勞務的保障，分攤在現有的商品和勞務上，擴大需求，引起價格水平的上升。這種辦法的使用已經被人民銀行法和國際性的銀行協議所禁止。從實際的運行來看，由于物價持續走低，流通中貨幣量增加不多，就是這幾年經濟發行貨幣的部分，有一些實際用來補充了銀行的資本金，有一些用來核銷企業欠銀行的不良資產，消化銀行中多年的呆壞賬，部分用來再貸款。資金這方面的運用，對于擴大需求幾乎沒有用處。

第二種是政府對企業和投資者減征稅收，使其投資成本降低，資金盈利水平提高，再投資能力增強，投資積極性上升，從而使社會總投資增加，擴大投資總需求。英國的撒切爾、美國的里根，在經濟不振時，都曾用減稅的辦法進行過刺激；目前，美、英、法、德等國也都在或多或少地用減稅來克服各自的通貨緊縮和經濟不振。

這里需要特別指出的是，相反地，增加企業和投資者的稅負，是一國在經濟過熱時抑制投資需求的一種方式。因為增稅會降低投資和資金的利潤率，加大企業的投資成本，削弱企業再投資的資金能力。

第三種是發行國債，財政向銀行和居民借款來增加投資，擴大需求，拉動國民經濟增長。1998～2002年，各年政府的內債分別為3228億、3715億、4157億、4604億、5000億，各年名義增長率為33.9％、14.7％、12.2％、10.8％、8.6％。其中一部分資金投入國債投資項目，購買水泥、鋼材、砂石等建材和設備，再加上它的乘數效應，擴大了投資需求，拉動了國民經濟的成長。

雖然幾年來積極的財政政策在擴大總需求方面起了非常重要的作用，但是，其方式和效果我覺得還是需要反思。

首先，發行國債擴大總需求與稅收增加太快抑制總需求相矛盾，甚至稅收增長太快抑制投資使需求萎縮，很可能抵消了由國債發行擴大的總需求。我們來看近幾年經濟增長與政府債務增長和稅收增長的關系（見表1）。

表1財政稅收增長、國債增長與經濟增長單位：％、億元

附圖

注：本表根據各年《中國統計摘要》和國家稅務總局網有關數據整理，其中財政收入增長速度中不包括債務收入。

通過表1可以看出，從1999年開始，財政收入（稅收和各種向企業事業收取的預算外資金）增長的速度，遠高于國債的增長速度；而且國債增長速度從1998年的33.9％下降到2002年的8.6％；到2003年后，國債發行的很大部分要用于還本付息，國債能用于投資擴大需求的規模也相應減少。而這幾年，稅收的新增加額規模很大，幾倍于國債的增加額。因此，可以斷定，發行國債擴大的總需求，實際上完全被稅收增加所抵消。實際的宏觀經濟管理政策中我們用了兩種作用相反的政策，即發行國債來擴大投資需求，而用增加稅收來抑制需求。只不過，稅收增長太快，如果再不發行國債來進行平衡，那么稅負抑制經濟增長的力量會更強。

一些學者和政府部門的官員認為，財政收入增長和稅收增長快于GDP增長，并沒有增加企業的稅負，沒有影響總需求，也沒有致使經濟運行過冷。這是一種在經濟學上可能是講不通的說法。供給經濟學論證過稅負增加對需求的影響，并且以許多國家的數據進行過驗證，而且也有通過減稅刺激經濟增長成功的實例。稅負增長快于企業生產和經營的增長，的確影響了這幾年企業投資的積極性，使國家不得不以發行國債的方式來彌補社會投資的不足。

自1994年稅制改革后，從財政收入的縱向分配看，中央從省里集中過多，省里從市地集中過多，市地從縣里集中過多，而縣則從鄉鎮、企業和農民頭上集中財力。只有這樣，縣鄉鎮才能平衡本級預算，才能養活龐大的吃皇糧的公務員和事業人員。這樣，中央和省靠稅收，市地、縣和鄉鎮靠收費，結果，雖然中央再三強調禁止亂收費、亂攤派、亂罰款，但是地方上從企業和農戶中的收費很難減少，而且逐年增加。實際上，如果按照負債、開支、資產、未來收益計算，2/3的縣財政幾乎破產，3/4的鄉鎮財政已經破產，4/5的村債務累累，年年增加的稅收和收費，已經使許多縣鄉村中的企業倒閉和瀕臨倒閉，許多小生產農戶加速破產（大多數農業小生產難以為繼，農業剩余勞動力向城鎮轉移，這是一個大的趨勢，但是如果收費太高，會加速農業小生產的破產，使城鎮在還沒有創造很多就業機會的情況下涌入大量的農民，加重城鎮的就業壓力），于是使得縣鄉村的稅源更加萎縮。形成稅費源減少，支出需要量大，越是加重稅費征收，稅費源越少這樣的惡性循環。

