信息技術影響公共行政論文

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內容提要：社會信息化是當代社會的一種大趨勢，它正推動著公共行政現代化的進程。信息技術的發展對諸如行政人員、行政決策、行政組織、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和過程產生著深遠的影響。

關鍵詞：信息技術公共行政

在信息時代，信息技術是最基本和最為普遍的技術手段，在人類社會生活的每一個領域、每一個方面都必然會普遍應用著信息技術，公共行政的領域也不例外。當前，我們正處在公共行政信息技術化的起點，預測信息技術在公共行政中帶來變革的合理形態，對于我們在公共行政領域中自覺接納和應用信息技術是非常有意義的。一、信息技術對行政人員的影響

行政人員由于身處現代信息社會，不可避免地要受到信息技術發展的影響。具體表現為：

·體能的延伸與增強。借助于信息技術，如電信、機器辦文辦事、遠程會議，打破了時空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。

·開闊視野，提高判斷、分析和解決問題的能力。信息技術的開發可使行政人員及時獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統地思考問題?；ヂ摼W提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能?！r間和精力的節約。信息技術節約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時間和精力?？缭綍r空，降低了信息傳輸的時間成本、人力成本。

·觀念的更新。行政人員要適應信息時代的要求，就必須更新傳統觀念，樹立效率觀念、創新觀念、服務觀念、競爭觀念、民主觀念、法治觀念等現代化觀念。

·激勵行政人員的全面發展。信息技術的應用既對行政人員的知識和技能提出了更高的要求，又節約了行政人員的精力與時間。前者成為行政人員不斷學習與培訓的直接動力，后者則提供了可能與機會。信息技術帶來的教育方式的更新（如網絡學校）更為行政人員學習現代化的管理知識，掌握與運用現代化的行政管理技術和工具提供了極大的便利。二、信息技術對行政決策的影響

行政決策是行政決策者為達到某一特定目標，對若干備選方案進行選擇，以確定行動方案的過程。信息技術發展對行政決策的影響是圍繞著提高行政決策的有效性和行政決策的效率展開的。

·對行政決策目標的影響。信息技術發展改變了人類生活的環境，為此對公共行政提出了新的要求。對于公共產品的提供者－－政府而言，一切應以公共產品的消費者的滿意為決策的根本目標，決策過程的行政參與民主公開就成為一種必然選擇。隨著各地政務公開活動的開展，群眾對政府的滿意度也相應提高?！は魅跻灾寥∠麤Q策者與執行者之間的嚴格分界。在馬克斯·韋伯所設計的科層制中，組織內部層層授權，下級對上級嚴格負責，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定?！盵i]而信息技術的發展使每個人都能及時獲得所需要的信息，在工作現場就可以作出必要的決策，無須事事先向上司匯報，再執行上司的決策，真正做到“將在外，君命有所不受”。正如約翰·奈斯比特在其《大趨勢》一書中所描述的：“由于新科技發展給社會生活帶來的多樣性和時效性，中央政府的集中決策愈來愈缺乏效率，誰是總統再也無關緊要，因為實際的政治力量，即把事情處理好的能力，已從國會和總統的手中轉移到州、市、鎮和鄰里手里。”[ii]

·改善行政決策者的有限理性。管理決策的基石是由西蒙提出的“有限理性”學說，而信息的不完備是影響人們進行理性判斷和決策的直接原因之一。信息技術的發展可逐步實現在適當的時候、把適當的信息提供給適當的管理者，這樣就改善了決策者的有限理性。網絡化電子政府的實現，使得公共行政決策者可以在廣泛了解決策所需信息的前提下進行決策，避免了靠經驗決策和決策信息不完備導致的決策的盲目性現象，從而提高了行政決策的科學性和合理性。

