城市基礎設施產業分析論文

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[摘要]目前，對民營企業進入城市基礎設施產業的研究，大多數是站在如何吸引民營企業投資基礎社會領域的角度，而本文站在民營企業的角度，從基礎設施產業的特點和民營企業自身優勢兩個角度闡述了民營企業進入基礎設施產業的理由，分析了民營企業進入基礎設施產業的不利因素，介紹了民營企業進入基礎設施產業的主要方法，最后，為民營企業進入城市基礎設施產業提供了建議。

[關鍵詞]民營企業基礎設施產業產業分析

隨著一系列開放性決策的制定，特別是黨的十六大提出“要大力發展和積極引導非公有制經濟，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。”民營企業進入城市基礎設施產業得到了全面的支持和鼓勵。盡管早在上世紀90年代，就有一些民營企業嘗試性的涉足城市基礎設施產業，但面對相對陌生的基礎設施產業，面對有成有敗的實際案例，該不該涉足？如何涉足？也許是大多數民營企業困惑的問題，也是妨礙民營企業進入基礎設施產業的障礙之一。本文試圖立足基礎設施產業及民營企業的特點，為民營企業解除困惑。

一、基礎設施產業概述

1.基礎設施產業的界定

廣義的基礎設施（infrastructure）泛指所有基礎性結構或系統，包括政治、經濟、社會文化和軍事各個方面，包括軍事基礎設施、政治基礎設施、經濟基礎設施和社會基礎設施。經濟基礎設施主要是指為居民生活和經濟生產所服務的永久性基礎性工程、設備、設施等，它包括公用事業、公共工程以及其他交通運輸等。社會基礎設施則主要包括教育、衛生醫療等方面，還包括福利住房等。（天則公用事業研究中心，2005）本文所指的基礎設施主要是經濟基礎設施。

《1994年世界銀行發展報告—為發展提供基礎設施》中提出了“經濟基礎設施”的概念，該報告把經濟基礎設施定義為“永久性的工程構筑、設備、設施和他們所提供的為居民所用和用于經濟生產的服務。”經濟基礎設施包括三個方面：(1)公共設施：電力、電信、自來水、衛生設施和排污、固體廢棄物的收集與處理；(2)公共工程：公路（道路）、大壩和灌溉及排水渠道工程；(3)其他交通部門：城市和城市間的鐵路、城市交通、港口和水路、以及機場等。

參考《國民經濟行業分類》(GB/T4754-2002)，本文所指的經濟性基礎設施行業主要包括行業分類中的3個大類:D類—的電力、煤氣及水的生產和供應行業；F類交通運輸、倉儲和郵政業；N類—水利、環境和公共設施管理業所有行業。基礎設施產業一般具有投資大、周期長、資金流動性差、沉淀資本大、利潤穩定、退出門檻高等特點。

2.基礎設施產業特性的再認識

（1)基礎設施產業的自然壟斷性

基礎設施產業被廣泛的認為屬于自然壟斷產業，應該由政府或國有企業來進行壟斷經營。但我們需要來進一步認識基礎設施產業的自然壟斷性。自然壟斷最顯著的特征是企業成本函數的弱增性（subadditivity）（Sharkey和Baumol1982）。如果一家企業能比兩家或兩家以上的企業以較低的成本生產一定數量的某種產品或多種產品的一定組合，則存在成本的弱增性，即使存在著規模不經濟。在成本弱增的產出范圍內，為實現較高的生產效率，應該由一家企業壟斷經營，當產出超過成本弱增范圍后，就應該允許新企業進入。基礎設施產業并非天生壟斷，某些領域，民營企業是可以進入以提高產業效率的。

（2)基礎設施產品的公共品性

盡管基礎設施是國計民生的基礎，但基礎設施產業的產品不完全是公共品，或者說并不完全具公益性。公共品理論以是否具有消費上的“非排他性”和“非競爭性”作為判斷公共物品的標準。物品的非排他性（Non-excludability）是指一人不能獨占該物品，不能排斥（或需很大代價才能排斥）其他人對該物品的享用；物品的非競爭性(Non-realness)是指每個人消費這種物品都不會導致別人對該物品消費的減少。同時具備非排他性和非競爭性的產品被稱為純公共產品；同時具有排他性和競爭性的產品是私人產品；只具備其中一種特性的產品被稱為準公共產品。城市基礎設施的產品和服務既有純公共產品如城市街路、公園休息地；又有私人物品，還有準公共物品如收費的高速公路。事實上，隨著技術進步和市場管理手段的不斷發展，許多基礎設施產品已經由公共產品向準公共物品和私人物品轉換。因此，民營企業也可以成為基礎設施產品的供應主體。