一些學者和官員總是論證中國的稅負如何如何不重，財政比例如何如何在國民收入占的比例低等等。但是，從許多國有企業來看，不僅要交納17％的增值稅、33％的所得稅等稅項；還要交各種收費、各種攤派、各種罰款，還要訂報紙、搞贊助等；還要辦社會，支付已經給國家納稅而應當由國家維持的學校、醫院、幼兒園等的成本。從個體私營企業來看，除了交正常的稅收，各種收費、攤派、罰款、拉贊助、訂報刊的“灰稅”和“黑稅”已經占到企業上交款項的1/2到2/3。企業再投資的積極性和能力受到極大的損害。目前吃皇糧人員（村、鄉、縣、市地、省、中央各級）福利、辦公等費用就要占到國民收入的20％-30％，如果僅僅依靠稅收來養活這些人，占國民收入16％左右的稅收根本就不夠用。我估計，如果將國有企業的社會負擔，國有企業稅外的各種收費，個體私營企業稅外的灰稅和黑稅算在一起，加上正當的稅收，廣義的財政分配已經占到國民收入的40％左右。

其次，再發行國債來擴大需求和刺激經濟增長的政策也受到制約。從國外許多國家實行的財政政策看，它是一個短期的宏觀經濟政策，一般三五年就應當結束。然而，如果今年消費需求的增長不見增速，社會投資不能替代國債投資，物價仍然低迷，信貸放款仍然相對萎縮，發行國債的政策就不可能退出，這使得短期政策長期化了。

問題是即使我們繼續實行發行國債來擴大總需求的政策，這種辦法的邊際作用也逐步下降。從表1我們可以看出，國債的增長率在逐年下降，如果今后的幾年里不大規模增發國債，國債的增長可能會趨于零，只能維持經濟運行，而失去推動經濟增長的作用；另一方面，就是到期的國債需要還本付息，到了還本付息的高峰年，每年發行國債的一半，甚至一半多都要用來還本付息；銀行和居民所得的這部分還本付息收入，或者儲蓄率很高，或者放貸困難。因而能用于擴大投資需求，刺激經濟增長的國債收入比例下降。

第三，常規的財政政策，其目的是通過短期的宏觀經濟政策擴大需求，拉起物價水平后，社會投資進入，政府投資退出。而且，國債項目主要投資于非經營性的公共設施、生產性的基礎設施和能源、電力等基礎工業，這些領域的特征是短期內可以增加就業（主要是建筑安裝、建筑材料、機械設備等），增加短期的投資和消費需求；長期來看，沒有增加就業的持續性。比如一條高速公路，在修筑時，需要很多工人，發放了許多工資，但是建成后，能增加的收費員、維修工人、管理人員等就業崗位非常有限。而由于政府投資的性質，政府投資于競爭性企業的經營和體制風險太大，國債投資基本上不能投資于加工工業和第三產業，而這些領域又是容納勞動力持續就業的最大場所。這也決定了為什么財政政策是短期的措施，它的目的是刺激社會投資，而如果是用財政政策長期替代社會投資來維持一個國家的總需求，將是一種非常錯誤的策略。

我并沒有批評這幾年國家稅制改革和積極財政政策的意思，而且非常贊同不得已的情況下，用發行國債的辦法來刺激需求和拉動經濟增長，并改觀1994年以前中央財政向地方借錢而危及中央權威（蘇聯解體前，財政方面就是中央向地方借款）的情況。而且，也特別理解國家彌補社會保障缺口、科技教育、支付結構調整和國企改革成本、扶貧幫困各方面緊迫的資金需要。然而，作為一個經濟學家，必須實事求是，也必須講經濟規律。目前的財政體制和政策，在擴大總需求和增加就業方面，有它的局限性和效用遞減性，而稅費太重則是社會投資不振、就業崗位缺乏、消費需求增長放緩的重要原因。

