區域產業政策特征論文

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區域產業政策是指政府為了實現某種經濟和社會目標，以區域產業為直接對象，通過對有關產業的保護、扶值、調整和完善，參與對有關產業的保護、扶植、調整和完善，參與產業或企業的生產、經營、交易活動，以及通過直接或間接干預商品、服務、金融等方面的市場形成和市場機制來影響區域布局和發展政策的總和。

區域產業政策主要包括區域產業結構政策和主導產業發展政策。區域經濟發展是靠主導產業來帶動的，區域實行什么樣的主導產業發展政策是至關重要的。

一、區域產業政策的特征和作用

（一）區域產業政策的特征

區域產業政策的作用范圍是區域產業，是為實現區域產業布局、區域產業結構和產業組織的合理化或優化的，其特征是：

1.區域產業政策具有系統性。區域產業政策是一個復雜變化的大系統，對該系統實行控制和調節的產業政策也必須具有系統性。區域產業政策的系統性不僅表現為他是一種完整的和綜合性的政策體系，而且在于他的作用是多方面的和分層次的。區域產業政策是具有系統性的產業政策，是區域經濟政策的核心，他與區域經濟發展政策、區域經濟調控政策等各方面政策相配合，共同形成區域經濟發展政策體系，往往牽一發而動全身。因此，具有很強的系統性。

2.區域產業政策具有區域性。區域產業政策是從一個區域的角度出發考察問題的，發揮區域比較優勢，因地制宜，構成了區域產業政策的內在要求。區域產業政策要在全國產業政策和總體布局的要求下，從區域實際出發，正確確定自己在全國地域分工總格局中的地位，在區域多因素包括自然條件、資源狀況、技術水平、經濟基礎等綜合限定的范圍內揚長避短、因地制宜地推進區域經濟發展、區域產業結構演進的戰略設計以及布局模式的選擇，以形成區域特色。

3.區域產業政策具有傾斜性。同國家產業政策相比，區域產業政策更具有傾斜性，也就是更強調要優先發展區域的主導產業、優勢產業和支柱產業。區域產業結構系統是內外開放的，各區域產業結構之間的分工與協作，要求區域產業結構的變化通常采取非均衡的發展方式，從來沒有不傾斜某些產業的區域產業政策，當區際交換能比區域自己經營有更大利益時，就可以放棄自己的某些行業、產品，通過區際交換、區際協作來滿足自己的要求，而不是強調自我平衡，強求區域產業體系的完整性。合理的區域產業政策應當是重點傾斜、適度協調的政策，他必須是傾斜的或有重點的。

4.區域產業政策具有動態性。區域產業結構隨著區域經濟發展處于不斷變化之中，區域產業政策必須適應并且促成區域產業結構的演化，對區域產業結構的動態系統實行有效的動態調節和控制。為此，區域產業政策要指示區域產業結構未來變化的規模或趨勢，認清區域產業結構所處的現實環境和階段，從長遠考慮，往大處著眼，在區域專業化分工的前提下引導并促進本區域產業結構從低加工向高加工過度，從資源、勞動密集型向資金、技術、知識密集型轉化，從低級到高級，沿著產業結構演化的方向不斷發展。

（二）區域產業政策的作用

任何政策都是為了解決特定的社會問題和實現一定的目標而制定的。區域產業政策是針對區域產業結構問題而制定的有關政策。區域產業政策在區域經濟發展宏觀調控中發揮著重要的作用。

1.實現區域生產力的合理布局，充分發揮區域的比較優勢。合理布局生產力，充分發揮區域的比較優勢，這是區域經濟發展的客觀要求，生產力布局合理，需要充分發揮國家產業政策和區域產業政策在區域產業結構形成和變革中的重要作用。