·支持與強化行政決策過程。行政決策可分為程序化決策和非程序化決策兩類。以計算機為基礎的信息技術完成程序化工作的效率與功能是不言而喻的。在計算機尚處于實驗室階段時，美國10年一次的人口普查只能用制表機來處理普查數據，以至于在人口普查結束4年后，數據尚未處理完畢。第一臺專門設計用于商業目的的計算機UNIVAC[iii]，就因總共服役7萬多個小時并成功處理了美國人口普查局的人口普查數據而被載入電腦史冊。這是計算機處理程序化決策的成功范例。而對于非程序化決策，信息技術也可以提供強有力的信息支持。1952年下半年，美國朝野都忙于為次年大選作準備。候選人分別是在二戰中立下赫赫戰功的62歲的艾森豪威爾將軍和演說家阿德萊·史蒂文森，由于前者早已解甲歸田，新聞界輿論對后者獲勝的把握幾乎一邊倒。出于好奇，新聞界請出UNIVAC來做個預測。數據分析結果出乎人們的意料，電腦認為獲勝者是艾森豪威爾將軍，而且票數與史蒂文森相差懸殊。人們對此不以為然，因為UNIVAC依據的不過是5％的選票，根本不足為據。然而，大選結果卻是艾森豪威爾將軍大獲全勝，且選票超過對手五、六倍。[iv]UNIVAC又一次證明了信息技術在非程序化決策中的強大作用。

三、信息技術對行政方法的影響

信息技術與行政方法密不可分。所有行政方法都要有相應的信息支持，而有些行政方法就是專門為保證信息流通而創立的。信息技術發展引起行政方法的創新主要通過以下途徑：

·改善現有行政方法的信息基礎和信息通訊手段。例如目前行之有效的網絡規劃技術，就運用了先進的信息技術予以支持，從而大大提高了行政管理效能。網絡規劃技術源于十九世紀末美國學者甘特發明的甘特圖，后發展為橫條圖形計算法，這是一種較為簡單的安排工序和時間的圖表。后來隨著科學技術的發展而不斷改進成為網絡規劃技術。著名的美國阿波羅登月計劃就因為使用了網絡規劃技術而使原定14年的計劃提前5年實現。網絡規劃技術具有較高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于計算機等信息技術的運用。

·創立全新的行政方法和行政措施。信息技術的發展使決策支持系統（DSS）、電子會議系統（EMS）、遠距離控制、分布式工作的統一協調、動態網絡計劃成為可能。目前，我國政府上網工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民銀行網上支付、海關總署報關單和外匯聯網的外匯核銷系統、工商局紅盾信息網提供企業數據庫、國稅總局增值稅發票稽核系統和電子報稅等。這些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。四、信息技術對行政組織的影響

傳統的行政組織形式是科層組織結構。它的創立與發展不僅與素質較低的人員和平穩的管理環境相對應，而且也是受信息技術不發達制約的無奈選擇?？茖咏M織結構的最大優點是效率很高，其弊端在于對外界環境變化的適應能力較差，而且壓抑組織成員自身的全面發展。社會經濟環境的不斷變化，使得科層組織的革新不可避免，而信息技術的發展為之提供了強有力的支持。

·中間管理層的縮減以至取消。中間管理層是信息通訊技術落后的產物，它的存在既減緩了信息傳遞的速度，又易造成信息的嚴重失真。這種失真的原因有多種，其中一個原因就是中間層次為了爭功諉過而導演的“官出數字，數字出官”現象，這也是信息傳遞不暢的結果?，F代信息技術將通過加強操作執行層與高層決策的直接溝通，逐步縮減以致最終取消中間管理層?！す芾矸仍鰧?。信息技術使管理者和其下屬可以隨時了解對方的狀態和意圖，而且僅占用很少的精力和時間。所以一個管理者能夠指導更多的下屬人員，增寬管理幅度。這一趨勢對于行政機構改革有一定的啟發。

·行政組織績效的改進。信息技術的發展極大地提高了工作效率，使得一個行政組織要完成與過去同樣的工作量所需行政人員大為減少，從而行政組織更加精干高效。行政組織中信息技術的采用有利于提高行政組織產出績效和促進行政組織成員的自身發展。信息技術可保證行政組織成員間的全方位溝通和組織與組織之間的信息交流。五、信息技術對行政公文的影響