二、從增長和就業角度評價貨幣政策

貨幣政策的手段是什么呢？從西方經濟學上講，是基準利率、存款準備金率和公開市場業務。但是，運用這些手段的假定前提是，銀行是產權明晰的商業銀行，存款轉化為貸款的渠道是暢通的，這種情況下，用這樣三種辦法來擴大和減少貨幣的供應量。

從宏觀經濟流程來看，儲蓄是供給，投資是需求，儲蓄必須順利地轉化為投資，才能使宏觀經濟的總供給與總需求相平衡。而儲蓄轉化為投資，從間接融資渠道看，就是銀行中的存款能不能轉化為貸款。我們的一些學者，在研究宏觀經濟問題時，總是從M[，0]到M[，2]的多少看問題。實際的經濟運行中，M[，1]和M[，2]是潛在需求能力，只有它轉化為貸款時，才變成了有效需求；如果轉化不成現實的需求，雖然它是銀行中的存款貨幣，但它只代表儲蓄，即倉庫中、貨架上的商品，是供給在銀行中價值符號。因此，銀行中的活期存款和定期存款，如果不能及時地貸出去，對于擴大投資需求是沒有用處的。在中國以M[，1]和M[，2]的增加來論證沒有通貨緊縮，在理論上是一件尷尬的分析，如果M[，1]和M[，2]增長很快，但是實際經濟運行中款貸不出去，學者們的研究結果將會與實踐大相徑庭。本來是通貨緊縮，物價負增長，他可以認為是沒有緊縮，甚至他可能還會說有通貨膨脹的危險。

實際上，總需求和總供給的平衡和關系，從金融角度看，最基本的還是存款與貸款的關系。西方經濟學假定制度是既定的，存款和貸款的關系也是既定的，即存款轉化為貸款的機制和渠道是順暢的。因此，可只考慮影響其基本關系的利率、準備金率和國債的吞吐。而除此之外，如果某種特殊的因素影響存款過多，貸款貸出去的較少，總需求必定要萎縮。如果這種萎縮是體制原因造成的，則利率、存款準備金和公開市場業務等總量性的政策醫治不了這種病癥。我們從表2可以分析金融機構貸款與存款比例和經濟增長的關系。

表2金融機構貸存比與就業和經濟增長的關系單位：％

附圖

注：根據人民銀行網、國家統計局網有關數據計算整理；物價2000年及以前為零售商品物價上漲率，2001和2002年是居民消費價格上漲率；失業率是根據有關文獻、調研和物價低迷、貸存比萎縮相關推算；貸存比是指金融機構貸款總額比存款總額。

銀行資金與財政國債資金性質不同的是，它主要的投向是非公共性和非基礎性的第二和第三產業，而這些產業的性質是可以容納大量的就業，并且就業有持續性。因此，對于就業的增加，進而消費的增加，并使消費物價活躍起來，銀行貸款資金持續和增長性的注入，至關重要。但是，從表2可以看出，金融機構的貸款和存款比從1993年以來，是持續下降的。從1993和1994年的貸大于存，轉變為1996年以后的存大于貸，而且到了2002年時，貸款占存款的比率只有76.8％。

貸款總額比存款總額比率下降，伴隨著另外一個更加重要的問題是，有限的貸款結構的變動在促進就業方面沒有起到其應有的作用。我們來看1996年以來就業的所有制結構的變化、短期貸款結構的變化與不同所有制職工人均短期貸款額的變化。

表3公有和個私就業與各得貸款的情況

附圖

注：上表中的貸款額是指短期貸款；公有經濟就業是指國有和集體企業就業的職工人數，個私經濟就業是指在個體私營企業中就業的人數：數據以《中國統計摘要》（2002）、中國人民銀行網《報告與統計》的數據計算整理。

從表3可以看出，雖然公有經濟從1996年以來減少了6440萬個工作崗位，但短期貸款余額增加了10391億元，國有和集體企業職工短期貸款的平均額高于個私企業職工短期貸款的平均額20多倍。而個私經濟20世紀90年代以來，解決了70％以上的新增城鎮就業、70％以上的城鎮再就業和70％以上的進城務工農民就業。并且個私經濟2001年就業總量相當于國有集體經濟就業總量的2/3，個私經濟對國民生產總值的貢獻也占到了40％，但是能從銀行貸到的短期貸款，只相當于國有和集體經濟的2.3％。就平均起來看，2001～2002年，國有和集體企業中的職工平均貸款余額為6到7萬元，而個私經濟的職工平均貸款余額只有2500元。差別之大，實在是不公，實在是驚人。

