農(nóng)民負擔公共政策分析論文

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內(nèi)容摘要：農(nóng)民負擔經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農(nóng)民稅賦、確定農(nóng)民應承擔的勞務、精簡機構(gòu)和人員、財政轉(zhuǎn)移支付和限制農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本。從政策實施過程來看，農(nóng)民負擔的增減交替進行、農(nóng)民負擔增也政府減亦政府、農(nóng)民負擔項目日益合法化、減輕農(nóng)民負擔的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農(nóng)民負擔為改革開放創(chuàng)造了有利條件，但也有不足之處，主要體現(xiàn)在：措施"單兵突進"、農(nóng)業(yè)稅等據(jù)實征收不可操作、只給政策基層無法持久執(zhí)行。減輕農(nóng)民負擔公共政策再決策應該做到：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制、構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制、構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機制。

關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負擔；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷

當前，農(nóng)民負擔過重是"三農(nóng)"問題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務院從1985年開始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負擔，盡可能地減輕農(nóng)民負擔，但是農(nóng)民負擔在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負擔公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對這項公共政策進行初始制度分析。

一、農(nóng)民負擔與農(nóng)民負擔成為"問題"的歷史背景

認識農(nóng)民負擔問題，必先認識農(nóng)民負擔內(nèi)涵及形成農(nóng)民負擔問題的歷史背景。

（一）農(nóng)民負擔的內(nèi)涵界定

"農(nóng)民負擔"是一個中性詞，它是指農(nóng)民作為獨立的經(jīng)濟主體，在自身進行消費和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔的一切費用、實物和勞務的總和。農(nóng)民負擔過重不僅是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題和政治問題。農(nóng)民負擔本身不是一個"問題"，只有當農(nóng)民負擔過重，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，阻礙著農(nóng)村社會的發(fā)展，進而影響著整個國民經(jīng)濟的順利發(fā)展時，才成為了"問題"。

農(nóng)民負擔可以分為顯性負擔和隱性負擔。顯性負擔是指農(nóng)民向國家、集體和社會有關(guān)方面直接支付的負擔。與之相對應的隱性負擔是指通過不合理的價格因素，主要通過工農(nóng)業(yè)剪刀差形式暗中向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁的負擔。

顯性負擔從其性質(zhì)上可以分為四個部分：一是農(nóng)業(yè)稅收。主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等；二是"三提五統(tǒng)"（即村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費，"五統(tǒng)"是指計劃生育費、民兵訓練費、衛(wèi)生事業(yè)費、教育費以及村干部提留費；三是農(nóng)民義務工；四是各種"三亂"，即各種針對農(nóng)民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負擔，"三亂"則屬于非法負擔。

（二）農(nóng)民負擔成為"負擔"的歷史階段

農(nóng)民負擔真正成為農(nóng)民的"負擔"主要經(jīng)歷了兩個歷史時期：

1．第一個歷史時期（1978--1994年）

從1982到1986年，中央連續(xù)發(fā)了五個"一號文件"針對當時農(nóng)村的狀況進行的重大的經(jīng)濟體制改革，這一改革推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，主要是通過包產(chǎn)到戶（后來稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制）手段，調(diào)到了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大大促進了農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高，使農(nóng)村出現(xiàn)了空前的繁榮。此時的農(nóng)民負擔狀況是歷史上最好的，農(nóng)民負擔當然就不會成為"問題"了。

農(nóng)民負擔問題的出現(xiàn)就是在1984年中共中央下發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》開始的。根據(jù)農(nóng)村改革所取得的成就，《決定》將農(nóng)村改革所取得的經(jīng)驗推廣到城市中去，全面推進我國的經(jīng)濟體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個"承包"了得。全面改革的進行，標志著農(nóng)村改革不再是改革的重點，中國決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國有大中型企業(yè)的改革上。此后農(nóng)民負擔逐步出現(xiàn)了問題。1985年我國農(nóng)村完成了"撤社建鄉(xiāng)"的體制改革，國家建立起了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以及更為龐大的村組組織。這一年國務院決定實行"劃分稅種、核定收支、分級包干"的新財政體制，這一"分灶吃飯"的財政包干政策，在各級政府和部門之間形成了明確的利益關(guān)系，致使數(shù)萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即塊塊）都具有獨立的利益和增收欲望，都有追求地方工業(yè)化和現(xiàn)代化的強烈要求；此時，那些擁有國家權(quán)力又掌握著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展各個領(lǐng)域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權(quán)力又追求利益的行為主體。

