國企產權制度研究論文

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一、對國有企業產權制度歷史變遷的回顧

在傳統計劃經濟體制下,國有企業是政府附屬物,“國家所有,國家經營”,國家對企業包供包銷,統負盈虧,統一安排職工就業,個人分配實行大鍋飯、平均主義。國有企業的各項權利掌握在國家手中,產權制度是一種封閉的、單一所有權制。針對這種現狀,1979年開始的企業改革首先是“放權讓利”,企業開始有了一定的自主權,比如財產使用權。但由于這一階段的改革是在不觸動企業財產關系的前提下進行的行政性分權、讓利,產權制度并無實質性變化。到1986、1987年,企業開始實行所有權與經營權分離的承包制。這種“兩權分離”的承包制在初期由于分配與企業的經濟利益直接掛鉤,所以起到了一定的積極作用。但因承包制是在承認現有產權制度前提下的一種“兩權分離”,雖然使產權的各項權利有了某些分離,但依此形成的企業財產經營權沒有按照商品經濟原則、通過市場交易來實現,因而這種財產經營權實際上仍是一種行政性分權,傳統產權關系并未改變。從1991年第二輪承包看,短期行為問題已比較明顯地暴露出來。在這一時期,發展企業集團也被當作一條搞活國有大中型企業、增強企業活力的重要途徑提出來,但由于在不觸動產權關系、堅持“三不變”(所有制不變、財政上繳渠道不變、隸屬關系不變)的前提下組建企業集團,也只能是松散型的或是行政捏合式的聯合體,企業集體功能和優勢仍未發揮出來。

1992年出臺的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》中“轉換經營機制”成為企業改革熱點。它明確了企業必須轉換經營機制,政府必須轉變職能,實行政企分開;明確了“企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利。”該條例實施后,企業自主權逐漸落實,但同樣未承認企業法人財產權,企業只能是相對獨立的商品生產者和經營者,仍不可能實現自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束。這一時期的產權制度與現代企業產權制度仍然相差甚遠。

從1993年11月十四屆三中全會《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出“轉換國有企業經營機制,建立現代企業制度”以來,國有企業才開始由“工廠制”改造成公司制,明確企業擁有法人財產權,這標志著現代企業制度的形成。

二、對我國國有企業產權制度的弊端剖析

1.產權主體虛設。國有企業資產名義上為全民所用,體現為政府代表全民進行國有資產的管理,而政府則由眾多部門組成,這些部門都能憑借國有資產所有者代表的身份,對國有資產進行管理和干預,而對由此造成的損失則無法問責,也無人負責,國家和企業之間的責權利難以對稱,有權利的沒責任,有責任的沒權利。

2.產權邊界不清。國有資產所有權歸國家所有,實行統一領導、分級管理。但中央和地方的責權利長期不夠明確,在政策的制定和執行上具有很大的隨意性,經常產生矛盾和沖突。而在對企業的管轄權限上,不僅中央同地方對國有資產管理的責權不明,部門之間同樣存在職責、權限不明的問題,由此造成的各種干預大大降低了國有資產運營的效率。

3.產權結構一元化。傳統國有企業的產權結構表現為單一的所有權,沒有建立起與市場經濟要求相適應的終極所有權、法人財產權和經營權分離的權能結構。實踐表明,一元化產權結構的國有企業難以擺脫行政干預的困擾,而企業充滿活力的重要前提條件是產權結構多元化,這也是企業充滿活力的產權制度保證。

4.產權關系不順。政府集社會行政管理職能和所有權管理職能于一身,常常以行政手段干預企業。而企業由于不是真正的法人,沒有法人財產權,自然就無法抵卸行政干預,因而也擺脫不了對政府的依賴關系。

5.產權配置凝固化。由于受產權關系不明、國有資產占有與使用的無償性等不利因素影響,導致各部門、各地區追求資產占有最大化,爭項目、爭投資,不惜搞重復建設,造成資產配置上的極大浪費。加上缺少產權市場,條塊分割并自成體系,產權流動受到很大限制,跨行業部門、跨經濟區域、跨所有制的產權流動更是難以實現。