當然，國有企業進行戰略布局的調整，以后將逐步地從中小企業中退出，其資本有機構成將會提高，因此，比中小型的個私企業人均相應地多貸到款，也可能是正常的。然而，如果個私經濟人均貸款額太低，其貸款總量與國企和集體企業相比，實在是太少。

分析到這里，需要考慮銀行的功能，銀行作為企業，有自己的目標。但是，銀行作為特殊的企業，在國民經濟運行和發展中有它的功能。銀行是干什么的，貨幣政策是干什么的？如果說是促進經濟增長，則中國未來的經濟增長很大程度上來自于個私中小企業的發展，而中小企業沒有貸到應該得到的款項；如果說是促進就業，中國未來的就業大部分需要中小企業解決，而中小個私企業可以看出基本上貸不到款；如果說是穩定物價，則現在物價連年下降，不需要銀行控制貸款，而是需要把款貸出去。可以說，這幾年雖然金融體系和貨幣政策在化解金融風險、減少虧損、增加盈利、降低不良資產比率等方面做了不少工作，取得了顯著的成績，但是就促進經濟增長和增加就業方面看，作用逐年在弱化。

自1998年以來，我們連續八次降低利息水平，開征了利息稅，實行了存款實名制，同時操作了一定規模的公開市場業務，并也降低了商業銀行的存款準備金比率，可以說所用西方總量式的貨幣政策方式、力度，都是前所未有的。為什么貸存比率還是持續下降呢？

亞洲金融風暴后，我們對銀行貸款的限制增加，監督的力度加大，為了防范金融風險，實行了貸款負責制等，這對控制金融風險是必不可少的。但是，由于四大銀行為中心的金融體系還明顯有著官辦和國有的特征，使得過去隨意放款被禁止后，去積極地找效益好的貸款項目的機制還沒有很好地建立起來，導致大量的存款不能被貸出去，使貸存比率越來越低。

金融體制改革和風險防范體現在結構調整和控制權上收上，而結構調整使得一些縣域沒有了銀行，控制權上收則使面對企業第一線的信貸員和直面企業的銀行的貸款決定權受到限制，小額貸款的審批更加困難。經濟發展向市場經濟轉變，所有制結構向非公有制調整，企業規模結構向中小企業變動；但是，銀行在反向變動，控制風險的結構調整和審批權上收，一是國有特征基本上沒有改變，二是縱向的、計劃經濟的、為大企業服務的特征更加突出。這樣的銀行體制和控制方式與經濟發展和市場經濟的需要格格不入，這也就是中小企業貸不到款的根本原因。

鑒于傳統總量性貨幣政策在中國實施的無效性，有的課題曾經提出讓銀行信貸資金進入股市，進行貨幣政策創新，從而擴大貨幣供應量的建議。這種貨幣政策創新建議，是錯誤和不可行的。（1）本來中國各商業銀行中的信貸資產質量就不高，不良資產率也不低，而信貸資金進入股市是風險較高的資金運用，使銀行體系的風險更大化。（2）銀行資金如果進入股市，將是最大的資金投資者，它的進入將股價拉高后，是與普通股民爭利，還是自己讓利。如果爭利，將坑害廣大的、分散的社會投資者；如果讓利，讓中小投資者出逃甚至得利，大量的不良股權將會由銀行接手，使銀行資產的質量更加惡化。（3）銀行資金進入股市，會導致股市的泡沫，一旦泡沫塌陷，將造成像日本銀行中一樣的更多的壞賬和死賬。（4）中國股市上上市公司的質量和效益大多都很差，許多企業的股票不適合于長線投資，并且其股票價值目前已經大大高于其未來許多年的收益價值，實際上已經是無利可圖的投資；而銀行資產的流動性、收益性和安全性對投資資產的收益又要求很高，銀行資金不適合投資于中國目前的許多上市公司的股票。

另外，即使銀行通過購買股票將貨幣放出去，擴大貨幣的供應量，得到資金的股民或者企業，能將其用于消費和投資嗎？如果不用于消費和投資，而仍然用于二級市場的炒作，或者為了保險，將款存入銀行，銀行又貸不到加工工業和中小企業上，這樣的貨幣政策，對于擴大投資需求、增加就業和擴張消費是沒有用處的。