產業結構與生產力區域布局關系極為密切，從某種意義上說，二者的運動是同一過程，產業結構的調整事實上意味著生產力區域布局的調整，因為產業是坐落于一定區域內的，而生產力區域布局的變化，勢必伴隨著產業結構的演變。區域產業布局是區域產業運行在空間上的實現，從原則上講，產業結構的調整與生產力區域布局調整的經濟效益是可以統一的。區域生產力合理布局主要是解決在區域經濟發展的不同階段，區域內各產業空間組合的最佳形式即合理的區域產業結構，以求合理地利用區域資源，求得最大的區域效益。

2.實現區域資源配置合理化和經濟效益的不斷提高。區域產業政策是政府為了促進資源在地域空間上的有效配置而制定的政策，其基本作用在于彌補市場機制在區域配置資源中的缺陷，實現資源空間配置的合理化和效益的高度化。無論是生產力的合理布局，還是優化區域產業結構，都是為了調整不合理的產業結構，實現區域資源的合理配置，促進生產要素在地區間的充分自由流動，以提高生產力布局的空間效益和宏觀結構效益，從而促進生產力水平和整個國民經濟效益的提高。區域產業結構政策不僅關心區域內各產業的均衡增長問題，而且更重視區域產業結構的成長問題。對一些關系長期發展和動態進步的重要產業的扶植、支持和援助是區域產業政策的重要內容，成功的區域產業政策總是可以有效地促進這些產業發展的。所以，區域產業政策對于當前我國區域產業結構的調整和優化有著十分重要的意義。

3.實施區域產業政策有利于統籌區域經濟協調發展。我國各區域經濟、社會、文化發展很不平衡，只有因地制宜從各區域實際情況出發，制定出切實可行的政策和發展戰略，才能促進區域經濟的協調發展。區域產業政策以正確選擇區域主導產業為中心，盡量滿足本區域人民的最大需求，促進區域資源的優化配置，挖掘區域比較經濟利益，保證區域經濟的持續穩定增長。區域產業政策從區域經濟的供給方面入手，密切聯系區內外需求，力求實現區域產業結構合理化，推動區域經濟進入良性循環，區域產業結構合理化必將帶動區域各產業的相應發展，區域經濟的大局就可運籌帷幄。

二、區域產業結構政策和主導產業發展政策

（一）區域產業結構政策

區域產業結構政策是根據區域產業結構變動趨勢而制定的，為促進區域產業結構接近理想狀態而實施的政策措施。

區域產業結構政策，可以及時淘汰落后產業，支持新興產業，并有效促進區域產業結構高度化。如果沒有區域產業結構政策，完全由市場機制來調節，則落后產業可能得不到及時淘汰，而運用區域產業結構政策就可以克服這些缺點。

區域產業結構政策有明確的目標，即產業結構的高度化。結構高度化是總的動態目標，針對一定區域的一定時期，區域產業結構政策有其具體的靜態目標，不同時期的靜態目標相連接，就構成動態的總目標。所以，區域產業結構政策是產業政策體系中最高層次的政策。

區域產業結構政策中主要突出主導產業部門的選擇。主導產業是區域產業結構的核心，區域產業結構政策通過主導產業部門的選擇，以及促進其成長、發展的措施，進而調整區域產業結構。

區域產業結構政策主要是通過供給結構的調整來達到區域產業結構調整的目的。因為資源供給比社會市場需求對于一個政府部門來說有更大的可操作性。資源供給結構不同，其支持的產業結構也不同，因此采取一定的資源供給結構，可以促使區域產業結構向規劃目標變動。同時，供給結構也可以通過分配結構變化趨勢的預測和收入彈性分析，與未來需求結構相適應，增強市場需求對區域產業結構的引導作用。