三、國有企業產權制度的選擇目標

國有產權的弊端決定了國有企業不可能成為適應市場經濟要求的現代企業。從我國國有企業產權改革的實踐中可以清晰地看到,無論是股份制改造還是國有股減持都沒有達到預期的目的,我國的國有企業產權改革并沒有從根本上解決問題,事實上正處于瓶頸狀態,需要有一個實質性的突破。而從新制度經濟學角度來看,國有企業改革實質上就是一個制度變遷問題。當前,建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度,是市場經濟存在和發展的基礎,是完善基本經濟制度的內在要求,也是黨的十六屆三中全會《決定》提出的一項重要改革任務。因此,欲以現代企業制度來改造現有的國有企業,就必須在國有產權制度的改革上有所創新,按現代產權制度的要求來改造傳統的產權制度。

第一,完善國有資產管理,確保國有產權清晰。對與現代企業制度要求相悖的現行國有資產管理體制,必須采取切實措施,建立專門的國有資產授權機構,代表國家進行產權經營,從而使國有產權在與其分形式的產權對峙中得到強化,反映出獨立的利益主體要求,使之與市場經濟和現代企業制度的要求相適應。國家可以給國有資產授權機構一定的剩余索取權,加強監督與約束,保證國有資產的所有者確定到位。對于競爭性國有企業的管理,國家應在各級政府內設立國有資產管理委員會,管理該級政府擁有的國有資本。各級政府國資委之間是獨立的,不存在行政隸屬關系。國資委作為國有資本所有者的代表機構將只對少數企業(一級持股公司)直接持股,對一級持股公司以下的多數企業,將通過多級持股形成所有權的“嵌套”關系,但不直接持有其股份。一級持股機構持有的其他企業的股份,應作為普通股對待,其公司機構的運作與股票的買賣一般不需要國資管理部門批準。對同一家企業,各級政府的國資委及個人都可參股,使國有股權分散在不同地區和不同行政級別的國資委手中,充分發揮股東大會的作用,避免某個國資委對該公司的行政干涉。對非競爭性的國有企業實行特殊法人制,即該法人的組織及有關關系(治理結構、業務程序、財務)不受或不完全受《公司法》或《民法》規范,而是針對其特點制訂專門法律或法規來規范其行為。特殊法人企業的國資管理機構應設在該行業主管部門內部,主要由政府投資、由行業主管部門管理,在現代企業制度建設中,將其改造成國有獨資公司。

第二,調整國有資本投向,建立合理的產權結構。產權創新在國有企業制度創新過程中是最重要的,企業內部的產權結構決定了內部治理結構的功能。產權結構的多元化和合理化,是企業內部治理結構發揮作用——即分工決策和相互制約的前提,也是提高企業競爭力的制度基礎。從宏觀上看,現階段國有資產分布廣,戰線長,從重、輕、農到第三產業無所不在,經過20多年的改革,國有資產在全部資產中的比重呈現下降的趨勢明顯。而與之形成鮮明對照的是,非國有企業發展迅猛,其產值已占整個國民經濟的六成。當前,一定要有所不為才能有所為,應盡快將國有資本集中到那些影響國民經濟發展全局、控制國家經濟命脈、非國有經濟辦不了或辦不好的戰略行業和領域中去。從微觀上看,股份改制企業中,除少數國有獨資和國家控股公司外,大多數國有企業改制后不僅要把國有獨資公司限制在一定范圍內,而且要避免強調對一般股份制企業的控制,使公司中國家股、法人股、個人股所占的比重合理,形成公司制企業中的多元化產權主體,實現合理的產權結構,更好地發揮非國有股東在公司治理中的積極作用,為建立規范的治理結構創造產權條件。