2002年中的一個爭論熱點是，消費物價持續走低，與國內需求是不是有關。一部分學者認為無關。他們認為，物價走低與技術進步、改革舊體制和國際市場有關（注：邱曉華：《釋疑經濟增長悖論》，《中國經濟時報》2002年12月31日。）。但是，實事求是地講，國內消費物價的不振，與每年大量的下崗和失業率逐年上升有關。從1996～2002年國有和集體企業中減少就業6000多萬人，除去退休的，放長假的、下崗在再就業中心的、下崗失業的、新進入勞動年齡而沒有找到工作的，農民收入增幅下降等等，無不影響著國內的消費需求。增長實際上是由投資和出口拉動的，而國內消費對增長的推動力減弱。

2002年中的另一個爭論是高速增長與股市低迷的悖論。一些學者認為，股市低迷，說明中國的經濟增長速度不應該有8％。其實，中國的股市由于高投機性，股指高低與經濟增長速度相關性較低，而與所謂的政策信息相關很高。股市上前幾年融到的資，許多沒有投入購買原材料、機器設備、建筑材料、勞動和人力資本，而是投入股市去賺中小投資者的錢，對擴大投資需求沒有多大作用。因此，它對拉動經濟增長貢獻也不大。反過來說，經濟增長速度高低，股市也不會相關變動，甚至經濟增長走低時，如果短期投機資金進入很多，股市市值還會上漲。

要使中國的投資、消費、物價、增長走上良性循環，看來光靠財政發行國債不行，靠目前的信貸格局不行，也不能依靠股市的漲跌，而是要想法刺激民間投資，增加就業，擴大消費，給國民經濟增長形成強勁的推動力。

三、宏觀經濟政策轉型的框架性建議

宏觀經濟調控的目標有：快速的經濟增長、滿意的就業水平、穩定的物價、平衡和盈余的國際收支，特殊的還有防范金融風險和經濟危機。從中國目前的情況看，宏觀經濟的任務是克服緊縮，擴大需求，第一目標是增加就業，而且經濟增長目標與就業目標密切相關，并不矛盾。問題在于，你是用政府為主的辦法來擴大投資需求呢，還是以社會為主來擴大投資需求？未來許多年中，防范和化解金融風險是中國宏觀經濟調控的重要任務。關鍵是怎樣防范和化解金融風險，是消極防范和化解，還是積極防范和化解？

（一）從行政取向國債為主的財政政策轉向市場取向促進社會投資的財政政策

從前幾年的財政政策來看，主要是想通過政府為主，發行國債，以財政投資的形式，擴大需求，將總需求拉上來，將物價水平由低迷推至合理的水平上，使生產經營企業在市場上有利可圖，擴大投資，進而使國民經濟走出通貨緊縮。但是，實行的結果在前面進行了分析，稅費負擔增長太快抵消了發行國債的作用，國債項目不能形成持續的就業機會，使投資、收入、消費之間不能形成良性循環。

財政政策的目的是什么，財政政策怎樣實施，才能使投資、就業、收入、消費良性互動？如果財政政策只是想將增長速度拉起來，則上公共性和基礎工業項目就可以了，當年的建筑和相關的生產就可以形成新的增加值，速度在短期內就可以上去，就業壓力在短期內也因建筑領域的工作需要和相關需求的擴大，得以緩解。但是，這種目的財政政策，如果不能將物價拉起，不能持續性地增加就業，不能持續性地增加收入，不能持續性地形成消費，也就不能長期和根本地擴大就業、促進消費和推升物價走出低迷。因此，財政政策從目的上看，要從短期拉動經濟增長和解決就業為主，調整為長期解決就業和促進經濟增長為主。

實際上我覺得，有個市場取向的財政政策和行政取向的財政政策之差別。市場取向的財政政策，主要是通過短期的、促進社會投資的財政政策，調動社會投資的積極性，增加投資，擴大需求，使國民經濟走出通縮。而行政取向的財政政策，是忽視社會投資，以政府為主，依靠發行國債由財政來擴大投資，并使這種政策單一化和長期化，將社會資源集中到財政，由財政來行使發展經濟和擴大需求的職能。如果評價前幾年的財政政策，或多或少有行政取向的財政政策的色彩。

