海運碳減排立法趨勢與策略

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本文作者：朱作鑫工作單位：國務院法制辦

國際海事組織的碳減排立法

國際海事組織（IMO）成立于1959年，是聯(lián)合國系統(tǒng)中負責航運安全與保安、防止船舶污染的專門機構。根據(jù)《國際海事組織公約》規(guī)定，IMO的宗旨之一是“在有關防止和控制船舶造成海洋污染的問題上，鼓勵并促進普遍采用可行的最高標準”，并有權處理所有與上述宗旨有關的行政和法律問題。為保證其宗旨的實現(xiàn)，IMO設定了兩項重要職能：一是審議由成員國或國際組織提交的提案并提出建議；二是制定公約等法律文件。IMO自成立以來，一直致力于防止和控制船舶污染海洋環(huán)境，制定了《1973年國際防止船舶造成污染公約1978年議定書》（MARPOL73/78）等一系列重要國際公約。20世紀90年代《環(huán)境與發(fā)展宣言》通過后，IMO即著手對MARPOL73/78進行修訂，并于1997年通過了一項新的議定書（97議定書），增加了標題為“防止船舶造成大氣污染規(guī)則”的附則Ⅵ，將IMO在環(huán)保方面的工作擴展到了大氣領域。自2002年起，IMO將國際海運碳減排問題提上議事日程。2003年，IMO第23屆大會作出一項題為“IMO船舶碳減排政策與實踐”的大會決議，敦促MEPC建立必要的機制，以限制或減少國際海運碳排放，根據(jù)該決議，海運減排問題成為以后MEPC會議的重點議題。在2008年4月召開的MEPC第57屆會議上，IMO秘書長提出的“關于加快國際海運碳減排工作的提議”獲得通過，該提議提出建立國際海運碳減排法規(guī)框架的原則。2010年3月召開的MEPC第60屆會議開始討論從技術措施、營運措施和市場機制3個方面入手全面推動國際海運碳減排目標，并設定了具體的路線圖。2011年7月15日，IMO通過唱名表決方式通過了97議定書附則Ⅵ的修正案，增加了第4章“船舶能效規(guī)則”，這既是IMO歷史上首次通過適用于所有國家船舶的與碳減排相關的強制性能效標準，也是人類歷史上第一部專門針對國際海運碳減排的法律文件。在解決了通過技術措施、運營措施來減少國際海運碳排放的問題后，2012年2月27日，MEPC第63屆會議根據(jù)有關路線圖的安排，審議了通過市場機制限制或減少國際海運碳排放問題的報告，并決定對市場機制可能對發(fā)展中國家以及其他消費國和工業(yè)國帶來的影響進一步開展評估，以期早日出臺一套統(tǒng)一的全球航運碳排放國際法。

歐盟的碳減排立法

近年來，歐盟在運輸行業(yè)立法應對氣候變化方面非?；钴S。今年初，歐盟委員會更是提出要在2012年年底前采取行動將國際海運碳減排納入歐盟碳減排承諾的立法建議，并就可能采取的具體措施征求歐盟公民、歐盟成員國政府部門、有關行業(yè)協(xié)會、科研機構等各方面意見。從歐盟委員會公布的文件來看，歐盟國際海運碳減排政策的基本架構和主要內(nèi)容包括以下4個方面：1.適用范圍：包括全程或者部分是在歐盟成員國港口之間進行的海運活動，只要船舶有航段在歐盟區(qū)域內(nèi)，不管其排放行為是否發(fā)生在歐盟區(qū)域內(nèi)，均適用該政策。2.適用對象：所有駛?cè)搿Ⅰ偝龊屯窘?jīng)歐盟成員國港口的船舶。3.減排措施：歐盟委員會提出了四項可能采取的具體減排措施：①建立排放補償基金，由船舶所有人或者管理人為排放二氧化碳的船舶繳納。②船舶強制性減排目標。歐盟將根據(jù)歷史排放量或者船舶能效指數(shù)，為每一艘船舶設定強制性減排目標。③排放權交易機制，參考EU-ETS，將海運碳排放納入歐盟碳排放交易體系。④征收排放稅，船舶可在每次靠泊港口時或按照年排放量繳納稅金。4.法律責任：包括罰金、禁止開展海運業(yè)務等處罰。

中國的應對策略

從目前IMO和歐盟開展的立法實踐來看，對國際海運碳減排進行立法規(guī)制已成為國際海事法和國際環(huán)境法的發(fā)展趨勢，我國政府及有關部門也應當未雨綢繆，從法律上積極應對，以更加開放和務實的心態(tài)去迎接國際海運碳減排的新挑戰(zhàn)。一方面，建立我國碳排放交易機制，并將航運（海運）業(yè)納入排放交易體系。我國“十二五”規(guī)劃已經(jīng)明確提出要逐步建立國內(nèi)碳排放交易市場，目前已經(jīng)在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳開展碳排放權交易試點，并要求著手研究制定碳排放權交易試點管理辦法。上述地區(qū)除北京外都是航運發(fā)達?。ㄊ校?，其中天津、上海、廣東及深圳更是擁有發(fā)達的海運業(yè)，可以在起草碳排放權交易試點管理辦法時，考慮將航運（海運）業(yè)納入碳排放交易體系，明確本地區(qū)航運（海運）業(yè)碳排放權交易的基本規(guī)則。在測算并確定本地區(qū)碳排放總量控制目標和排放指標分配方案時，根據(jù)歷史排放量或者船舶能效指數(shù)計算出本地區(qū)航運（海運）業(yè)排放指標配額，并將其分配給船舶所有人，減排成本較低的船舶所有人可以通過加強管理、限制航速等手段將排放量控制在所分配到的額度之內(nèi)，并可把多余額度作為商品出售，同時從自身的排放額度中扣減相應的轉(zhuǎn)讓額度；減排成本較高的船舶所有人可用低于自身減排成本的價格購買排放額度，以滿足其超出所分配到的排放額度。另一方面，可以考慮參照瑞典等歐洲國家做法，對航運（海運）業(yè)征收碳排放稅。對這一措施，各方爭議較大，反對者認為目前我國開征碳排放稅的時機尚不成熟，開征碳排放稅會加重企業(yè)負擔，影響企業(yè)競爭力等。筆者認為，雖然開征碳排放稅對于海運業(yè)等能源密集型行業(yè)在短期內(nèi)會有一定影響，但是從長遠來看，這是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)科學發(fā)展的必要代價。通過對船舶征收碳排放稅，可以倒逼海運企業(yè)淘汰能效低的老舊船舶，提高船舶能效和營運效率，實現(xiàn)綠色減排目標，最終提升我國船隊在國際市場上的競爭力。對于負面的影響，可以采取必要措施予以降低和消除：①設定一定期限的過渡期，給予海運企業(yè)更新淘汰老舊船舶必要的時間，在此期限內(nèi)不征收船舶碳排放稅；②開征時對海運企業(yè)實行較低的稅率，或者給予稅收減免優(yōu)惠；③根據(jù)稅收中性原則，對經(jīng)營那些沒有征收碳排放稅的國家或地區(qū)航線的海運企業(yè)，進行稅收返還或給予補貼。