（3)基礎設施產業項目的區分

項目區分理論按照是否有收費機制（資金流入）及其投資價值回報機制，將基礎設施項目區分為：公益性項目、經營性項目和準經營性項目。公益性項目是指產出服務無償提供給消費者，不僅沒有盈利，甚至日常經營費用和維修費用也要從外部補充；經營性項目具有較好地投資盈利，能全部收回投資，而且能產生一定的資本積累；準經營性項目是介于上述兩者之間，有收益但不能補償投資或只能部分地實現投資回報。顯然，經營性項目和準經營性項目是適合民營企業來經營的。

二、民營企業進入城市基礎設施產業的理由

1.城市基礎設施產業對民營企業的吸引力

（1)城市基礎設施產業發展前景廣闊

基礎設施是國民經濟運行的基礎。基礎設施的發展水平不僅關系到國民經濟運行順暢與否而且更影響著人民生活的方方面面，更決定著一個地區、國家未來的發展。因此，對基礎設施產品的需求是永遠存在的。而且，隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高，新的基礎設施要不斷出現，舊的基礎設施要進一步提高，從這個角度來講，基礎設施產業的發展是無窮的。

（2)基礎設施產業利潤穩定

民營企業選擇投資方向的首要影響因素當然是項目本身的經濟強度問題，也就是說項目能不能帶來盈利。從基礎設施產業本身的特點來看，雖然基礎設施產業的投資規模大，回收周期長，但大多數行業具有明確需求穩定的用戶，因而基礎設施產業資金流穩定，利潤穩定。也正是由于基礎設施產業風險低、現金流回報穩定的特性可以幫助企業獲得穩定的收益，因而受到了穩健型企業的青睞，也是上市公司和各種投資基金追逐的對象。

另外，如前所述，基礎設施產業項目可以分為公益性項目、經營性項目和準經營性項目。民營企業可以選擇經營性和準經營性的項目。目前有些經營性項目產品價格低，是我國政府長期價格調控的結果，政府在吸引民營企業進入中會采取一定的激勵措施，以調動民營企業參與的積極性。如美國允許基礎設施產業自主定價，使民間資本的投資回報率高于市場一般利率水平。從這個角度來看，基礎設施產業的利潤比較有保障。而且，就目前民營企業進入基礎設施行業普遍采取的BOT方式來看，協議期大多在15年以上，這意味著進入該行業的民營企業可以有相對穩定的發展。

（3)基礎設施產業的穩定性有助于融資

融資難一直是民營企業面臨的主要問題。基礎設施產業的廣闊發展前景，使得民營企業一旦進入基礎設施產業，就成為銀行競相扶持的對象。例如，工商銀行上海分行于2002年8月，與民營企業福禧集團簽署銀企合作協議，由工行提供100億元授信額度；同月，建設銀行上海分行業分別與茂盛、農凱等6家民營企業簽署171億元的授信額度協議。

（4)政府對民營企業進入城市基礎設施產業鼓勵和支持

為緩解基礎設施產業資金投入不足、產品供不應求、生產效率低下等問題，國家正積極推動基礎設施產業的市場化改革，吸引民營企業的引入就是其中的重要部分；再加上各種開放性政策的制定，都為民營企業進入城市基礎設施產業帶來了好的契機。相對外資來講，民營企業更具優勢，一方面民營企業更了解國情，另一方面，我國法律規定，港口、碼頭等設施不允許外商獨資，鐵路、公路、電力等基礎設施項目必須由中方控股。民營企業進入基礎設施產業面臨著利好的環境。

（5)有成功經驗在先

首開民營企業進入城市基礎設施產業先河的是1994年泉州刺桐大橋的建設。當時，泉州市15家資金雄厚和社會影響力大的民營企業發起建立了泉州市名流股份有限公司，公司和市政府授權投資的機構按60:40比例出資,依法設立“泉州刺桐大橋投資開發有限公司”,全權負責大橋項目前期準備、施工建設、經營管理的全過程，經營期限為30年(含建設期),期滿后全部設施無償移交給市政府。環保業最大的BOT項目是2002年安徽國楨環保節能股份有限公司參建廣東江門的龍泉污水處理廠；首開民營企業參與大型水電站項目建設的BOT項目是2003年北京華睿集團籌建金沙江中游云南金安橋電站。

目前，民營企業參與基礎設施產業的涉及面已經相當廣泛，既有競爭性項目，也有基礎性和公益性項目；既有商業性項目，也有政策性項目。已有的這些民營企業參與基礎設施產業的案例，為其他民營企業的進入有很好的參考作用。