第三,發展產權交易市場,促使產權自由流動。產權交易是企業實現規模經營的最佳運作方式,在社會主義市場經濟條件下,要將傳統的企業制度改革、改造為產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業,就必須充分利用產權市場機制,通過企業的產權流動、交易方式對現有企業進行資產重組性的構建,打破地域、國界、行業、企業經濟性質、法人、自然人和經濟組織的界限,對原企業進行整體或部分產權(股份)轉讓,并通過一系列各種形式的產權運作措施進行改組、改造。當前,要使國有產權明晰,產權結構合理,就必須改革國有產權不能自由流動的狀況。國家應對國有資產從主要以實物管理為主轉變為以價值管理為主,實行資本經營,讓國有企業債務重組,解開國有企業債務鏈,通過資本市場直接融通資金,這是解決國有企業產權改革對資金需求的根本出路。在資本市場上除國有獨資公司外,國家控股、參股的公司股權都應能夠自由流動。這就不僅要大力培養非國有投資者,特別是機構投資者,使之參與公司治理,分散公司股權,改善公司股權結構,而且還要大力培育產權交易市場,確保產權能夠自由流動。而為了實現國有產權的自由流動,還必須進行銀行及融資體制的改革,進一步協調銀企關系。目前,國有商業銀行與政策性銀行的職責已經分開。對商業性銀行,要完善信貸責任制,實施風險經營和企業化經營。國有公司將充分利用銀行融資渠道,優化資本結構。同時,銀行又是公司的債權人,是公司最大的利益相關者,因此要建立一系列的金融制度,降低債務風險,保護銀行利益,化解金融風險。強化銀行作為利益相關者的監督職能,銀行也可以以利益相關者身份進入公司董事會或監事會,加強對經理人員的監督,保證銀行債務的安全,并從外部對企業進行監督。公司則要自覺接受銀行監督,履行償債義務,在公司治理中充分考慮銀行的利益。

第四,深化股權分置改革試點,破解股市發展頭號難題,積極推動資本市場改革。由于制度的缺陷和歷史的原因,我國股市上有2/3的股份不能流通。存在同股不同權、同股不同利等“股權分置”的弊端,嚴重影響著股市的發展。因而,股權分置問題被普遍認為是困擾我國股市發展的頭號難題。2001年6月,作為一種嘗試,國務院了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》,開始實施“國有股減持”。但此次嘗試由于以犧牲流通股股東利益為前提,遭到了市場的拒絕。同年10月,中國證監會宣布停止執行《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》第五條規定,并表示將公開征集國有股減持方案,研究制訂具體操作辦法。2002年6月,國有股減持政策正式“叫停”。2004年2月初,國務院頒布《關于推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》(簡稱“國九條”),明確提出“積極穩妥解決股權分置問題”,確定了解決股權分置問題的目標和指導原則。2005年4月12日,中國證監會首次公開表態,根據“國九條”的總體要求,“解決股權分置已具備啟動試點的條件”。證監會稱,股權分置問題的產生,主要源于“早期對股份制的認識不統一,對證券市場功能和定位的認識不統一,以及國有資產管理體制的改革還處在早期階段”。股權分置作為歷史遺留問題,影響證券市場預期的穩定,使公司治理缺乏共同的利益基礎,也不利于國有資產管理體制改革的深化,已經成為完善資本市場基礎制度和國有產權改革的一個重大障礙。2005年4月29日,《關于上市公司股權分置改革試點有關問題的通知》,標志著股權分置改革試點工作正式啟動。解決“股權分置”這個股市頭號難題,能積極推動資本市場尤其是國有產權的改革。但這一問題的解決,并不代表市場所有根本問題的解決。當前,資本市場還要在金融產品創新、交易制度、發行制度等方面進行深入改革。

總之,國有產權改革是中國經濟發展的內驅力,是所有者主體的要求和占據國有經濟成分最大的所有者(政府)發展的內驅力和直接推動力。道格拉斯·諾斯在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中認為,“制度是一個社會的游戲規則,更規范地說,它們是決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”。因而,產權制度改革就是創新劃分、界定、實施、保護和調節產權的規則,使確認和處理各個產權主體的責、權、利關系的規則成為現代企業制度的核心。所以說,國有產權從私有到國有再到民有的變革是展現中國產權革命的一條漸進之路,這場深刻持久的變革,必將給國有經濟帶來全新的未來。

[摘要]產權制度是企業制度體系中的核心內容,選擇適于自身發展的產權制度是國有企業生存、發展和繁榮的基礎。本文從國有企業產權制度的歷史變遷入手,剖析了傳統國有企業在產權制度上存在主體虛設、邊界不清、結構單一性、配置凝固化等種種弊端,并在此基礎上著重探討了國有企業產權制度的選擇及其創新目標。

[關鍵詞]國企改革;產權;制度;選擇

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