城市水務管理體制改革思考

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我國從20世紀90年代開始陸續開展城市水務管理體制改革。這一改革適應了經濟社會發展需要，由點到面，逐步在全國推廣，成為水管理體制改革領域的一項重要標志。多年的改革實踐表明，在一些規模較大、經濟發展程度較高的重要城市，如北京、上海、廣州、西安、成都等，水務改革的成效尤其突出，在提高城市水管理效率、促進城鄉公共水服務均等化等方面發揮了重要作用，為城市水務管理工作樹立了標桿。當前，這類重要城市已具有水務管理方面的良好基礎，應進一步推動其改革走向深入，并發揮其示范引領作用，從整體上提升我國城市水公共服務水平。基于此，本文就重要城市水務管理體制改革提出若干思考和建議。

1重要城市水務管理體制改革的基本情況

本文選取了4個直轄市、5個計劃單列市、27個省會城市和44個重要地級城市，總計80個城市列入調查范圍。其中，重要地級城市的選擇，主要考慮人口規模和經濟發展程度。在80個重要城市中，根據2014年底的統計數據，53個城市進行了水務體制改革，占總數的66.25%，其中，成立水務局的46個，占總數的57.5%;由水利局承擔水務管理職能的7個，占總數的8.75%。重要城市水務體制改革實施情況如圖1所示。圖1重要城市水務體制改革實施情況統計就各項水務管理職能而言，在已成立水務局或由水利局承擔水務管理職能的重要城市中，水行政職能納入水務管理的有53個，占100%;城市防洪職能納入水務管理的有46個，占86.79%;城市供水職能納入水務管理的有34個，占64.15%;城市節水職能納入水務管理的有43個，占81.13%;城市排水職能納入水務管理的有29個，占54.72%;污水處理和回用職能納入水務管理的有29個，占54.72%。各類城市水務職能落實情況如圖2所示。

2對重要城市水務管理體制改革的基本認識

我國的水務管理體制改革，是城市政府根據城市水問題綜合治理的現實需求自發開展的改革。而隨著改革走向縱深，不僅顯示出水務體制在解決城市水問題上的巨大優勢，同時也高度契合了城市現代管理和行政職能轉變的方向。如今這一改革已走過20余年發展歷程，重要城市的改革實踐反復印證了一些客觀規律，說明其擁有內在的優越性和吸引力。2.1水務管理體制是城市現代化管理的重要體現，是順應我國城市化進程的必然趨勢。事實證明，城市水務管理是伴隨我國城市化發展進程而產生，并隨著城市化不斷發展而壯大的。現代化的城市管理是以城市基礎設施和城市公共資源為主要對象，以發揮城市經濟、社會、環境整體效益為特征的綜合管理。具體到涉水事務管理，要求將體現在社會效益的防洪除澇、體現在環境效益的水環境保護和污水排放處理、體現在經濟效益的城市供水集中在一起，按照水循環的客觀規律進行科學管理。正是由于城市化過程中日益嚴重的水問題催生了水務體制改革，而改革的實踐也表明，越是城市化進程快的地區，水務體制改革的程度越深，越被認可和接受。如圖3所示，對全國31個省(直轄市、自治區)的水務體制改革比例與城市化率(城鎮人口比重)進行了統計學上的相關性分析。結果表明，兩者存在顯著相關。隨著我國城市化進程不斷加快，水務體制改革優越性將日益體現，被認可的程度將越來越深。2.2水務管理體制有助于統籌解決城鄉水安全問題，是城鄉發展一體化的重要實踐。通過實施水務管理，統一調配水資源，統一規劃和推進城市與農村的水務基礎設施建設，一方面保證城市的發展規模布局與當地水資源條件相匹配和適應經濟社會發展需要，提高城市防洪安全、供水安全與生態環境安全保證率;另一方面有效解決農村水公共服務不足問題，為農村健康發展提供保障。水務管理體制為實現城鄉一體化發展的水安全、水服務保障提供有力支撐。2.3水務管理體制響應了國家行政體制改革方向，是促進水行政職能轉變和提升水治理能力的必然要求。水務管理體制是水行政管理職能的重大變革。通過水務體制改革，從指導思想、工作領域、管理模式、隊伍建設、組織行為、服務手段、管理辦法和管理觀念等進行全面調整和轉變，建立起適應新時期治水方針，符合市場規律要求的現代水管理體制。更多通過發展規劃、行業政策、市場準入、服務監管等各類手段進行行業管理，把政府該管好的管好，把該由市場管理的交給市場，實現水公共服務方式的創新，促進水公共服務水平的提高。