2.民營企業具有進入城市基礎設施產業的優勢

(1)民營企業具有投資基礎設施產業的需求

我國的民營經濟在20世紀80年代早期產生于那些資金需要量小、技術要求低、進入壁壘低的競爭性產業領域，比如商業零售業、餐飲業和其他服務業。而隨著民營企業經濟實力的擴大，以及這些原有產業競爭的日益激勵，民營企業對于拓展產業空間的需求也越來越大。當政府對處于壟斷行業的國有企業的經營績效令人難以容忍，當政府為緩解基礎設施產品供需矛盾而允許并吸引民營資本進入基礎設施行業時，民營企業獲得了擴大發展空間的有利機會。

（2)民營企業具有投資基礎設施的資本規模

我國的民營經濟最初并不是誕生在體制之內，被看作是體制外的一種新生事物。因此，民營經濟長期以來受到“次國民待遇”。這種次國民待遇表現在市場準入方面、銀行貸款方面、賦稅和法律方面以及觀念方面。正是在這樣惡劣的生存環境中，民營企業經歷了多年不斷發展和調整，經過優勝劣汰，積累了必要的經營經驗和教訓，逐步形成了較強的競爭能力和相當的經濟實力。

（3)民營企業具有參與基礎設施產業的經營能力

經過多年的發展，一些民營企業已經發展成為生產規模大、產品檔次高、投資能力強、經營管理機制先進的現代企業。尤其是一些實行股份制的民營企業，他們已經逐步擺脫了傳統的民營企業家族式的管理模式，在實現了資本所有者和經營者分離的基礎上，建立嚴格的公司治理結構。他們按照市場機制運作，形成了以降低成本、提高效益為中心，集團化發展、規模化經營、企業化管理的自我發展機制，他們已經具備了投資、建設、運營、管理大型基礎設施項目的能力和條件。民營經濟的產權結構和運行機制決定了民營企業具有強烈的獲利愿望。這種強烈的獲利愿望促使企業提高運營能力，提高生產效率，開展創新活動。

三、民營企業進入城市基礎設施產業的不利因素

由以上分析可見，民營企業具備進入基礎設施產業的必要性和可行性。但從實踐來看，依舊存在很多問題和障礙,客觀上制約了民營企業進入基礎設施產業的步伐和效果。

1.與政府的合作存在風險

任何行業在具有吸引力的同時也都具有風險，如市場風險、商業風險、財務風險，外匯風險、技術風險、政治風險等，基礎設施產業也不例外。一些基礎設施項目，特別是大型國家級項目大多需要較長的建設時間，而在建設一個大型項目從提出、立項、預可、工可、初設，不確定因素比較多，增加了民營企業的風險。不過，基礎設施產業最突出的風險莫過于與政府合作的風險。市政基礎設施的“基礎性”決定了其與政府之間存在著更緊密的聯系。盡管市政公用行業具有投資規模大、投資回收時間長、投資回報率低的特點，但是投資回報穩定，相對來說市場風險較小。投資企業最擔心的就是政策風險，即政府信用風險。

政府失信的事件時有發生。2002年匯津中國與長春市當時的政府簽訂協議，參與投資長春污水處理廠，為此政府還專門制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》，而新一屆政府單方面廢除了該辦法，匯津中國長春污水處理有限公司將長春市政府告上了法庭，一審匯津公司敗訴。又如前例的“刺桐大橋”，按照相關規定，除了車輛通行收費權以外還有公路沿線規定區域內的飲食、加油、車輛維護、商店、廣告等服務設施的經營權，但后一部分的經營權尚未得到批準，盡管刺桐大橋建橋時已預留了兩個對接口，原來政府許諾的刺桐大橋與相距300米遠的高速公路橋對接的事后來也沒有了消息。政府許諾有變化，那么投資者的收益將有極大的風險。

政府失信的風險已經成為基礎設施市場化進程的障礙之一，政府已經開始著手解決這個問題。《市政公用事業特許經營管理辦法》等相關法律的制定，就有利于規范政府行為，減少投資者的擔憂和風險。

2.體制的障礙

從民營經濟發展的實際情況看，民營資本進入基礎設施領域的主要障礙不是資本規模上的障礙，不是民營企業經營能力上的障礙，而是體制上的障礙、市場準入上的障礙。有些領域雖然允許民間資本的投資，但體制性障礙導致明顯的不公平競爭。許多基礎服務行業由于長期的行政性壟斷（非自然壟斷），已經形成非正常的利益共同體。他們口頭上歡迎民間資本進入（迫于改革壓力），背地里卻合力抵制。在一些行業，從設計、施工到經營管理等，都有行業管理部門自己的事業單位與公司,表面上脫鉤了，實際上藕斷絲連、利益關系當斷不斷。另外，目前我國基礎設施產業還存在著較強的行政壟斷，存在著過多的行政干預和不合理的收費，前置審批環節繁多，準入條件苛刻。

