國外農業科技管理的經驗與啟示

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摘要：綜合分析美國、法國、以色列、日本、韓國和印度等國家農業科技管理體制建設經驗，具體概括為完善的組織管理網絡體系，穩定有序的投入保障機制，科學合理的頂層管理機制和嚴格規范的項目評估體系。結合我國實際情況，提出政府主導的農業科技創新體系，持續穩定的投入機制，科學有效的新型評價機制，完善的法律法規體系，成果快速轉化機制，專業化的項目管理專業機構等是我國農業科技管理制度建設的關鍵所在。以期為我國農業科技管理制度的建設與完善提供借鑒。

關鍵詞：農業科技管理；體制機制建設；經驗；啟示

實施鄉村振興戰略的總目標是實現農業農村現代化，而農業農村現代化離不開科技的支撐引領。農業科學技術必須從后臺走向前臺，從有所擔當走向全面擔當，從單純支撐農業發展變成支撐并引領農業發展［1］。為此，加大農業科技創新力度和體系建設步伐，必將成為實現農業現代化的內在要求。但當前農業科研項目與生產實際脫節、農業科研成果有效轉化率偏低、農業科研投入不足且主體偏少和市場機制發揮作用偏弱等一系列問題仍制約我國農業科技的創新［2］。2014年，國務院印發了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號文）（簡稱“國發11號文”）和《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發〔2014〕64號文），對中央財政科技計劃及科研項目和資金管理改革做出了全面部署。在此背景下，田曉琴等［3］結合農業科技管理政策和實踐，綜合分析了…“國發…11號文”亮點和關鍵點，并提出了農業科技體制改革和機制創新的突破點。國內眾多學者分析了歐美、日本、韓國等多個國家的農業科技管理體制和創新體系的特點經驗，并總結了我國農業科技管理和創新體系的現實困境和優化方向［4-7］。在新形勢下，在即將進入…“十四五”…的關鍵時期，如何進一步強化頂層設計，凝練學科方向，制定應對措施，是當前科技管理專業機構的重要任務。我們必須立足國情，借鑒發達國家經驗，通過深化改革著力解決存在的突出問題，推動以科技創新為核心的全面創新。同時，作者所依托的農業農村部科技發展中心長期從事農業科技管理工作，具有較豐富的管理經驗和扎實的工作基礎，作為國家第一批遴選的項目管理專業機構，承接了國家重點研發計劃重點專項具體項目管理工作。在國家大力推進深化科研管理體制機制改革的大背景下，如何建成“結構合理、職責明確、管理專業、獨立運轉、高效規范”的專業化管理機構顯得尤為重要。基于此，本文選擇有代表性的部分發達國家與發展中國家，對其農業科技管理與創新體系建設機制的基本情況和特點進行梳理，分析其共性特征與成功經驗，以期為我國農業科技管理體制和科技創新體系的進一步改進完善和項目管理專業機構的建設提供經驗借鑒。

1國外農業科技管理體制機制建設的經驗

雖然不同的國家具有不同的國情及農業資源條件，例如歐美國家的農業科技發展具有市場導向下科技創新的競爭性、需求導向下科技創新的公益性和增長導向下科技創新的宏觀戰略性特點［8］。市場力量是促進包括科技在內的經濟發展的決定因素，而政府起次要作用。日本和韓國的科技體制是集中協調型的，即集中管理與分散管理相結合。資源配置呈現“官民分立”和“部門分割”的架構［8］。但比較與分析發現，各國的農業科技管理及創新體系建設仍具有較強的共性特征包括以政府支持為主體的多元化經費來源體系，良好制度與政策以及法律等軟環境的建立，完善的項目管理機制和良好的組織管理體系等［9］。1.1完善的組織管理網絡體系。發達國家的農業科技創新體系之所以能夠有效運行，很大程度上取決于其完善的組織管理網絡體系。以美國為例，在其100多年的發展探索過程中，農業科技創新體系逐漸形成了由農業科研體系（國立、州立和私立的研究機構）、農業教育體系（涉農學院的綜合性大學和公立農學院）及農業推廣體系（農業部推廣局、州立大學農學院、縣推廣站）三部分構成的農業科技推廣服務模式［10］。