（二）主導產業發展政策

一個區域的經濟發展總體狀況，技術進步速度，乃至一個區域經濟的經濟競爭力，在很大程度上取決于一個區域主導產業的發展狀況。發展主導產業，困難不僅在于對主導產業做出正確的選擇，而且運用和推行什么樣的政策來促進主導產業的發展也是一個頗難處理的問題。在市場經濟條件下，主導產業的發展，首先應該依靠市場機制充分發揮作用。這就是“讓市場成為區域產業結構調整的主體”一語的含義。特別是，主導產業一般屬于與高新技術聯系緊密、收入彈性較高，因而客觀上是具有較大發展潛力的產業。所以遵循市場競爭原則，通過優勝劣汰過程，社會資源會不斷地轉移到這些產業中來，而并不需要政府的特別支持。從日本的經驗看，確有一些重要的產業，在沒有得到政府支持的情況下，不僅自身取得了高速度發展，而且帶動了其他相關產業的發展。但是，主導產業的發展已不是僅僅依靠市場機制就能完全解決的。在市場機制不能很好地解決問題的時候，作為一種可供選擇的替代方法，就是讓政府出面組織經濟的運行。即使是主導產業的發展，政府也是可以有所作為的。用恰如其分的主導產業發展政策來促進主導產業的發展，不僅是可能的，而且是完全必要的。

從各區域主導產業發展的實踐情況看，為了促進主導產業的快速發展，必須加快這些產業與部門的技術進步與設備更新速度，提高生產的技術水平和產品的技術、質量，集中資金攻克技術難關，提高設備水平，實行進口替代，減少需求外泄，鼓勵大眾消費，降低某些產品的價格，為主導產業的發展提供廣闊的市場空間。不這樣，主導產業就仍然發展不起來，就無法帶動經濟的起飛。

政府可以通過政策手段為主導產業的發展創造有利的條件。例如，不同的利率政策和不同的稅收政策的使用；甚至，在特殊情況下，可以通過政府出資的形式，使一些潛在的主導產業從無到有，從小到大。特別是一些落后區域，資金稀缺或私人資本不足往往使一些重要產業難以得到發展，單純依靠市場力量并不會自動地使主導產業得到快速發展。在這方面，政府就不是可有可無的。

在市場不能很好地發揮作用時，政府應該用積極的主導產業政策推動主導產業的發展，以推進整個區域經濟的進步與提高。但是，對于多數主導產業和在主導產業發展的每一階段上，并非都需要政府的主導產業政策支持。實際上，有些主導產業和在一些主導產業發展的某些階段上，政府的優惠政策也許不是必需的；況且，成功的主導產業的優惠政策也有一個適度的問題。不適當的主導產業選擇或不適度的優惠政策往往產生很大的消極后果。

三、我國區域產業政策的制定和實施

選擇了主導產業是哪些部門與產業，關鍵是要采取政策與措施培育這些部門與產業的發展，使他們真正成為主導產業，發揮主導產業的作用。過去被選擇為主導產業的部門之所以不能發揮應有的作用，原因很復雜。有的是技術檔次低，不能符合國內生產的需要；有的是因為區域產業政策有問題，不利于主導產業的成長。由于我國產業政策和區域產業政策的制定和實施時間不長，從總體上看，還沒有走上成熟階段，對區域產業政策的研究只能說是剛剛起步，缺乏經驗，往往是走一步看一步，缺乏長遠打算；顧此失彼，缺乏系統性，而且加上種種客觀原因，在實施過程中，或缺乏連續性，或相互掣肘，相互矛盾。任何政策起作用的程度和方向都是以一定的條件為前提，區域產業政策也不例外，如果前提條件不具備或不完善，不僅其政策的效能難以發揮，甚至還可能產生消極的作用。認清并設法創造出這些條件，對于制定和實施區域產業政策來說無疑是至關重要的。