只有市場取向的促進社會投資的財政政策，才能比國債性的投資更多和更長期地增加就業，并持續地推動經濟增長。那么，什么是市場取向的財政政策呢？它至少有這樣幾個方面：（1）財政政策盡可能地短期化和社會化，在關鍵時刻起四兩撥千斤的作用，目的是以財政擴大需求的投資帶動社會擴大需求的投資，最終以社會投資替代財政擴大需求的投資。（2）在中國公共資金需要比較緊張的情況下，如果不能實行減稅的政策，至少可以盡快清理各種收費，杜絕政府各部門、掛在政府部門的各種行政性協會、行政性翻牌公司的各種收費、管理費、罰款、保證金等等灰稅和黑稅。（3）調整中央和地方，特別是與縣鄉之間的稅收分配關系，改變目前越是上一級越是集中財力過多的局面，市縣鄉各級財權與事權相適應，嚴格控制吃皇糧的黨政社團和事業單位的人數，使地方的稅收分配、財政經費與其需要相適應，避免市縣鄉以灰稅和黑稅維持其財政運轉的局面，給市縣鄉的投資者創造寬松和適度的稅費負擔環境。（4）不再征收固定資產投資稅，大范圍和徹底地清理投資項目的各種收費，實行鼓勵社會投資的稅收抵扣制度，取消和降低進入各種行業的保證金、風險抵押金等等，從而降低社會投資的成本，提高其收益，使社會投資有利潤預期和投資能力，釋放社會投資的能量。（5）對銀行向中小企業的貸款，實行優惠的稅收政策。目前各大銀行都成立了所謂的中小企業信貸部，但是大都是響應領導號召和對付輿論及領導批評的擺設。中小企業貸款，由于可抵押資產少，無人擔保，規模小而破產風險較大，銀行大都不愿意貸款。國外對這種中小企業高風險的貸款，為了促進就業，特別是高失業區的貸款，政府都在銀行稅收上給予減少，使銀行可在中小企業的較高風險貸款上得到較高的收益。（6）在西部，特別是邊疆少數民族地區，實行靈活的土地收費政策，政府免收和少收土地有關的稅費，讓擁有土地的農民直接用自己的承包地入股，延長土地的使用年限至200年，降低土地的獲得和交易成本，使土地資產成為吸引西部大開發投資的重要機制。

（二）從總量性的沒有效果的貨幣政策轉向體制及結構性的促進中小企業貸款的貨幣政策

前面已經分析，由于體制、結構和長期控制風險的目的等原因，總量性的貨幣政策對于相應擴大貸款量幾乎沒有用處。因此，總量性的貨幣政策需要轉向體制及結構性的貨幣政策。在探討此之前，我們先來探討積極地防范和化解金融風險與消極地防范和化解金融風險的區別。

因為促進經濟發展的貨幣政策與銀行要防范和化解金融風險是一個行為主體從事的某種程度上兩個互相有矛盾的事務，因而，在制定宏觀的貨幣政策，以及貨幣政策的操作上，在利用貨幣政策擴大總需求時，不得不考慮風險的化解和控制問題。一般來說，大企業，資產規模較大，公有比重大，貸款風險較低；中小企業則正好相反。但是，如果順著這個思路操作，因大企業的資本有機構成高、相對就業少，貸到的款多，并不一定多增加就業，特別是國有和集體經濟甚至一方面從銀行得到了貸款，另一方面卻大規模地減少職工，使宏觀經濟消費需求相對擴大了的供應萎縮；而中小企業則是未來經濟成長的一個非常重要的動力，因資本有機構成低，可以容納很多的勞動力就業，但是因考慮風險而貸不到款。

因此，就引出了一個需要探討的話題，你是消極地防范和化解金融風險呢，還是積極地防范和化解金融風險？將銀行的內部監控等強化，加強對貸款的控制，審批權上收，為了防范風險少給中小企業貸款等等，雖然可以在一定程度上防止金融風險。這是一種消極防范金融風險的辦法。如果貸款供應量不足，經濟發展的資金滿足不了經濟發展的需要，特別是中小企業發展困難，就業崗位相對減少，失業人數增多，工資性收入增長緩慢，消費萎縮，物價下降，企業賣東西價格打折，開工率低，企業與銀行之間的關系就會惡化，最終金融風險還是消化不了。

另一種是積極地用發展的辦法來防范和化解金融風險。除了加強金融監管外，根據中小企業發展的需要，加大貸款的力度，促進經濟的發展。可能對中小企業放款有一定的風險，但是，就業增加，工資性收入提高，一方面銀行的儲蓄增多，良性資產增加；另一方面，消費興旺，市場需求較強，企業銷售強勁，開工率較高，企業與銀行之間的還本付息關系良性循環，銀行中良性貸款資產越來越多，原有的不良資產比例越來越少，金融風險在發展中得以逐步地化解。我們還是要以發展的辦法來解決金融風險問題。