美國農業部是集中管理農業科研、教育與推廣的唯一政府部門［11］，其機構和職能隨著美國農業經濟的發展不斷完善和調整，在國民經濟和農業發展中始終發揮著重要作用，其職能幅度之寬廣和功能之綜合可以用“從田間到餐桌”來反映。與職能相匹配，在內部機構設置、職位設立等方面，美國則根據1994年“作物保險和農業部重組法案”來進行。其中，在部領導的配置上，設部長1人，常務副部長1人，副部長7人和助理部長2人；在職能司局的設置上，包括行政監管部門（6個獨立辦公室，直接在部長和常務副部長的指導下開展工作）與行政支持部門（2類行政支持部門，分別由兩位助理部長負責）；其他7大業務部門（自然資源與環境、農場和海外農業服務、農村發展、食品營養和消費者服務、食品安全、農業教育與科研、市場營銷）則分別由7位副部長擔綱，每個業務部門分別由一到幾個業務局構成，共有19個業務局。在上層的行政管理體制下，形成了政府內和政府外的科研管理機制，其中政府內部的科研項目主要由美國農業部下屬的農業研究局（ARS）承擔，政府外的科研推廣項目主要由各州的公立農學院（即贈地大學）及其56個州農業實驗站承擔，并由2008年調整成立的食品與農業研究院（NIFA）協調管理，加上私人機構的研究，構建了基礎和公益性研究、科技成果推廣體系以及市場私人性科技產品的相互銜接的網絡體系。美國完善的農業科研管理體系形成了較高的科技研發與技術推廣等運行效率，從而成為當今現代農業發展水平最高的國家之一［12］，農業科技成果推廣率已達85%，農業科技進步貢獻率高達80%［11,13］。1.2穩定有序的投入保障機制。穩定有序的投入保障機制是農業科技創新體系得以運行的重要前提條件。無論農業自然資源是否豐富，環境條件是否優越，穩定有序的投入保障是各國政府在推進農業科技發展方面所采取的重要措施之一。如農業資源環境條件極差的以色列，其大部分土地為沙漠，可耕土地不到20%，但其農產品生產卻能在滿足國內需求的情況下，還出口到歐洲，甚至被稱為歐洲的“菜籃子”［14］。緣由就在于其強大的資金投入及較高的投入效率所形成的大量的科技成果。早在20世紀80年代，以色列的農業科技進步貢獻率就高達96%，在整個世界實屬少見［15］。政府每年拿出農業總產值的3%作為農業科研經費，總額高達上億美元，其中50%用于公益性研究機構國家農業研究組織（ARO）的以基礎性研究為主導的研發活動，另外50%與其他研究基金合并成為以市場化和應用研究為主要目標的“競爭性基金”。在“競爭性基金”的配置結構上，75%左右的經費用于應用性研究，基礎性研究僅占競爭性基金10%左右，15%左右的經費用于農業科研成果的開發與推廣。而在自然資源條件相對較好的巴西，政府亦通過強大的政策支持與資金投入，實現了農業科技的研究機構、推廣機構、教育機構等所組成創新體系的高效協調運轉，促成了農牧業生產與出口大國地位的形成。近十年來巴西農產品出口增長率年均達18.6%，高于美國與歐盟的增速，更有學者預測［16］，若按照這一速度發展，10年后巴西將取代美國成為世界最大的糧食出口國。巴西政府對農業科技的投入主要由聯邦政府與州政府兩級構成，其中聯邦政府的投入主要用于國際農業科研項目、農業科研機構與科研院校的經費開支，約占聯邦政府開支的15%；州政府的投入主要用于農業科研成果的開發、應用與推廣，約占州政府開支的2%［16］。1.3科學合理的頂層管理機制。無論是發達國家，還是發展中國家，其農業科技管理與創新體系建設都具有自我特色，但在實現農業可持續發展和增加農產品有效供給方面卻具有共性。為了保障農業科技創新體系的順暢運轉，在農業管理機制的設計上，需要強調主導機構的運行效率，因為它將對整個體系的運行效果產生重大影響。因此，在農業科技管理與創新體系建設過程中，許多國家非常注重頂層設計的重要性［17］。在法國，其農業科技研究工作主要由農業部與科技部組織實施，尤其是對建立于1946年的作為農業領域中唯一從事科學研究機構——法國農業科學院（INRA），給予了傾斜性的支持。