制定和實施區域產業政策，應當隨著經濟和技術結構的變化而不斷發展。技術進步對區域產業結構的影響是十分明顯的，因此，在制定區域產業政策時，必須考慮區域各產業的技術進步狀況以及不同產業技術進步的快慢對區域經濟乃至整個國民經濟的影響和制約，把高新技術產業以及具有改造傳統產業作用的新興產業放在優先地位給予重點支持。隨著經濟的發展和區域內外經濟環境的變化，將使區域經濟發展處于不同的階段；不同階段，區域經濟發展目標和任務不同，區域產業政策也應當隨之不同。要制定出正確、合理的區域產業政策，特別是要使正確、合理的區域產業政策準確、及時、全面地貫徹下去，這并非易事。把握好區域產業政策重點，配合以經濟手段、法律手段，及時調整與修改不合理和過時的區域產業政策，是充分發揮區域產業政策作用的根本保證。從來不應有固定不變的區域產業政策。

區域產業政策發揮作用時要通過一定的區域經濟運行機制來實現。現在，我國資源配置是依靠市場機制來進行的，區域產業政策的制定和實施必須適應市場機制作用的要求，為此，要加快培育市場體系。培育市場體系包括理順價格關系，發展商品市場特別是要素市場，改造區域市場，建立統一、開放、競爭、有序的全國統一市場體系等，以市場的發展和完善增強區域產業政策制定和實施的推動力。市場的主體是企業，區域產業政策的效果如何，最終看企業對他反應的靈敏程度，通過企業的具體活動，實現區域產業政策的目標。

制定正確的區域產業政策，明確區域產業發展各方面支持和限制的重點，是調整區域產業結構、進行區域主導產業選擇的重要依據。影響區域產業政策制定的因素很多，在制定和實施過程中必須充分考慮必要的因素，按照市場需求、區域產業關聯、技術進步、創匯作用、經濟效益等因素，安排好區域產業發展序列并制定相關的各項政策，明確支持什么，限制什么。

調整區域產業結構、選擇主導產業的目的，就是調整不合理的區域產業結構，充分發揮區域比較優勢，通過加快主導產業的培育和發展，利用區域產業優勢，促進區域產業結構的升級換代，以此帶動其他產業的發展，從而促使整個經濟快速發展。因此，如何調整區域產業結構、選擇主導產業以及如何加快培育和發展主導產業，應是制定區域產業政策時要解決的重要問題。如果這方面不取得突破，調整區域產業結構和進行主導產業選擇就只能是一句空話。

有了明確的區域產業政策，政府就可通過一系列手段加以調節。財政部門可利用投資、折舊、轉移支付等手段加快對落后區域重點產業的扶持，尤其是財政支出所有制結構、地區結構、產業結構、稅種選擇、稅率高低以及稅收優惠導向等對投資預期利潤的多少有著決定性的影響；稅務部門可根據區域產業發展序列對產業稅種和稅率進行必要的調控，發揮差別稅率對區域產業發展的引導作用，對需要扶持的產業，可在一定時期內減稅或免稅，對需要限制發展的產業可增加稅種，提高稅率；銀行可根據區域產業發展序列要求制定相應的信貸政策，并對各產業分類排隊，區別對待，限劣扶優。通過規定和調整產業貸款投向、條件、數量、償還期及產業利率，對需要扶持的產業可增加貸款數量、延長貸款期限、實行產業優惠利率。對需加以限制的產業不予貸款；就是給予貸款，也應對貸款數量進行嚴格控制或高利率貸款，資金從限制的產業中抽回投入到支持發展的產業中去；物價部門可采用不同產業區別價格的辦法發揮他的產業政策作用，中央和地方政府利用自己掌握的一些產品、勞務、服務、貿易的定價權，通過提高價格和降低價格的辦法來調整各產業之間的利益格局，從而達到扶持和限制產業發展的目的。此外，外資外貿部門等都可為區域產業政策實施發揮他們應有的作用。在這方面，可以借鑒日本、韓國為扶持某些產業的發展而制定《振興條例》、《振興法》的做法，制定《區域主導產業的發展法》，從法律上加以扶持和規范。

收稿日期：2002-06-18

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