碳排放交易多邊貿(mào)易體制研究

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[摘要]WTO貨物貿(mào)易規(guī)則只適用于“有形貨物的多邊貿(mào)易”，而碳排放配額是一種虛擬、無形的排放許可權(quán)。因此，碳排放配額不宜視為WTO意義上的貨物，碳排放交易也不是WTO意義上的貨物貿(mào)易。但是，如果我們將受到政府管制的碳排放交易視為影響國際貨物貿(mào)易的措施，那么它可能構(gòu)成對禁止數(shù)量限制原則的違反。此外，當(dāng)碳排放交易突破國家的邊界而進(jìn)入到國際合作的領(lǐng)域，參與國通常會對合作伙伴提出相應(yīng)的選擇性要求，這與WTO的最惠國待遇原則顯然是背道而馳的。

[關(guān)鍵詞]碳排放交易；WTO；禁止數(shù)量限制；最惠國待遇

作為一種應(yīng)對氣候變化、削減溫室氣體排放的市場導(dǎo)向型措施，碳排放交易(又稱為碳排放權(quán)交易)不僅在歐盟、瑞士、加拿大等發(fā)達(dá)國家得到了普遍運(yùn)用，在中國等發(fā)展中國家也頗受青睞。碳排放權(quán)交易體系一方面能有效降低企業(yè)的減排成本，另一方面也能通過經(jīng)濟(jì)手段來激勵(lì)企業(yè)采用技術(shù)創(chuàng)新、可再生能源等實(shí)質(zhì)性減排措施。但是，碳排放權(quán)交易體系中廣泛存在的政府管制措施，如政府限定企業(yè)可獲得的排放配額數(shù)量、限制企業(yè)可用于抵消其實(shí)際排放量的外國減排信用的數(shù)量與來源等，客觀上對國際貿(mào)易關(guān)系產(chǎn)生了扭曲與負(fù)面影響，從而對世界貿(mào)易組織(以下稱WTO)產(chǎn)生了若干挑戰(zhàn)。

一、碳排放配額與WTO項(xiàng)下的“貨物”