行政公文，是指機關、部門、團體在處理公務活動過程中，按特定體式形成與使用的、具有法定效用的文件。[v]信息技術日益滲透到辦公或其他業務環境，如行政部門的辦公自動化系統和電子商務等，便產生了電子文件，這是一種特殊性質和特殊形式的行政公文。它具有許多與傳統行政公文不同的特點：（1）信息的非人工識讀性；（2）系統依賴性：電子文件的使用依賴于一定的硬件設備、操作系統和應用軟件；（3）載體的無信息性：從遠古的甲骨、縑帛、竹簡到紙張，載體的意義遠大于“承載物”這一項，它和載于其上的外部特征，如字跡、書寫材料、簽字、印章等共同構成文件原始身份的“證明人”，但對于電子文件，載體本身及其上的外部信息消失得無影無蹤；（4）信息的靈活處理性：制作電子文件時，我們可以任意地增、刪、改。單純從電子文件本身來看，修改的痕跡蕩然無存。

電子文件的上述特點對行政公文產生了深遠的影響，主要表現在以下幾個方面：

·文件記錄的原始性、憑證性受到沖擊。嚴格意義上的法律證據必須是原始文件，其形式與內容同等重要。如審理經濟糾紛所依據的主要是合同原件。傳統的文件，內容一旦依附于某一載體之后，一份“原件”就產生了。即使被更改，也會在原件上留下痕跡。電子文件由于其復制的簡便和文字編輯軟件功能中引以自豪的整齊而美觀的標準字體和字號，誰又能確認電子文件的原始性呢？傳統文件利用封泥、騎縫、按指紋、畫押、簽字、蓋章等方式來確認身份，而在電子文件那里，這些方式則無能為力。出于維護某種既定的社會秩序或維護某種經濟利益的目的，人們對電子文件提出了身份認證的要求?，F在諸如數字簽名、存取控制、信息追蹤加密和防火墻技術為這一要求的實現提供了部分可能。但是，“道高一尺，魔高一丈”，美國國防部數次被黑客侵入，印尼總統電子郵箱被炸，某些網上主頁被篡改等等都說明了電子文件的脆弱性。

·重要原始文件的流失。由于沒有采取相應的措施，許多電子文件都將會隨著電子脈沖流進歷史的黑洞之中?；蛘呤请娔X遭遇病毒或者是受到黑客襲擊，甚至在你不經意的一敲一點中，某一重要文件就蕩然無存了。許多管理信息系統具有在適當時候自動刪除或更新某些數據的功能。形成文件的業務人員往往考慮用這份文件處理現實事務，對于其中哪些東西今后有用，需要保存而考慮不周，甚至全然忘記。對傳統文件的管理，已經形成了一整套嚴密的收、發、簽、辦、歸檔等工作流程的規章制度，因此傳統文件的管理步步為營，井然有序。而電子文件的管理中還遠未形成類似的嚴謹而有效的措施。這就要求文件及檔案管理人員在信息系統設計的初期積極參與，提出有關功能要求，在系統運行的適當環節，加入簽發、簽收、鑒定、制作原數據信封、歸檔保存等管理步驟，最后將電子文件保存在系統硬盤、軟盤或光盤上留存備查。

·數字文獻的長期可讀性“朝不保夕”。電子文件的載體有硬磁盤、軟磁盤、光盤等。雜散磁場、氧化作用，材料的老化變質、污染、劃傷和皺褶，會很容易地抹掉這些載體上記錄的信息。另外，因為不斷有新的、不兼容的媒體形式和存貯格式出現，數字式文獻常常會在存貯它的媒體還沒有破損之前就不再被使用了，現在還有多少人使用5英寸的軟盤呢？涉及電子文獻長期可讀性的另一個因素是計算機病毒。大多數電腦系統都很容易受到旨在破壞它們的病毒的侵害。1998年流行的能破壞硬盤上的數據的“CIH”的病毒給人們造成的恐慌絕不亞于一場戰爭。