3重要城市水務管理體制改革存在的主要問題

一是部分城市水務職能調整不到位。部分城市未實現職能的完全調整，特別是不少城市未將排水、污水處理兩項職能納入水務管理范疇。水務與城建、環保的分工協作未完全理順，一定程度上提高了協調成本，也給行政相對人的生產經營活動造成影響。二是水務監管方式和管理能力仍有待提升。一些城市尚未及時實現職能轉換，傳統監管機制難以適應對水務市場監管的要求。一些城市開展特許經營后，迫切需要發展以法律手段和經濟手段為主的監管手段，但目前對水務市場的有效監管手段和規則體系的構建還有待加強。三是水務發展利用市場機制仍不充分。一是引入市場機制的范圍偏窄，集中以吸引資本投入為主要目標，而對水資源需求管理和產權管理方面，利用市場機制的作用仍不充分。二是對于價格的杠桿作用發揮不夠深入，節約用水激勵機制仍不健全，節水效果有待提升。三是對于市場競爭引入不到位，市場準入和退出相關規則還不健全。四是水務社會管理和公眾參與有待加強。用水者參與程度不夠，不利于各項水務職能落到實處。需要盡快暢通用水者利益訴求的渠道，完善水務運行質量問題的監督、反饋與解決機制，創造政府、企業、社會共同參與的水務管理形態。