3.民營企業自組織能力差

盡管民營企業的發展壯大使得其中一部分具有相當大的經濟實力，但基礎設施通常需要巨大的投資，且投資周期長，這不是一家民營企業能獨立承擔的。如前面的刺桐大橋BOT案例中，名流實業發展有限公司就是15家民營企業牽頭建立起來的。但民營企業的自組織能力差，如果沒有政府出面牽頭的話，民營企業很難自己組織起來。名流實業發展有限公司的前身就是市委統戰部牽頭組織的泉州名人俱樂部。如果民營企業能夠自發的組織起來，將更有實力進入基礎設施產業。

四、民營企業進入城市基礎設施產業的主要方式分析

民營資本可以采取多種方式進入城市基礎設施建設領域,具體采用哪種方式要結合自身的經濟實力和基礎設施的性質以及相關的法律法規。

1.管理合同和購買債券

管理合同即政府或基礎設施領域的國有企業按照法定程序，通過競爭選定一家民營企業并與之簽約，由這家民營企業對基礎設施的經營管理或原國有企業的日常經營活動進行管理，其經營管理過程受到政府的監督。這種方式中，民營企業不需要投入自己的資金，而只是為基礎設施產業提供了經營管理才能。因此，從嚴格意義上來講并不算真正地進入到基礎設施產業，不過這種方式可以幫助民營企業積累基礎設施產業運營的經驗，以便今后的投資。與此類似的是購買基礎設施產業的債券，由于其并未真正投入到基礎設施產業的運營中，所以也不算真正的進入基礎設施產業。

2.直接或合資并購模式

基礎設施市場化改革的途徑之一就是將現有的基礎設施企業通過整體出售、部分出售、公私合資、承包等方式將其私有化，這是民營企業進入基礎設施產業的途徑之一。如2002年5月，上海浦東自來水公司50%國有股股權溢價轉讓于威望迪公司。威望迪公司以20億元現金（超過資產評估近三倍的價格）購買股權，并承諾對合資公司1582名員工不進行裁員，保證提供優于現有標準的優質自來水，保持政府統一定價的條件。

3.契約式（特許經營）

《市政公用事業特許經營管理辦法》中指出市政公用事業特許經營,是指政府按照有關法律、法規規定,通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者,明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。這種制度是以合同的簽訂為基礎的，因此又叫契約式。政府同民營企業簽訂合同,讓渡某項城市基礎設施建設權,在合同期限內由民營企業獨立開發經營并收回成本,合同期滿政府將無條件接收項目經營權。

BOT是典型的契約性質的投資方式，BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，即建設—運營—轉讓方式，是政府將一個基礎設施項目的特許權授予承包商，承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設和運營，并回收成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束后將項目所有權移交給政府。BOT是目前我國民營企業參與基礎設施建設的最常見的方式。BOT還發展了很多衍生模式，如TOT、BT、BLT、BOO等。

4.直接投資模式

直接投資模式又叫PFI（PrivateFinanceInitiative），“私人主動融資”，就是指利用私人或私有機構的資金、人員、技術和管理優勢進行供公共項目的投資、開發建設與經營。政府確定投資項目及建設標準，私人公司按合同進行設計、籌資、建設，項目竣工后出售或租賃給政府及相關部門；或者項目公司負責運營，直接為公眾提供服務或由政府購買服務。如2002年9月，由香港亞太環保有限公司獨家投資的廣州亞太生活垃圾有限公司與廣州市市容環境衛生局簽署了合作協議。根據該協議，香港亞太環保有限公司2004年將投資2.8億元，在廣州建立起一座日綜合處理生活垃圾1000噸的垃圾廠。

五、民營企業進入城市基礎設施產業的建議

基礎設施領域的市場化改革給民營企業的發展帶來了機會。民營企業應該:(1)分析宏觀政策走向,結合自身情況,采用適當的方式開展適當的基礎設施項目;(2)認真研究政府的各種法律法規，保持與政府部門的溝通與合作;(3)吸引和培養懂得項目管理和BOT等相關知識的人才，積極推動與政府間的項目談判,提高項目談判能力，降低談判成本，提高合同的規范化;(4)積極規避風險。規避風險是企業進入任何一個行業都要注意的問題，前面提到與政府合作的風險是民營企業進入基礎設施產業的主要風險。政治風險的主要管理策略是投保,向商業保險公司或其他官方機構投保政治風險,也可以在項目融資過程中引入多邊機構,達到風險合理分擔目的;(5)服從政府部門的監管。基礎設施產業關系到國計民生，民營企業不能只追求利潤，還要履行保證產品質量和提供普遍服務等責任。

基礎設施產業是利國利民的基礎性產業，民營企業的進入會為基礎設施產業的發展注入活力，也為自身的發展拓展了空間。相信通過法律法規的規范，民營企業靈活機制的發揮，基礎設施產業能獲得雙贏的發展局面。

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