·電子文件的法律意義。從法律角度來看，一般較重大的行政行為都應采取書面表現形式，而未采取書面形式的，在許多情況下應被視為無效行為。從實踐上看書面形式各種各樣，沒有統一的法律規定，但結合電子文件的實際，可將網上的行政通告視為一種新的書面形式的行政行為。

六、公共行政管理模式的變革：政府信息化與電子化政府的實現

隨著Internet的快速發展，網絡時代的大潮正以不可抵擋之勢撲面而來。它將深刻地改變我們的生產方式與生活方式，同時也給政府的管理模式帶來一場革命。政府信息化，就是工業時代的政府（即傳統政府）向信息時代的政府（即現代政府）演變的過程。[vi]而電子政府是一個利用信息和通信技術，有效地實現行政、服務及內部管理等功能，在政府、社會和公眾之間建立有機服務系統的集合?？傮w來說，電子政府的目的主要體現在以下三個方面：

·政府機構各部門實行電腦化、網絡化和信息化，幫助提高政府在行政、服務和管理方面的效率。電子政府利用信息技術，積極推動精減組織和簡化辦公等工作。

·利用政府內建立的網絡、信息和應用，為公眾社會提供優質的多元化服務。政府的信息網絡覆蓋政府的各級部門。電子政府利用統一的信息資源，通過語音、互聯網等現代化手段，為公眾提供簡便的多元化服務。

·以政府的信息化發展推動和加速整個社會的信息化發展。只有向公眾展示高新技術的應用，讓社會享受信息網絡的便利，才能切實地推動全社會信息化的發展。

政府上網工程具有跨世紀的歷史重任，是提高全社會的經濟效益和國家綜合實力及國家競爭力的最有力的保證。然而，不容忽視的是信息技術必然導致傳統的國家主權弱化。信息技術的發展增加了國際活動的透明度。遙感器和衛星技術把大多數國家具有戰略意義和部分具有戰略意義的目標置于全時辰、全天候的監控之下；視頻和多媒體技術、信息高速公路和衛星通信技術使圖文信息即時傳遞成為現實。在國際社會的注視、輿論的監控和可能的外部干涉的影響下，國家在國內外事務，特別是在核軍備競賽、軍備采購、能源政策、污染標準等具有全球影響的事務上作出決定的自主性日益受到削弱。

由于因特網是現實社會的延伸，它在給人們帶來便利的同時，也受到各種不良現象的污染，如：網絡色情、網絡暴力、網上走私、網上販毒、網上黑客，等等。這就提出了一個嚴肅的課題：如何規范網絡行為？積極尋求對策是公共行政部門不可推卸的責任。

（承蒙張康之教授提出寶貴意見，謹此致謝）

參考文獻：

[1]于麗娟：《保存人類的歷史》，北京，《研究生時代》1997年第4期。

[2]羅伊：《無網不勝》，兵器工業出版社，1997年9月第1版。

[3]趙旭東：《新技術革命對國家主權的影響》，北京，《新技術革命及高技術產業》，1998年第1期。

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注釋：

[i]戴維·奧斯本等著：《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年版，第16頁。

[ii]轉引自趙旭東：《新技術革命對國家主權的影響》，北京，《新技術革命及高技術產業》，1998年第1期，第5頁。

[iii]實際上，第一臺生產出來的商業計算機是BINAC，但由于BINAC是利用了UNIVAC的專門設計技術而搶先“克隆”出來的，所以第一臺設計用于商業目的的計算機的桂冠應非UNIVAC莫屬。參見葉平著《第一家電腦公司的命運》，《中國電腦教育報》1999年第14期。

[iv]葉平：《第一家電腦公司的命運》，北京，《中國電腦教育報》1999年第14期。

[v]趙國俊等著：《文件工作的科學管理》，北京，中國經濟出版社1993年版，第1頁。

[vi]烏家培：《我國政府信息化的過去、現在與未來》，北京，《管理科學》2000年第2期，第41頁。