城市減災應急管理論文

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應該說中國從城市層面上關注災害始于20世紀90年代聯合國“國際減災十年”活動。那么，什么是災害，什么是現代城市必須關注的災害，由于“9.11”事件，由于國內外公共安全危機事件的頻發又有了新變化和新認知。盡管迄今沒有一個國際學術機構對城市災害準確下定義，也沒有哪種災害稱作城市災害，但城市是所有自然與人為災害的巨大承載體，城市越現代化，其致災易損性就越大，城市就顯得異常脆弱。城市災害幾乎包含著災害類型的全部，其災害機理充滿復雜的規律性。城市可持續發展的不可持續致災要素歸納為：地震、水災、氣象災害、火災與爆炸、地質災害、公害致災、“建設性”破壞、高新技術事故、古建筑防災、城市流行病災、交通事故、工程質量事故等。按建設部1997年公布《城市建筑綜合防災技術政策綱要》認定地震、火災、風災、洪水、地質破壞為現代城市主要災害源。2003年春夏波及全球幾十個國家的SARS病災再次敲響了現代災害的警鐘，它強調現代化的城市災害不僅指自然巨災和人為事故，更涉及人為因素誘發的恐怖事件及新致災源等。那么僅以全國四大直轄市為例，上述14種災害雖共有，但也有一些各自特點的災害如上海、天津都有風暴潮、臺風的侵襲；重慶是地質災害等。考慮2008年奧運會的建設及一流奧運會召開的安全目標值，北京排在前五位的應特別關注災害類型是：極端氣象災害（暴雨洪澇、雷電、高溫熱浪、霧害等）；生命線系統事故（斷水、斷電、斷氣等）；高技術事故（含高技術犯罪及信息安全隱患）；地下空間致災隱患（地下商業設施、地下交通、地下公共場所等）；恐怖與社會災害（敵對勢力的恐怖襲擊、公共場所人員騷亂等）。從綜合減災管理上看，要實施有效的城市綜合安全管理要做幾件事：應確立“大公共安全”的理念，打破傳統對公共安全狹隘認識的限制，從綜合減災及城市總體上擴展公共安全概念的內涵與外延；城市減災作為一個公共產品，需要建立起與之相配套的公共安全社會化網絡，在政府公益安全減災的同時，加大減災社會產業化的步伐；政府要進一步明確在公共安全上的定位；城市公共安全的態勢及其問題，要求對國家及其各城市的公共安全管理體系進行創新型改革，重在解決管理分散、各單一災種部門缺少相關勾通及協調機制的問題。為此提出城市綜合減災應急體系建設的如下對策：其一，綜合減災應急預案。我國及各大城市應對災害及社會危機的現時政策不僅關注事中事后救援與抗御，更注重事先的預防。而這種預防已經提升為城市整個層面的預防，為具備這種能力，就要落實綜合減災協調機制，而其載體就是要編制研究推出可行的應急預案。一旦發生突發事件，即刻啟動預案將大大有助于抗救危機、減少損失、恢復常態。近年來國際社會已在減輕地震、洪水、核事故、化學品危害、火災及爆炸、反恐怖、生物災害等方面有一系列應急預案及成功作法，經過分析與提煉，可推出對我國城市有價值的預案編制原則及技術性規范。制定應急預案時必須研究如下問題。一是編制應急預案時必須進行合理策劃，突出重點，反映出本地區的主要事故災害風險類型，避免預案間的孤立與交叉。二是城市應急預案應包括災變預測預警機制；指揮機構的職權、任務、協調處理工作方式及方案；應急信息網絡設計及信息整合制度；處理突發事件機構及救援隊伍的種類、分布、數量、協調及調用；應急通訊系統的啟用、各級政府通訊能力的統籌等。三是城市特殊災害風險預案。城市在綜合預案下面，還要針對可能發生的重大事故與災害風險，明確其相應的主要負責部門、有關支持部門及其相應職責，或增加應急功能等。其二，綜合減災體制建設。所謂綜合減災體制建設的危機管理模式核心是全面整合的模式，其管理體系體現著一種危機管理的哲思與理念；體現著一種綜合減災的基本制度安排；體現出一種危機管理的水準及整合流程；體現出一種獨到管理方法及指揮能力，這應是每一個負責任的城市管理者應努力做到的。具體講其綜合減災危機管理原則如下：一是全危機管理。要研究各危機事件的關聯性，研究其轉化為復雜性事件的途徑。制定綜合的戰略、綜合的政策、綜合的管理計劃、綜合的組織安排及資源支持十分必要。二是全過程的危機管理。應倡導危機的準備，并要使之納入疏緩、準備、回應、恢復四大循環進程中。之所以在危機管理中更多地強調“準備”，是因為它包括管理規劃、危機訓練、危機資源儲備等重大預防的事項。三是危機管理的整合。城市綜合減災應調動各方資源已形成一個統一領導、分工協作、利益共享、責任共擔的機制；四是危機管理的綜合績效準則。為了實現有效的危機管理，政府必須設立危機管理的綜合績效指標。基于如上考慮，建議中國及中國各大中小城市應盡快建立和完善政府危機管理的組織體系和機構。無論是國務院層面的，還是各大中小城市及省級政府的，其機構的主要職能是：制定綜合減災管理戰略、政策和規劃；進行突發事件信息管理及組織對災害的風險度評估；在正常狀態下，負責危機的預防、預警及社會安全文化教育；在突發事件發生期，負責領導并協調總體防災對策；考慮到城市災害的特殊性及多樣性，要明確不同政府機構的特定職能及統一領導、分工協調的危機管理體制的整合。