(一)關(guān)于“貨物”之界定的爭議。對于“貨物”(goods，products)一詞的定義，《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(以下稱GATT1994)與《建立WTO協(xié)定》均未進(jìn)行明確、詳細(xì)的界定。一個(gè)基本的共識是，WTO法中的貨物貿(mào)易規(guī)則只適用于“有形貨物的多邊貿(mào)易”，而碳排放配額是一種虛擬、無形的排放許可權(quán)。盡管它所對應(yīng)的是某一單位貨物生產(chǎn)過程的碳排放量，但其本身并不屬于有形的貨物或商品。因此，至少在當(dāng)前階段，將GATT1994等多邊貨物貿(mào)易協(xié)定適用于碳排放交易的時(shí)機(jī)并不成熟。不過，也有學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)：盡管碳排放配額本身不屬于有形的貨物或商品，難以滿足傳統(tǒng)意義上的“貨物”要求，但是隨著國際貿(mào)易法的發(fā)展，“貨物”概念的外延也在不斷延伸，將其擴(kuò)展適用于碳排放配額或許可也未必完全不可行。還有學(xué)者進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，WTO各貿(mào)易協(xié)定的文本并沒有在任何地方提到貨物必須是有形的，這說明該要件并非必不可少。(二)本文的觀點(diǎn)。筆者以為，盡管國際貿(mào)易方式的復(fù)雜化使得“貨物”的定義應(yīng)有所拓展，但碳排放配額至少目前還不宜視為WTO框架下的貨物。首先，從既有的爭端解決實(shí)踐來看，無形的權(quán)利(如排放權(quán))很難在WTO體制內(nèi)被視為“貨物”。例如，盡管上訴機(jī)構(gòu)在“美國軟木案”中沒有明確指出物理上的有形性是“貨物”的構(gòu)成要件之一，但它在提及“貨物”一詞時(shí)多次使用了“有形的材料”(tangiblema-terials)、“有形的物”(tangibleitems)等措辭。這表明它仍然傾向于將第1.1(a)(1)條項(xiàng)下的“貨物”理解為有形的物體。至少在當(dāng)前階段，無形的權(quán)利(如排放配額)也不宜被視為WTO項(xiàng)下的“貨物”。有形性是“貨物”的構(gòu)成要件之一。從貨物的字典含義來看，它通常是指有形與可移動的天然或經(jīng)加工過的物質(zhì)。該通常含義是成員方依據(jù)WTO規(guī)則來管理貨物貿(mào)易的出發(fā)點(diǎn)。例如，海關(guān)監(jiān)管正是建立貨物的有形性基礎(chǔ)之上。對貨物的通常含義的突破必須要取得WTO成員的普遍共識。正是基于此，WTO爭端解決機(jī)制對于澄清“貨物”的含義一直持有十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，或者刻意避免作出一個(gè)權(quán)威的解釋。將排放配額視為貨物，仍然是一個(gè)非常具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。其次，碳排放權(quán)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值與可交易性，這是主張“排放配額乃貨物”的學(xué)者們的主要理由之一。但是不容忽略的是，此“權(quán)利”的產(chǎn)生、使用與消滅均受到公權(quán)力的嚴(yán)格規(guī)制。例如，只有歷史排放量達(dá)到一定門檻要求的企業(yè)才能被授予排放權(quán)，且企業(yè)可獲得的排放權(quán)的數(shù)量由政府決定，同時(shí)政府也決定了市場上可流通的排放權(quán)的數(shù)量(總量控制)及其價(jià)格(一旦價(jià)格過高或過低政府必將進(jìn)行干預(yù))。這種特性與國際貿(mào)易中的貨物有本質(zhì)上的差別。總之，排放配額具有雙重屬性：一方面排放配額代表了一種行政許可權(quán)。每一噸排放配額相當(dāng)于企業(yè)獲得了排放一噸二氧化碳當(dāng)量的溫室氣體的權(quán)利；另一方面，排放配額又代表了一種可在交易市場上進(jìn)行轉(zhuǎn)讓并獲取收益的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，權(quán)利人可通過買賣、在排放配額上設(shè)置擔(dān)保物權(quán)等方式來獲得經(jīng)濟(jì)收益。所以，準(zhǔn)確地講，排放權(quán)是行政許可與私人財(cái)產(chǎn)的混合物。而在國際貿(mào)易中，貨物的產(chǎn)生、使用與消滅均由市場主體來自由決定，一般情況下公權(quán)力不得干預(yù)貨物的數(shù)量與價(jià)格。把帶有行政許可性質(zhì)的某種權(quán)利視為貨物，在邏輯上也有不通之處。

