貨幣政策看國庫管理論文

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內容摘要：本文歸納了國庫現金管理的定義，闡述了在我國開展國庫現金管理的必要性，介紹了國庫現金管理的幾種模式，并分析了其對貨幣政策的影響，在此基礎上，提出我國國庫現金管理的可行性方案以及相關對策建議。

關鍵詞：國庫現金管理貨幣政策

國庫現金，是指國庫庫存資金。國庫現金管理，是在確保國庫資金安全完整和財政支出需要的前提下，對國庫現金進行有效的運作管理，實現國庫閑置現金余額最小化、投資收益最大化的一系列財政資金管理活動。國庫現金管理的對象主要包括庫存現金、活期存款和與現金等價的短期金融資產。通過實行國庫現金管理，可以減少閑置現金與彌合資金缺口，最大限度提高國庫庫存資金使用效率，促進金融市場創新，沖抵財政政策對貨幣政策的“擠出效應”，健全兩者之間的協調機制，提高中央政府的宏觀調控能力，使社會經濟沿著健康穩定的良性軌道發展。因此，在國家實施“雙穩健”宏觀調控政策背景下，如何積極有效開展國庫現金管理，已成為亟待研究的重要問題。

開展國庫現金管理的必要性

國庫庫存余額是各級政府一個重要的可用財力

在以往的預算管理體制下，國庫庫存余額的波動幅度很大。2000年以來，隨著國庫單一賬戶體系的逐步確立，部門預算改革和國庫集中收付制度改革的不斷推進，直接支付和授權支付方式的推廣采用，國庫現金支出節奏日益均衡，國庫庫存余額的變動日趨穩定。更為重要的是，實行國庫集中支付后減少了各級預算單位的資金結余，留存在人民銀行國庫的庫款余額出現明顯增長態勢。以東部沿海某省為例，1999年以來，在穩健的貨幣政策和積極的財政政策作用下，該省經濟保持了生產加速、需求旺盛、效益提高、活力增強的良好態勢，GDP增速逐年加快，財政收入不斷增加，國庫庫存也節節攀升。

促進財政政策轉型的有力執行手段

1998年以來，我國政府開始實施積極的財政政策，但是，積極財政政策實質上是擴張性財政政策，當通貨膨脹逐漸成為影響宏觀經濟發展壓力時，若繼續實施這一政策，不僅不利于控制固定資產投資過快增長，且易加劇投資與消費比例失調程度，增加經濟健康運行的風險和阻力。因此，2003年4月，中央政府提出積極的財政政策應適時轉向，將逐步淡出。為防止對宏觀經濟造成的震蕩過大，逐年減少增發國債數量是一個比較可行的政策措施，但單一的政策執行手段往往難以取得預期效果。如果能夠對近年來基本維持在年末3000—5500億元之間、月末平均約4500億元的全國國庫庫存余額進行有效的國庫現金管理，則不僅有助于實現積極財政政策的“軟著陸”，最大限度地減小財政政策轉型對經濟運行的震蕩，且能夠提高財政資金的使用效率。

為金融市場提供更加準確的市場信號

新中國成立以來，我國一直實行中央銀行經理國庫制度，國庫庫存余額已成為中央銀行基礎貨幣的主要來源之一。財政資金的收入支出，不僅是國庫庫存余額的變量之一，而且也是貨幣供應量的變量之一。黨的十六屆三中全會討論通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“貨幣政策要在保持幣值穩定和總量平衡方面發揮重要作用，健全貨幣政策的傳導機制。”一般而言，貨幣政策的有效實施主要通過基礎貨幣控制、利率控制和信用控制來實現，而國庫庫存余額作為一種動態的貨幣資源沉淀中央銀行，它的存在和變動將直接影響貨幣政策執行效果。具體分析，一是從存在角度看，如果中央銀行沒有將其運用于再貸款或公開市場操作，就會減少中央銀行貨幣供應量，并降低金融市場的貨幣周轉次數，影響貨幣流通效率；如果中央銀行將其運用于再貸款或公開市場操作，就會轉化為中央銀行的基礎貨幣，通過貨幣乘數作用增加中央銀行貨幣供應量。二是從變動角度看，同一年度內國庫庫存余額波動較大，且具有一定的季節特征。總體而言，我國國庫庫存波動呈現的基本態勢為：每年1、2月庫存較少，3月過后開始逐月上升，除6、9月因辦理退庫較多導致庫存略有回落外，直至10月（或11月）達到全年最高點，12月則顯著下降。而國庫庫存作為中央銀行負債的重要組成部分，其波動會對基礎貨幣投放或回籠產生不同程度的對沖效果，進而影響中央銀行調節貨幣供應量的決策。這對中央銀行的貨幣政策操作是非常不利的，也增加中央銀行通過公開市場操作貫徹貨幣政策的難度，影響中央銀行為金融市場提供市場信號的準確度。