在管理體制上實行由農業科學院、農業部與科學研究部共同組成的理事會管理體制，共同討論和確定農業科研領域的重大問題及研發方向。農業科學院的主要任務是為國家現代農業建設提供基礎研究與應用研究成果，經過長期努力，已經在植物原生質體培養與轉移技術、完整植株再生技術、生物固氮等種植業方面取得了一系列重大成果，在家畜遺傳改良、22繁殖，畜禽飼養與營養，畜禽疫病防治研究等畜牧業方面也取得了重要研究進展，成為國際上具有重要影響力的科研機構之一［18］。在日本，隸屬于農林水產省的農林水產技術協會（AFFRC），主導著全國農業科研的重大活動，其主要職責是制定農業科研的基本目標與基本事項，聯絡及協調研發機構與管理部門，考察研究開發活動研究現狀及成果，資助地方政府或私營部門的研究與開發活動等［8］。農林水產技術協會的主要決策者由1位主席與6名成員構成，均由農林水產省部長直接任命。其主要機構包括行政部（協調辦公室）。政策研究規劃部（生物技術安全辦公室）、研究推廣部（商業學術合作辦公室）、國際研究部等。各個部門雖職能不同，但相互關聯、協同合作，促使農林水產技術協會高效運轉，在農業科研質量保證與高度確立方面發揮了重要作用。此外，農林水產技術協會有權制定一些促進農、林、漁業研發項目的基本規則或法則，這些規則和法令適用于農林水產省管轄下的所有農業科技研發部門。在韓國，《農村振興法》的頒布促成了農村振興廳的成立，同時也明確了農村振興廳的職能，后經過不斷的完善與發展，確立了由農村振興廳統一管理與協調的科研、教育與推廣的農業科研管理的體制機制，具有集行政、科研、推廣、教育于一體的系統職能。農村振興廳的組織機構包括3個行政管理局、1個后勤科室與8個科研院所，同時在地方設有相應的科研機構。其主要職責是統一管理與指導全國與農業相關的科學技術的研發活動，并統一組織將已研發的農業科技推廣至農村，培養專門農戶并指導其改善農村生活［19］。這種從項目的研發到最終技術推廣的一體化做法，為農業農村發展和農戶收益增加發揮了重要作用，頗受基層農戶的認可及歡迎。在印度，農業部下設的農業研究理事會（ICAR），承擔著全國的農業科研協調與指導職能，是世界上最大的集農業科研、教育與推廣于一體的機構之一。下設99個國家級研究機構，幾乎承擔了印度全部重要的農業科研計劃與項目，也培養了大量的碩士、博士研究生［9］。農業研究理事會的主席由農業部長兼任，副主席由各聯邦農業部長兼任，其成員主要涉及知名科學家、部分研究所所長與農業大學副校長、財政部經費司與計劃部農業司的負責人等［20］。其下設綜合委員會與管理委員會，綜合委員會是農業研究理事會的最高權力機構；管理委員會是農業研究理事會的主要決策機構，主要負責制訂農業研究理事會的發展方針、審查及考核科研項目、審批財政預算等［20］。在這種具有較大集成管理體制的運行下，印度的農業科研水平也處于不斷上升的發展態勢，取得了不錯的研發效果。1.4嚴格規范的項目評估體系。嚴格有效的項目管理是農業科技創新體系建設的重要一環，對規范科技項目活動和提高科技創新效率具有重要的督導作用。其中嚴格規范的項目評估機制與評估體系是項目管理的核心環節，也是各個國家非常重視的科研管理體制機制建設的重要內容之一。在美國，科研項目主要由國家項目辦公室（ONP）協調管理，既有前期的設立評估，也有實施后期的效果評估。在項目設立方面，經過論證確立的研究選題、方向領域和相關指南會在ARS網站上公布，然后經過層層環節，最終完成項目的申請與實施周期。如在項目指南及研究領域確立環節，國家項目辦公室與多學科交叉組織團隊（NPT）合作，向科學家、股東、合作伙伴與客戶描述并定義項目的范圍與內容。然后，多學科交叉組織團隊與核心科學家共同組織國家項目研討會來確定主要研究議題及重點。在此基礎上，多學科交叉組織團隊與相關領域的科學家界定國家項目的具體研究內容，并為每個項目量身制定一個詳細的“5年計劃”。在項目的執行過程中，可以根據項目執行的需要，結合“5年計劃”，對項目進行修正；然后，科學質量審查辦公室（OSQP）對項目進行嚴格的同行評議，通過評議后的項目，按照研究計劃進入實施環節。