二、碳排放交易與WTO項(xiàng)下的禁止數(shù)量限制原則

(一)WTO框架下的禁止數(shù)量限制原則。WTO貨物貿(mào)易規(guī)則中的禁止數(shù)量限制原則源自GATT1994第11條第1款，即任何成員方不得對進(jìn)出口貨物貿(mào)易采取各類非關(guān)稅措施，常見的數(shù)量限制措施包括配額、進(jìn)出口許可證、環(huán)境保護(hù)措施、外匯管制等。WTO對包括配額在內(nèi)的數(shù)量限制措施的禁止幾乎可以說是“零容忍與寸步不讓”。著名國際法學(xué)者趙維田先生認(rèn)為，“關(guān)貿(mào)總協(xié)定中有關(guān)數(shù)量限制的一套法律規(guī)則，在該協(xié)定整體結(jié)構(gòu)中占據(jù)著幾乎和關(guān)稅減讓同等重要的地位。第11條第1款的規(guī)定是GATT統(tǒng)管全局的一條基本義務(wù)”。毫不夸張地講，考慮到數(shù)量限制將阻礙商品在國際市場的自由流動并扭曲國際貨物貿(mào)易的正常流向，禁止數(shù)量限制原則對于促進(jìn)貿(mào)易自由化、維護(hù)WTO多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定性與有效性來說，是不可或缺的基本準(zhǔn)則。進(jìn)一步來說，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)對禁止數(shù)量限制原則堅(jiān)持采用“廣泛適用、普遍打擊”的原則。例如，“印度對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品等實(shí)施數(shù)量限制案”的專家組認(rèn)為，“限制”的通常含義是指一種對行為的限制或一種限制性條件或管制。此觀點(diǎn)被“印度影響汽車工業(yè)措施案”的專家組所認(rèn)可：“限制”一詞的字面含義并不僅僅指一種明確的禁止或數(shù)量上的限制；“限制”不僅是指對進(jìn)口進(jìn)行直接限制的行為，而且還包括對進(jìn)口產(chǎn)生了限制性影響的行為。“多米尼加影響煙草銷售案”的專家組主張，只有影響了貿(mào)易機(jī)會的措施才可視為GATT1994第11條第1款意義上的數(shù)量限制措施。“阿根廷影響牛皮出口案”的專家組則進(jìn)一步指出，第11條第1款的紀(jì)律適用于具有事實(shí)上的限制作用的措施。由此可見，WTO多邊體制關(guān)注的重心是爭議措施對貿(mào)易的實(shí)際影響，也就是堅(jiān)持采用“效果原則”：只要涉案的非關(guān)稅措施對貿(mào)易有事實(shí)上的負(fù)面影響，不管其公開的目的是什么，也不管其采用了何種具體的形式，或者是否具有法律強(qiáng)制力，都為WTO所禁止。(二)碳排放交易中存在的“數(shù)量限制”風(fēng)險(xiǎn)。將排放配額視為WTO項(xiàng)下的“貨物”會損害政府管理碳排放交易的自主權(quán)，同時(shí)也可能會構(gòu)成對WTO規(guī)則的違反。排放配額是政府所創(chuàng)設(shè)的一種虛擬的溫室氣體排放權(quán)利，它所對應(yīng)的是企業(yè)向大氣環(huán)境中排放特定數(shù)量和種類的溫室氣體的權(quán)利。為了實(shí)現(xiàn)特定的溫室氣體減排目標(biāo)，政府通常會對配額的數(shù)量、價(jià)格與用途等進(jìn)行干預(yù)與管制。例如，在排放配額價(jià)格過低的情況下，政府可能會回購特定數(shù)量的配額，或直接注銷特定數(shù)量的配額，以增加配額的稀缺性。一旦排放配額被視為“貨物”，那么對照WTO項(xiàng)下的禁止數(shù)量限制，這些管制措施就有較大的違法風(fēng)險(xiǎn)。這是碳排放交易體制的管理者所不能接受的。例如，部分經(jīng)濟(jì)體(如歐盟、瑞士)開始與其他國家的碳市場進(jìn)行合作，已經(jīng)接受或計(jì)劃接受來自于外國市場的排放配額，允許本國企業(yè)通過購買、使用合格的外國排放配額來履行其在本國承擔(dān)的減排任務(wù)，即啟動碳排放權(quán)的跨國交易。為確保企業(yè)的實(shí)際減排行動大部分發(fā)生在本國，同時(shí)激勵(lì)企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新、使用清潔能源等方式來完成實(shí)質(zhì)性減排，碳排放權(quán)跨國交易的參與國通常會對企業(yè)可用于履約的外國排放配額進(jìn)行數(shù)量上的限制。歐盟第1123/2013號條例規(guī)定，任何在2008-2012年有權(quán)獲得免費(fèi)配額或有權(quán)使用國際減排信用的固定設(shè)施的經(jīng)營者，可以在2008-2020年按照批準(zhǔn)的數(shù)額使用國際減排信用，或者該數(shù)額不得超過2008-2012年所獲配額的11%，或者不超過2013-2020年核證排放量的4.5%。三個(gè)數(shù)字中取最高者。任何在2008-2012年無權(quán)獲得免費(fèi)配額或無權(quán)使用國際減排信用的固定設(shè)施的經(jīng)營者，可以在2013-2020年使用國際減排信用，但不超過2013-2020年實(shí)際排放量的4.5%。同時(shí)，航空業(yè)的經(jīng)營者可使用的國際減排信用不超過2013-2020年實(shí)際排放量的1.5%。在該條例生效后1個(gè)月內(nèi)，成員國應(yīng)計(jì)算和公布每一個(gè)經(jīng)營者可使用的國際減排信用的數(shù)量，并通報(bào)給歐盟委員會。另外，瑞士在其《二氧化碳減排規(guī)章》中明確規(guī)定，控排企業(yè)可使用的外國減排單位的數(shù)量，對于2008-2012年受到管制的固定設(shè)施，不得超過該期間內(nèi)年平均發(fā)放配額的55%；自2013年開始，不得超過2013-2020年實(shí)際排放量的4.5%。如果我們將排放配額視為WTO意義上的“貨物”，上述措施或規(guī)定顯然違反了禁止數(shù)量限制原則。另一方面，即使排放配額不屬于WTO意義上的“貨物”，但如果我們將受到政府管制的碳排放權(quán)跨國交易視為影響國際貨物貿(mào)易的措施，那么它也可能構(gòu)成對禁止數(shù)量限制原則的違反。例如，歐盟曾經(jīng)依據(jù)有關(guān)航空減排的第2008/101號指令，強(qiáng)制要求經(jīng)營歐盟航線的外國航空公司參與其碳排放交易體制。這意味著所有進(jìn)出歐盟境內(nèi)機(jī)場的貨運(yùn)飛機(jī)都須提交與其實(shí)際排放量相當(dāng)?shù)呐欧排漕~，不足部分須通過市場購買，由此導(dǎo)致承運(yùn)人不得不提高運(yùn)輸價(jià)格。其中一部分成本必然將由承運(yùn)人轉(zhuǎn)移給貨主，從而對依賴空運(yùn)服務(wù)進(jìn)行的這部分國際貨物貿(mào)易產(chǎn)生消極影響，起到了“數(shù)量限制”的效果。