國庫現金管理模式及其對貨幣政策的影響

目前，大部分經濟發達國家都以貨幣的時間價值和現金的機會成本為基礎，對國庫現金進行市場化運作，以求實現國庫現金余額的最小化和投資效益的最大化。從國庫現金管理方式來看，主要有三種模式，即存放在中央銀行、存放在商業銀行和直接投入貨幣市場進行運作。國庫現金管理無論采取何種操作模式，都將對貨幣政策產生較大的影響。

中央銀行完全經(代)理國庫

在這種模式下，中央和地方財政資金的入庫與撥付都通過中央銀行的國庫會計核算系統進行。中央銀行不對國庫內財政資金的沉淀部分支付利息，財政部門也不用支付手續費給中央銀行。這種體制在市場經濟發達國家的早期階段和實行計劃經濟體制的國家都曾存在過，是一種初級的、較為原始的國庫現金管理模式。在這種模式下，財政部門沒有對國庫資金進行投資理財的觀念，導致國庫資金不能體現自己的時間價值。當國庫資金余額增加時，資金回籠，直接減少了流通中的貨幣供應量。從銀行角度來說，相當于資金從商業銀行流向中央銀行，將使得貨幣供給量減少。反之，當國庫資金余額減少時，相當于資金從中央銀行流向商業銀行，如同中央銀行投放基礎貨幣。

國庫資金存入商業銀行

在一些市場經濟較發達國家，國庫資金僅在中央銀行保留一定的余額，其余部分存放在經招標程序產生的商業銀行。為保證財政資金安全，商業銀行需向財政部提供信譽度較高的抵押品，如國債、優質的企業債券等。商業銀行可把這部分資金當作普通存款，在一定范圍內運用，如發放企業貸款或進行短期投資。此種情況下的國庫存款與企業存款性質相同，可直接影響貨幣供應量大小。

從貨幣政策層面看國庫現金管理.(2)直接進入貨幣市場用于短期投資

財政部門在中央銀行保留一定數額的庫存資金后，其余資金可由中央銀行投入貨幣市場進行短期投資，以獲取短期投資收益。如英國財政部制訂專門法律來規定國庫資金的投資范圍和種類，努力提高國庫現金投資的透明度，降低投資風險，確保國庫現金投資的安全性。因此，須從國庫現金投資的渠道和方向來分析其對貨幣供應量的具體影響。如果政府與一般企業一樣在貨幣市場上進行投資活動，則在很大程度上可將國庫現金視同企業資金對待。雖然中央銀行的貨幣政策對這部分財政資金的投向影響不大，但國庫現金對貨幣供給量的影響卻不容忽視，所以，中央銀行在制訂和執行貨幣政策時應充分考慮這部分資金的規模和投向。

加強國庫現金管理的對策建議

2000年以來，我國國庫現金波動呈現以下三個主要特征：一是國庫現金余額高位運行，資金效益低下，閑置與浪費現象嚴重。據統計，2000年以來月末國庫庫存余額最小為1743.9億元，最大為6601.61億元，月度環比最大波幅為2865.04億元。二是國庫現金來源中負債性比重不斷上升，財政籌資成本增加。2003年中央債務余額占中央財政總支出的比重約為1998年的1.14倍，是1995年的1.65倍。三是國庫資金集中存放在中央銀行，雖有利于監管財政收支活動，確保國庫資金安全，但增加了中央銀行調節基礎貨幣、執行貨幣政策的難度。因為國庫存款是中央銀行負債的重要組成部分，國庫資金收支狀況會對整個社會的資金流量產生影響。