目前的銀行體制在資金流動和分配上有這樣的流程：工、農、建、中四大銀行體系，是從下到上的縱向體制。它們在吸收存款時，將分散的、在市縣鄉村的居民的儲蓄通過基層的網點，吸收人體系之中。存款流基本上是從農村向城市集中，城鎮、小城市向大中城市集中，基層行向總行集中。而貸款流向則是大城市和特大城市，是大企業，是富裕的地區。

我們可以看到，財政資金在向中央、向大城市集中，信貸資金也在向中央、向大城市、向大企業集中；而基層、地方、小城市、城鎮中小企業得不到財政和信貸資金，不發揮它們的積極性，難道全國人民所有的就業，都要依靠中央、大城市和大企業解決不成？！這種資金流向如果不進行體制性的政策調整，再多的總量性貨幣政策出臺，對促進就業都毫無用處，而只能使就業越來越困難。

如果將金融體系比喻為一個自來水系統的話，現在水量不大的問題不是利率、存款金準備金率等水龍頭開得不足造成的，而是水管過細或者根本就沒有一些局部和有關的自來水管道所致。因此，醫治病癥的辦法不是調節流量，而是疏通渠道。因此，總量性的貨幣政策不起作用，看來必須用疏通渠道的體制和結構性貨幣政策來解決問題。那么，什么是體制和結構性的貨幣政策呢？

首先，放寬銀行的市場準入，特別是放寬對國內民間設立中小銀行的限制，大力發展社會資本的中小銀行，從體制和區域結構上改善存貸資金流。有一種觀點是，銀行要規模很大才能抗風險。但是，大銀行的資本投入很大，它在貸款時需要考慮每筆貸款的規模、成本和收益，其客戶一般是大規模的企業。而中小企業的貸款額小、每筆的貸款成本相對于其投資來說高，這就是中小企業很難從大銀行貸到款的原因。也不可能指望四大銀行能給千千萬萬個中小企業很情愿地放款。中國加入WTO后，即使放寬國外的銀行進來，其據點也大都是大城市，貸款對象也是資本有機構成很高的大企業，它們不可能對中國的中小企業進行理想的貸款。而中小企業又恰恰是未來中國經濟增長和容納勞動力的最重要推動力和最大場所。因此，必須大量地鼓勵民間資本設立社會資本的銀行，為中小企業進行信貸服務。有人擔心，社會資本的銀行也會只對大企業貸款，而不對中小企業貸款。這種看法是片面的。中小銀行，其資本規模較小，投資成本較低，存款規模不大，產權明晰。它不可能將有限的資金投放一兩個大型企業之中，這樣它的風險很大；它必須將自己的資金分散投入眾多的企業之中，以避免風險；它有著地緣特點，有著產權明晰的尋找好貸款項目的積極性和機制，能成為成長性強的中小企業的支持者；由于產權明晰，它的效益和防范風險意識比國有銀行要強。實際上江浙粵閩一帶的民間借貸活動十分活躍，其中小企業的發展，很大程度上得力于民間借貸的推動。我們為什么不將這種地下的、所謂“不合法”的錢莊地上和合法化呢？大量地設立社會資本的中小銀行，主要是改變存款-貸款資金的流向，使通過中小城市和中小企業的發展，包括大城市中的中小企業發展，來促進經濟增長和解決就業，能獲得信貸資金的注入的推動。

其次，大力發展民間信用擔保體系。放寬民間社會資本進入擔保公司的準入限制。目前，由財政等部門建立中小企業擔保體系，我認為這不是一個十分妥當的舉措。實際上，江浙一帶一些地方的中小企業自愿聯合起來，大家形成共同體，一家有資金需要，幾家共同擔保，然后收取一定的費用，運行很好，壞賬也很少。而政府財政形成的資金擔保體系，一是政府沒有很多的資金來建立，需要擔保的企業多，而擔保資金較少，滿足不了大量中小企業發展的需要；二是政府擔保體系，又會形成企業跑政府財政部門，會跑的企業能得到擔保，效益可能不好；效益好而不會跑的企業，得不到擔保支持。并且避免不了工作人員從中尋租，這會進一步導致擔保項目質量下降，結果大多都會賠付給銀行。按照就業的需要和市場經濟國家每千人中小企業數量的標準，中國的中小企業，需要從目前的600多萬個，到2020年發展到7500萬個。如此多的中小企業的發展，需要社會資金進來形成相適應的眾多的、有資金實力、產權明晰的擔保體系，才能滿足中小企業發展的要求。