三、碳排放交易與WTO項(xiàng)下的最惠國待遇原則

(一)WTO框架下的最惠國待遇原則。貨物貿(mào)易領(lǐng)域的最惠國待遇原則規(guī)定于GATT1994第1條第1款，即成員方對于任一出口產(chǎn)品或進(jìn)口產(chǎn)品在關(guān)稅以及非關(guān)稅措施方面的待遇，應(yīng)當(dāng)立即和無條件地給予來源于或出口至其他成員方的相同產(chǎn)品。最惠國待遇原則蘊(yùn)含著重要的公平理念，本質(zhì)上意味著任何一個(gè)WTO的成員應(yīng)平等地對待所有其他成員的同類產(chǎn)品，不得因產(chǎn)品的原產(chǎn)地不同而實(shí)施歧視待遇。它是國際貿(mào)易賴以實(shí)現(xiàn)公平競爭的基石，也是WTO多邊貿(mào)易體制得以存續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)，是各國處理對外貿(mào)易關(guān)系的一個(gè)基本指導(dǎo)思想。另外，該原則還有助于促進(jìn)國際市場的公平競爭，使各種經(jīng)濟(jì)資源能夠在WTO成員之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，以提高國際貿(mào)易的收益和各國國民的福祉。(二)碳排放權(quán)跨國交易中存在的“歧視性待遇”風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)碳排放交易突破國家的邊界而進(jìn)入到國際合作的領(lǐng)域，參與國通常會對合作伙伴提出相應(yīng)的選擇性要求。至少，跨國交易的參與國應(yīng)具有相同或相近的減排政策和可比的減排目標(biāo)。如果參與國的減排力度相去甚遠(yuǎn)，那么減排力度大的國家必然會受到減排力度小的國家的“拖累”，因?yàn)榍罢邔M(jìn)口的配額數(shù)量不設(shè)限制或少有限制，后者的低價(jià)配額會大量涌入前者的交易市場，從而導(dǎo)致前者的碳價(jià)長期低迷，影響企業(yè)的減排積極性。這也會使得前者的溫室氣體減排效果受到消極影響。因此，“選擇性”本就是碳排放權(quán)跨國交易的內(nèi)在特質(zhì)與要求，而這必然違反WTO的最惠國待遇原則。例如，歐盟對碳排放交易市場的國際合作提出了三個(gè)基本條件：交易體制具有可比性(氣候政策中的減排目標(biāo)與歐盟相近或具有可比性)、交易體制具有強(qiáng)制性(強(qiáng)制特定企業(yè)參與)、具有絕對性的總量控制目標(biāo)(排放配額)。啟動歐盟碳排放交易市場的第2003/87號指令第25條特別規(guī)定，歐盟應(yīng)與已經(jīng)批準(zhǔn)《京都議定書》的議定書附件B國家之間達(dá)成協(xié)議，相互認(rèn)可各自的排放配額。第2009/29號指令在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了拓展，增加了以下規(guī)定：歐盟及其成員國可與其他國家或地方或區(qū)域所建立的與歐盟減排力度相對等的、有最高排放限額(絕對排放量)的強(qiáng)制性碳排放交易體制之間就相互認(rèn)可排放配額達(dá)成國際協(xié)議，也可與其他國家或地方或區(qū)域就強(qiáng)制性碳排放交易體制中排放配額的管理和技術(shù)合作達(dá)成不具約束力的安排。盡管歐盟對于碳排放權(quán)的跨國交易一直持有十分積極的態(tài)度，但迄今為止，它只與《歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)定》的三個(gè)成員國(冰島、列支敦士登、挪威)以及烏克蘭(上述四國均為WTO成員方)真正成功地構(gòu)建了相互認(rèn)可與合作機(jī)制。換言之，目前只有上述四個(gè)WTO成員的排放配額在歐盟市場上獲得了自由流通和用于履約的權(quán)利，對于其他WTO成員來說，這種情況客觀上會構(gòu)成一種差別待遇。