其三，綜合減災機制建設。所謂綜合減災機制建設的核心是要優化綜合減災管理系統中的內在聯系，并創造可協調的運作模式。如城市災害管理如何與城市行政管理并存與融合？災害管理與行政管理如何協作及制約等。總之，期望中的城市綜合減災機制強調應急的系統建設，即應“盡快建立一套統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急機制”。綜合減災機制的理念。綜合性減災問題的解決應更多地去挖掘并探討現實減災研究中規律性。綜合減災強調整合即：城市管理的組織整合，建立綜合減災管理的領導機構，應急指揮專門機構和專家咨詢機構；城市管理的信息整合，加強災害信息的收集、分析及處理能力，為建立綜合減災管理機制提供信息支持；城市管理的資源整合，旨在提高資源的利用率，為實施綜合減災管理和增強應急處置能力提供物質保證。以北京市正建設中的應急指揮系統總體方案為例，其綜合減災的機制建設思想為：“屬地管理，分級負責”的原則；“統一高效、靈敏快捷”的原則；“平戰結合，以平備戰”的原則；“資源整合，逐步提升”的原則。綜合減災機制重在理順管理，如綜合減災管理與專業災害管理的協調。事實上，并非各級地方政府都要設置綜合減災管理部門，它是由當地具體災情所決定的，不必搞形式主義，更不應為建立良好機制而人為地造成機構臃腫。但筆者以為，絕不能以反對形式主義為名，認為大可不必提什么綜合減災。實踐認為，只要是城市減災問題，一定應建立起綜合減災的機制。如某類企業，若把災害管理與安全管理統一結合起來，且當地又是地震高烈度區，同時也易受洪水及其它氣象災害的影響，則組建該企業的綜合減災管理機構就十分必要的。其四，綜合減災法制建設。城市突發事件應對機制的法律體系具有多因素、高成本、跨學科等特點，2003年“非典”對國人的教訓是，必須有效動員一切人、財、物和信息等資源以化解突發事件引發的危機。對城市安全而言，其危機管理主要解決如下問題：制定預案并有效監控，以防御危機；化解、緩解災變以減少危機；準備、動員并調配資源以正視危機；在災變中回應民眾的安全愿望，以恢復危機下的管理秩序及常態城市生活。其中從制定構建體制與機制上看要用法律保證其建設即：重大突發事件的政府管理機制；信息溝通、反饋的解讀機制；城市公眾動員的文化機制；應急救援、緊急救治的協調機制；公民權利依法有效保護和行政權力依法有效行使的法律保障權利等。總之，可以這樣說，國家及城市若沒有完善的公共應急法制就沒有高效的綜合減災政府管理，完善的公共應急法律是國家及城市應急系統中最重要的支撐條件。為了幫助工程監督、檢測從業人員不斷提高專業技術水平，與城市常規狀態相比，緊急狀態下人們對生命、健康、權利、信息、生活質量等的感受是不一樣的，對法律程序和政府服務的需求也是不一樣的，政府管理行為的法律依據、程序要求及行政成本等也有很大差別。其反映的特點是：權力優先性、應急處置性、程序特殊性、社會配合性、救濟有限性等。筆者以為，目前國際上綜合減災立法在整個城市應急法制中的地位對中國的啟示在于：為完善突發事件應急處理機制中的法律機制，我國綜合性應急法制建設要抓住兩大層面，它們之間是配合關系，是并列關系，不可混同：一是2004年全國人大已修改的憲法及正編制中的《緊急狀態法》等；二是國家《綜合減災基本法》、《救災法》、《城市防災法》等綜合的大法，在其基礎上再理順與之相配合的各單一災種的法律體系。其五，綜合減災管理評估。綜合減災管理是一個體系，其實踐過程、經驗和教訓要通過管理評估方可做到。綜合減災管理的風險評價不是目的，而是提高防范風險的手段。按照現有國內外通行的評估技術與方法，無論是安全預評價、安全驗收評價、安全現狀評價還是專項安全評價都要體現綜合減災管理的基本原則即全過程與全方位安全控制。城市綜合減災管理評估在于查找、分析城市防災系統及環節中存在的危險、隱患因素及管理缺陷，從而提出合理可靠的安全對策措施，并達到盡可能低的安全投入和最優的安全投資效益。本研究從兩方面展開了對綜合減災管理評估的探索：首先，確定城市綜合減災評價指標。如從城市事故災害源入手研究在災害中的重特大事件的評價指標。如事故災害易發性指標、事故災害導致損失程度指標、事故災害后果影響范圍指標等；在研究城市綜合減災的安全投入上至少要關注：反映安全工程項目投入的指標、反映城市防災防護的投入指標、反映應急救援投入的指標、反映城市安全文化建設教育投入的指標、反映日常安全管理投入的指標、反映事故災害情況下保險預投入的指標，以及綜合性安全投入指標（宏觀、微觀）等。其次，綜合減災管理評價方法的應用。鑒于國內外城市綜合減災評價指標體系正在建構和研究中，所以系統而完整的量化指標不完備，所以對現狀城市綜合減災管理的評估易采用定性與部分定量相結合的方法，其評價要點在于構建起城市建設與運行中的本質安全框架。