多學科交叉組織團隊與區域項目負責人對項目實施進行持續的監管，若有需要，將會對項目進行額外的審查。此外，項目負責人需每年向多學科交叉組織團隊提交項目匯報，并由多學科交叉組織團隊歸納總結并提交每個NP的主要貢獻與成就。項目實施期限結束后，便進入項目評估環節，多學科交叉組織團隊將開展項目回顧性評價工作，并重新評估國家項目的范圍，然后開始籌備下一個5年計劃。這一嚴格的論證、評審、實施和評估系統，有效確保了項目具體目標與政府科研預期目標的達成和耦合。在以色列，農業科技管理的執行機構是農業部的首席科學家辦公室，辦公室具體并實質性地參與整個項目周期的管理工作。各個研究組織依據首席科學家辦公室擬定并的項目申請指南，遞交項目申請書，由首席科學家辦公室匯總并交至部際科技委員會審批；立項后，各項目負責人每年均要向首席科學家辦公室提交年度報告；無論項目成功與否，整個項目期間，均有一套全程、動態的評估制度，用以評估項目投入產出的經濟效益。在韓國，根據國家現實農業生產的需要以及相關研究規劃，農村振興廳制定具體項目指南并對外公布。一般而言，經常性項目由直屬研究院所設計，課題申報實行個人申報負責制；在項目申報書匯總、分類后，由農村振興廳組織召開分專業項目協調會議，以保持協調平衡；項目協調之后，將經過兩次審議，并最終由農村振興廳編制并頒發項目計劃書；項目評價一般一年兩次，包括中間（階段性）評價與最終評價［21］。這種管理的目的是為了確保研究有序開展和為下年度農業政策的制定、農業技術的推廣提供依據。

2對我國農業科技創新體系建設的啟示

通過對國外農業科技管理與創新體系建設體制機制的梳理，分析了各國在組織管理網絡、投入保障機制、頂層管理體制設計以及項目評估等方面的成熟做法與特征，這對我國農業科技管理與創新體系建設具有重要的借鑒和指導意義。2.1不斷完善農業科技管理與創新體系。良好的科技管理體制和完善的農業科技創新體系，是提高農業科技資源配置效率的重要前提。從國外的實踐看，無論是發達國家還是發展中國家，其農業科技創新體系多是以政府為主導，由公立科研機構、地方科研機構（包含高等院所）、企業或民間組織共同構成；并且在農業科研活動過程中，農業部或其下屬部門承擔著重要的主導職責。而農業公司和企業在應用性技術的研發與推廣中發揮著主要作用。基于我國農業科技管理體制機制與創新體系建設的現狀與特點，在今后的發展過程中，應逐步構建并形成以國家基地、區域性農業科研中心或試驗站、企業農業技術研發中心為具體形態的多層次農業科研體系。其中，國家基地由中央主導建設，包括中央直屬的科研單位和高等院校；區域性農業科研中心和試驗站以處在各個自然氣候類型區域內的研究所和大學為具體建設單位；企業農業技術研發中心由企業申請，國家給予政策引導與稅收優惠。此外，國家研發體系內的科技人員可進入企業研發中心兼職，企業研發中心可以和體系內科研機構聯合申報并承擔科研任務；同時鼓勵各類專業合作經濟組織和農民參與相應的科技創新活動，以實現各項農業科技資源的優化配置，提高農業科技創新體系的運行效率［17］。2.2確立穩定的投入與管理機制。持續穩定的投入機制，是農業科研機構得以有效運行的重要基礎。如美國的農業研究局、法國的農業科學院、以色列的首席科學家辦公室、日本的農林水產技術會議、韓國的農村振興廳、巴西的農牧業研究公司、印度的農業研究理事會均是依據國家農業科技創新體系特點設立的，并撥付了穩定的運轉支持經費。雖然機構層級與運行機制存在差異，但上述機構所具有的較高運行效率和良好管理機制，是促使上述國家農業科技發展取得較大成績的重要原因之一。結合我國的實踐，在建設國家研發基地和自上而下的科技研發系統的過程中，通過實施國家重大項目（尤其是基礎性的重大研究項目）和優化科研創新經費配置結構，來實現農業科研的穩定投入。同時，依據效率及戰略目標原則，不斷探索新的科研經費支持方式，規范和創新科技經費管理機制，提高經費使用效益。2.3建立新型項目評價管理機制。科學評價農業科技創新機構與主體的創新效率，確立和完善科技創新的激勵機制，是農業科技管理工作的核心內容。