另外，歐盟與瑞士碳交易市場的合作機(jī)制尚在構(gòu)建中。其中，《歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)定》第21條規(guī)定，對有關(guān)碳排放交易的第2003/87號條例等法律進(jìn)行相應(yīng)的修改，使三國能順利納入歐盟的碳排放交易體制，受到相關(guān)歐盟法的統(tǒng)一約束。附件20《環(huán)境》第三部分“空氣”規(guī)定了碳市場的合作方式。包括：歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)合委員會將決定歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)所有配額的總量，包括免費(fèi)發(fā)放的配額、拍賣的配額以及儲備的配額。歐盟委員會將決定歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的行業(yè)基準(zhǔn)，并經(jīng)歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)合委員會的認(rèn)可后，將該決定納入本協(xié)定。冰島、列支敦士登、挪威三國對于超額排放的處罰應(yīng)與歐盟的措施相當(dāng)。歐盟委員會與三國發(fā)放與交易的配額在性質(zhì)上毫無區(qū)別。三國配額的發(fā)放、交易與注銷應(yīng)列入歐盟交易日志(EuropeanUnionTransactionLog)。該協(xié)定還列明了三國2013-2020年的年度配額總量。《歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)定》已經(jīng)作為一項(xiàng)區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定被通報(bào)給WTO。歐盟曾經(jīng)依據(jù)有關(guān)航空減排的第2008/101號指令，強(qiáng)制要求進(jìn)出歐盟境內(nèi)各機(jī)場的國際航班必須承擔(dān)相應(yīng)的減排義務(wù)，也就是強(qiáng)制要求外國航空公司參與碳排放交易體制。該措施會影響國際貨物貿(mào)易中的公平競爭與非歧視待遇。因?yàn)橛幸徊糠值呢浳锬送ㄟ^空運(yùn)來完成運(yùn)輸，歐盟碳排放交易機(jī)制必將增加外國航空公司的負(fù)擔(dān)，并迫使其向用戶轉(zhuǎn)嫁其成本，從而間接地導(dǎo)致單位產(chǎn)品的空運(yùn)成本有所上升。但是，上述四個(gè)與歐盟進(jìn)行合作的國家的航空公司將可以使用其在本國境內(nèi)獲得的排放配額來履行其應(yīng)承擔(dān)的減排義務(wù)，但其他國家(如中國)的同類企業(yè)卻不能享有這種待遇。因?yàn)樗鼈冎荒苁褂迷跉W盟市場獲得的配額來履約。

四、結(jié)語

總之，鑒于碳排放交易的內(nèi)在特性以及相關(guān)的政府管制措施，該交易體系對正常的國際貿(mào)易競爭關(guān)系的沖擊難以避免。盡管碳排放配額(碳排放權(quán))并不屬于WTO框架下的“貨物”，但碳排放配額的交易活動卻對其他貨物的貿(mào)易活動產(chǎn)生了負(fù)面影響，并有可能違反禁止數(shù)量限制原則以及最惠國待遇原則。考慮到應(yīng)對氣候變化、削減溫室氣體有利于全人類，WTO成員應(yīng)該通過談判和修改現(xiàn)有的多邊規(guī)則來接納碳排放交易體系，使其獲得永久的合法性。例如，允許成員方在實(shí)施碳排放交易體系時(shí)可以對來自于其他成員的排放配額提供差別待遇。另一種選擇是，一旦發(fā)生相關(guān)的貿(mào)易爭端，WTO爭端解決機(jī)制應(yīng)選擇采用更加“環(huán)境友好”的條約解釋方法，對符合條件的氣候變化政府管制措施予以豁免，使碳排放交易在WTO多邊體制內(nèi)取得合法地位。

作者:朱瑜 劉勇 單位:中國計(jì)量大學(xué)