4重要城市水務管理體制改革的總體思路和對策措施

4.1總體思路。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出了加快政府職能轉變、推進國家治理體系和治理能力現代化、推進新型城鎮化、健全城鄉發展一體化體制機制、推進城鄉公共服務均等化等方面的要求，針對國家水安全保障提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水新方針。新形勢要求有新思路，新任務要求有新起點，以推動實現重要城市水務管理體制向縱深發展。要注意發揮已經開展水務一體化管理并取得良好成效的重要城市的典型示范作用，通過制度競爭，在制度實踐中體現水務一體化管理的效果，帶動更多城市實施水務管理體制改革。針對已經實施水務一體化管理和尚未實施水務一體化管理的重要城市，進行分類指導，因地制宜明確重點任務。4.1.1已成立水務局并實現各項水務職能統一管理的城市。這類城市水務各項體制機制建設已經初步成型，應著眼于水務體制和機制的不斷創新，實現更高層次和更高水平的水務管理和運營形態，從而起到示范引領作用。特別要努力實現政府職能轉變和管理機制轉變，全面推進水務綜合執法。還要培育大型水務集團，構建統一的水務市場準入、市場競爭和市場監管規則，創新社會資本參與模式，不斷改進公共水服務質量。4.1.2已經成立水務局但未完全實現水務職能統一管理的城市。這類城市推進水務管理仍面臨一些制約因素。未來改革要注意抓住新型城鎮化這一利好因素，通過統籌資源管理和發展規劃，提供更有力的水公共服務設施支持城市化發展，在這一過程中體現水務管理體制的優勢，來達成擴大改革面的目標。要在資金、人員、運行等各方面加強溝通與協調，爭取盡快完成管理職能的全面調整。要引進各類人才，加強業務培訓指導工作，不斷提高水務管理能力和水平。4.1.3未開展水務管理體制改革的城市。尊重當地政府對其自身情況的考慮，發揮已經改革的重要城市的示范引領作用，體現水務管理的優勢，通過制度競爭，逐步推動完成水務管理職能的調整和轉變。對于沒有開展水務體制改革，但較好實現部門協調和水務工作高效開展的城市，上級相關行政主管部門應總結良好經驗，為豐富城市水務管理的協調機制建設提供借鑒。4.2完善重要城市水務管理體制的對策措施。第一，加快水務管理職能和管理方式轉變。推進涉水事務管理機構、職能、權限、程序、責任法定化，加快研究制定并全面詳細的涉水事務權力清單，全面涵蓋行政審批、行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收等各類權力，明確各級及各部門責任邊界及認定方式。推進水工程建設規劃同意書、建設項目水資源論證、洪水影響評價、水土保持方案、涉河建設項目、水利基建前期工作等審查審批項目分類合并實施。對取消的審批事項，要加強行業指導和事中事后監管問責，落實考核評估措施。第二，創新城市水公共服務提供方式。創新水務公共財政資金投入支持方式，從支持項目改為購買產品和服務，將財政支持與水公共服務效果掛鉤。具體而言，就是要大力發展專業化水務運營市場，清晰界定政府與企業各自應負的責任以及各自應承擔的風險，在逐漸完善水公共設施政府投入支持、水公共服務政府購買制度的基礎上，建立相應的水務企業績效評估和獎懲制度。水務企業(運營者)與政府(監管者和服務購買者)分別作為獨立主體運作，企業提供優質服務時應獲得足額成本費用補償并獲得獎勵，企業提供的服務不合格時應受到相應處罰。由此促進城市水服務水平和運營效率的不斷提高，并保證水務運行安全。第三，整合水務產業結構，培育新常態下水務產業經濟增長點。未來伴隨著我國新型城市化進程的加快，水公共產品和水公共服務的需求必將迎來一個快速發展期。一方面，大規模供排水管網改造將對相關市場形成強力拉動，另一方面，一些潛在的新興環保和資源節約利用產業，如節水灌溉、雨水利用、再生水利用、海水淡化、污水治理等，必將帶來水務產業發展新的增長點。水務產業發展，要以一批上規模、經驗豐富的水務集團作為基礎。我國當前多數供排水企業經營仍呈現區域分散的特性。建議各地政府積極創新制度和政策，鼓勵和支持水務企業迅速壯大，加快在我國形成一批資本雄厚，股權清晰，具有現代企業治理結構，達到一定國際影響力的水務集團。第四，健全城市水務PPP模式政策支撐。加強頂層設計，理順水務PPP項目涉及的財政、投資、融資、價格、市場準入、服務質量監管等多個方面與環節，構建系統的水務PPP項目優惠政策體系。一是根據項目性質，綜合考慮建設成本、運營費用、實際收益率、財務中長期承受能力等因素，對水務項目維修養護和管護經費給予適當補貼，合理確定財政補貼的規模和方式。二是通過挖掘配套項目資源、授權提供配套服務、開發副產品等方式，如土地資源、旅游資源、物業資源等，作為必要的運行補償，從而提高項目吸引力。三是合理優化項目內容和結構設置，包括:對大項目進行適當分割，按功能、效益對投資進行合理分攤，部分內容采取PPP模式;對小項目打包運作形成規模效應，降低單位產品成本;將盈虧狀況不同的產品捆綁，平衡利潤目標。第五，強化城市水務專業監管體系。確立規范的水務市場準入與退出規則，強化對水務企業生產成本、產品和服務質量、運行安全、應急處置等方面監管。推動水務綜合執法，逐步建立集水資源管理、水工程、水環境保護、節排水監管、水保、防汛、水文設施保護于一體的水務綜合行政執法隊伍，推進形成統籌城鄉水務執法網絡，保證執法履職到位。加快水務信息化建設步伐，推進現代通信技術、互聯網技術、遙測遙感技術等在水資源管理、防汛防旱調度指揮、水務工程運行管理等方面的應用，升級改造水務決策支持系統，提高管理現代化水平。第六，加強水務社會管理和健全社會監督參與機制。健全社會組織參與水務決策和監督機制，充分發揮獨立、專業、公信力強的社會中介機構和專業機構的作用，委托進行采樣取證、現場稽查、檢查評估等工作，加強專業性、獨立性以及公信力。完善水務運行質量問題的信息反饋與解決機制，豐富監督渠道和手段。全面拓展公眾參與的內容，建立用戶需求導向理念，建立健全信息機制，確保水務管理過程公開和透明，促進水務決策的科學化、民主化。

作者:王亦寧 陳博 單位:水利部發展研究中心