依據國外相關國家項目考核與評價機制的經驗做法，充分考慮我國農業科技管理現狀，構建科學有效的新型評價機制，以調動農業科技創新主體的積極性。如對不同類型的創新中心(國家基地、區域中心和試驗站等)，實行以創新能力、科技成果、管理水平、服務能力等為主要內容的分類評價，在具體指標設置上，可以根據研發目標及其側重點，設置不同類型指標，如基礎類指標、共性技術類指標和應用類指標等。對科技人員，通過年度考核與聘期（通常以5年為一個聘用周期）考核的結合，對其研究水平進行綜合評估，同時，建立信用考核機制和信用管理數據庫，并將信用考核結果作為是否支持科技人員后續研發活動的重要依據。在評價主體上，建立并完善第三方的科技成果獨立評估制度。其中，基礎研究成果以同行認可和學術影響為依據，應用性研究以成果的實際運用效果為評價的主要內容。通過分類管理和分類評價，科學設立指標體系，有效激勵科技創新主體的積極性。2.4完善現行法規體系建設。完善的法律法規體系是提升農業科技管理與創新效率的重要保障。縱觀國外農業科技管理與創新體系的建設歷程，如美國的《莫雷爾法案》《哈奇法案》與《斯密斯——利佛法案》；日本的《科學技術基本法》《科學技術基本項目》《科學技術重點指針》與《國家研發考評實施方針》；韓國的《農村振興法》等，其相關的法案或法規均在農業科技創新體系的建設中起到了不可替代的作用。雖然我國也制定和出臺了許多涉及農業科技創新體系的文件以及相關的法律法規，如《國家農業科技體系建設方案》《農業科技發展規劃》（2006－2020年）《農業科技發展“十二五”規劃》（2011－2015年）以及《農業法》《農業技術推廣法》《科技進步法》等，但在實際的實施過程中，有些落實不夠到位，有些則在主體的職能定位上還不是十分清楚，這就需要確立一套相互銜接的農業科技管理與創新體系建設的法律法規，在進一步明確各個創新主體權利與義務的基礎上，不斷減少由于錯位、缺位而造成的農業科技創新低效率的發生，避免各個不同主體之間的分歧與爭端，從而將國家的農業科技發展的戰略目標落于實處。2.5建立成果快速轉化機制。農業科技成果的轉化，既是評價農業科技創新效率的重要指標，又是農業科技研發的基本目的。國外尤其是發達國家在現代農業建設方面所取得的巨大成就，在很大程度上依賴其完善的農業科技成果轉化與應用推廣體系［22］。我們應借鑒相關國家的做法，在農業科技推廣方面，建立信息共享平臺，定期最新科技成果，并對具有重大應用前景的科技成果，以媒體宣傳、現場觀摩或集中展示等方式，進行成果或技術示范推廣。在推廣的過程中，應充分發揮市場機制的作用，借助企業或民間組織的力量，逐步建立以國家農業技術推廣機構為主導，農村合作經濟組織為基礎，農業科研、教育等單位廣泛參與、分工協作、服務到位、充滿活力的多元化基層農業技術推廣體系，切實提高農業科技成果的轉換率［23］。2.6加強項目管理專業機構建設。從國外農業科技管理體制分析不難發現，項目管理機構的獨立化、專業化和規范化非常重要。“國發11號文”中明確指出，將現有具備條件的科研管理類事業單位等改造成規范化的項目管理專業機構，建立健全內控制度，依法合規開展科研活動和管理業務。作者所依托單位農業農村部科技發展中心，作為國家第一批遴選的項目管理專業機構，如何能夠切實做到“接得住、管得好”，滿足科技重大專項、重點研發計劃等管理需求顯得非常關鍵。該機構在借鑒國外先進經驗的基礎上，并結合實際情況，開展了項目管理專業機構建設。建立了分工協作、責權明晰的綜合協調、項目管理、計劃財務、內部監督、科技評價等職能部門，實現全流程精細化、專業化、專門化管理；打造了一支高素質的專業化管理團隊；制定了完善的內部管理、知識產權管理、質量管理等制度，通過了ISO9001質量管理體系認證，實現依法依規管理，并接受社會各方監督，做到管理痕跡化、運行透明化、監督多元化；建立了高效、安全的信息化、智能化辦公系統和項目管理信息系統，形成一流的管理能力和效率。

作者:鐘大森 張昭 焦加國 孫月 許寧 單位:1.農業農村部科技發展中心 2.南京農業大學