借鑒市場經濟發達國家的成功經驗，筆者認為，在中央銀行完全經理國庫模式下，我國可在中央銀行賬戶保留一定數額的國庫存款并計付利息的基礎上，由中央銀行運用貨幣政策工具來管理國庫現金。這既有利于中央銀行對全社會貨幣供應量的調控，又能充分滿足政府支出的合理需要，并可減少持有國庫資金余額的凈成本，從而使國庫資金余額的持有成本最小化。具體而言，可采取如下對策措施：

實行國庫資金動態分析制度

一般而言，資金管理須統籌考慮資金的盈利性、流動性和安全性。由于國庫庫存資金是屬于政府性質的資金，主要來源于政府稅收和國債發行，運用于政府預算支出項目，所以，在運作國庫庫存資金時，要在充分保證資金安全性與流動性的前提下，努力實現資金的盈利性。這就需要實行國庫資金動態分析，合理搭配收入與支出的時間、金額等要素，包括對每天國庫收支變動、銀行體系資金流入流出狀況、各類證券交易情況等的分析，總結其規律性，研究國庫庫存對銀行體系資產負債變化的影響，為中央銀行利率導向和貨幣政策提供決策依據。

建立科學的國庫收支預測機制

全面、準確、及時的國庫收支預測能為國庫現金管理提供量化的操作目標，也是現金管理工作的最基本要求。因此，須加強對國庫資金余額與結構的數據分析和未來變動趨勢的預測和量化研究，要以預測為基礎，積極探索把國庫庫存資金數量調控到較均衡狀態的手段和方式，以求降低財政資金的管理成本，促進財政政策、貨幣政策調控的協調配合。在實際運作中，可以首先確定國庫庫存資金的最低額度（即下限）和國庫庫存資金數量的常規控制目標（即上限）。當國庫庫存低于或超過這一常規控制目標時，中央銀行可通過出售或購買債券，使國庫庫存資金在滿足正常開支的情況下趨近于常規控制目標，以達到資金存量小、管理成本低的效果，并可使國庫賬戶上保有應付臨時性或突發性支出的必要儲備，同時也有利于發揮中央銀行的宏觀調控職能。

健全國庫單一賬戶體系

國庫單一賬戶（TreasurySingleAccount，簡稱TSA）是記錄國庫現金收支狀況和進行余額管理的賬戶。因此，建立健全以國庫單一賬戶體系為基礎的現代國庫管理制度，是開展國庫現金管理的基礎。隨著稅費改革、項目預算滾動管理、政府集中采購等工作的穩步推進，須進一步健全國庫單一賬戶體系，努力實現對財政資金的統一收支、統一調度、統一管理，有效提高預算資金的完整性和可控性，使國庫資金的覆蓋范圍和表現形式更加符合政府資金的本來屬性，使中央銀行能全面掌握國庫現金流情況，避免國庫資金通過商業銀行直接注入金融市場而影響社會資金流量及資金供求狀況，從而減緩國庫現金運作對中央銀行貨幣政策的沖擊。

積極發展貨幣市場

中央銀行運用貨幣政策工具進行國庫現金管理，須以流動性高、安全性強的貨幣市場為平臺，建立競爭有序、監管嚴格、統一高效的貨幣市場是開展國庫現金管理的重要前提。當前，需以擴大市場容量、豐富交易品種、創新交易方式為重點，以健全信息披露機制、價格發現機制、監督管理機制等為依托，積極發展貨幣市場。通過發行中央銀行票據、國庫現金票據、政策性金融債券等形式，加大金融創新力度，合理調控基礎貨幣，為國庫現金管理提供多樣化的操作手段。

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