第三，要放寬對中小企業貸款的抵押、擔保和信用貸款等政策，開辦創業小額貸款。一些中小企業是個人獨資企業，一些是合伙企業，還有一些是注冊資金額較小的有限責任公司。這些企業的貸款用資量不大，且企業的資產較少，因此，應當允許它們以個人家庭的房產等其他資產，或者借用親戚朋友的房產證等作為抵押向銀行貸款，擴大抵押資產的來源。一些中小企業，如果效益較好，異地銀行認為貸款可行，可以異地抵押、擔保和貸款。還有一些中小企業，經銀行評估后，效益很好，有訂單，并且貸款可以安全收回，對于這種情況，可以擴大銀行的自主權，允許銀行自主發放信用貸款。

第四，調整銀行呆壞賬準備金的使用結構，今后的呆壞賬準備金中，劃出一部分用于未來銀行向中小企業放款的部分呆壞賬的處理。目前，銀行呆壞賬準備金絕大部分用于國有企業不良貸款的核銷和國有企業的破產、兼并和重組等，這對國有經濟戰略性調整有著重要的意義。但是，國有經濟畢竟要退大于進，有所不為的大于有所為的，在過去10年中、目前、未來10多年中，對勞動就業的貢獻越來越小，甚至要擠出大量的勞動者需要個體工商戶和私營中小企業安置。國家費了這樣大的力，用了這樣多的呆壞賬準備金資源，得到的卻是要向外擠出勞動力。因此，需要思考的是，將如此多的呆壞賬準備金都用于國有企業是不是合算？從未來的中小企業發展來看，銀行向中小企業所貸的款不可能100％都能收回，總有一些小概率的貸款不能收回。因此，需要調整銀行呆壞賬準備金的使用結構，劃出一定的比例，用于中小企業不良貸款的核銷。

第五，央行從目前對商業銀行的直接管理轉變為間接管理，從具體管理轉變為宏觀管理，從文件管理轉變為法制、政策和規則管理；財政稅務部門應當逐步降低目前銀行過高的稅負，并規范稅收，特別是對中小企業放款的銀行，對失業率高的地方放款的銀行，對于增加就業的創業貸款，給予稅收的優惠。放寬銀行的產品創新、異地貸款、貸款利率等方面的限制，使各類和各種不同規模的商業銀行能靈活地向中小企業貸款。

第六，開展存款保險、銀行保險等業務；加強對中小民間銀行的監管，不是對具體業務的干預，而是對一些風險指標的監控；形成全國同業拆借體系，使中小銀行也能進入信貸資金的拆借市場。簡言之，要形成一個流動性強、處于監管之下，并充滿活力的中小銀行信貸體系，為中小企業發展、增加就業和擴大消費，安全地注入信貸資金。

四、簡短的判斷

就2002年的經濟形勢來看，投資和出口拉動了當年強勁的經濟增長，使經濟增長速度達到了8％。但是，消費的增長率比前年降低1個百分點以上，消費物價從前年的正的0.7％轉為負的0.8％，零售物價的降幅更大一些。從2003年甚至今后幾年的經濟形勢看，投資是不是會像去年一樣再增長23.4％？美伊戰爭是不是會爆發，出口是不是還會像去年增長21.3％？加入世界貿易組織后，國有企業和集體企業的減員是不是會加快而更進一步影響就業和消費？今年國際上是不是還會像去年一樣許多國家的農業受災，使中國的農業產品價格略有上升并略有出口，保證農民收入不至于加入Wm而減少太快？這些都是不確定和不利因素。

因此，就2003年甚至更長一個時期的經濟形勢看，除了積極吸引外資和擴大出口外，應當立足于刺激國內投資（主要是擴大能持續增加就業的投資），增加就業和再就業，降低失業率，振興國內消費。財政和貨幣政策要著眼于鼓勵國內投資上，實行市場取向的鼓勵社會投資的財政政策和向中小企業擴大貸款投放的體制及結構性的貨幣政策。如果財政和貨幣政策能轉型，爭取在三四年中，將城鎮失業率從目前的10％-11％降低到5％-6％，使國內消費的增長從目前的8.5％左右提高到12％-13％，消費物價回升到1％-2％的水平，并且GDP完全可以以8％的速度再連續增長三到四年。

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