1985年在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量持續(xù)增長的情況下出現(xiàn)的"賣糧難"，直接導致了農(nóng)民負擔問題的出現(xiàn)。為了減輕農(nóng)民負擔，黨和政府早在1985年采取了減輕農(nóng)民負擔的政策措施。中共中央、國務院在1985年10月下發(fā)了《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》，明確指出引導農(nóng)民負擔過重的主要原因在于各級機關(guān)及其領(lǐng)導，因為攤派和收費主要是上級機關(guān)和單位下達的。然而，農(nóng)民負擔并未因此減下來，隨著城市改革的擴展，經(jīng)濟體制在全國范圍內(nèi)進行著快速的制度變遷，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的工業(yè)品的價格逐步放開，農(nóng)民從事生產(chǎn)的成本日益增多，農(nóng)民的比較收益在減少。

90年代初開始的農(nóng)村各種達標活動，使農(nóng)民背上了沉重的負擔，農(nóng)民剛剛有所好轉(zhuǎn)的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農(nóng)民種田的積極性減弱，農(nóng)業(yè)的投入也日益減少。農(nóng)民負擔日益增重之時，也是政府減輕農(nóng)民負擔的公共政策及法規(guī)不斷出臺之時：1990年《國務院關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的通知》出臺；1991年《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》下發(fā)；1992年國辦《關(guān)于進一步做好農(nóng)民負擔和勞務監(jiān)督管理工作的通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于減輕農(nóng)民負擔的緊急通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于涉及農(nóng)民負擔項目審核處理意見的通知》下發(fā)。這一時期，農(nóng)民負擔的增長與中央減輕農(nóng)民負擔的政策是同時進行的，農(nóng)民負擔也與政策俱增。

2．第二個歷史時期（1994年--今）

農(nóng)民負擔進入第二個歷史時期的標志是1994年進行的分稅制改革。

1993年12月25日，國務院通過了《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開始實現(xiàn)。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得極為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從20世紀90年代開始暴露出一系列嚴重問題。分稅制改革后，從中央到地方的財政狀況有句俗語概括為："中央財政很好過，省級財政也好過，地市財政也能過，縣鄉(xiāng)財政沒法過。"分稅后，稅費征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優(yōu)質(zhì)稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財政較為充足，而縣鄉(xiāng)財政非常緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府運轉(zhuǎn)失靈。要維護政府的運轉(zhuǎn)，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負擔成了唯一可行的選擇，因此，農(nóng)民負擔節(jié)節(jié)攀升。

從2000年開始，中央在16個省市實現(xiàn)稅費改革試點，其目的是通過將稅費合一，成為正稅，正稅之外再無費，以剛性的正稅，約束農(nóng)民只交正稅，同時也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費。鄉(xiāng)村稅費改革一方面減少了鄉(xiāng)村兩級直接向農(nóng)民收費的權(quán)力，另一方面減少了政策外財力，鄉(xiāng)村財政收入迅速減少。稅費改革止住了亂收費，但是鄉(xiāng)村財政危機卻日益嚴重，特別是鄉(xiāng)村教育經(jīng)費危機顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共設(shè)施投入也捉襟見肘，如何維護農(nóng)村政權(quán)的運轉(zhuǎn)、農(nóng)民教育的運行，都成了問題。農(nóng)民負擔和農(nóng)村發(fā)展，陷入了困境。2004年1月，中央下發(fā)《中共中央國務院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個一號文件。減輕農(nóng)民負擔進入了一個新的階段，能否取得減輕負擔的后果，需要解決的問題很多。

二、減輕農(nóng)民負擔公共政策的主要內(nèi)容

（一）控制并減少農(nóng)民稅賦

1．控制"三亂"

俗話說"頭稅（農(nóng)業(yè)稅）輕、二稅（農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）重、三稅（各種收費）是個無底洞"。控制亂收費、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農(nóng)村改革開放后政府的一項重要的任務。1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》指出上級機關(guān)和單位，下達的名目繁多的各種派款收費的決定，增加了農(nóng)民負擔，因此需要做到：嚴加控制"集資"、"贊助"、"捐獻"等活動，更不準攤派指標；各級行政部門不得向農(nóng)民攤派辦公費、交通工具購置費、服裝費。這一《通知》的目的是要控制上級政府和部門的各種"三亂"（亂收費、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農(nóng)業(yè)"三亂"的文獻。

1990年2月3日，國務院又下發(fā)了《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的通知》，進一步明確農(nóng)民合理負擔的項目和使用范圍，并明確規(guī)定農(nóng)民負擔的比例一般應控制在上一年人均純收入的5％以內(nèi)。這就為農(nóng)民負擔定了一個"高壓線"，所有的攤派、收費和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國務院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農(nóng)業(yè)"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴厲的詞語要求自覺防止和抵制"三亂"的滋生和發(fā)展。

1991年12月7日，國務院將農(nóng)民負擔通過《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》這一行政法規(guī)的形式確定下來了。國務院用法規(guī)的形式正面確立了農(nóng)民應該交的費用，也就從正面排除了非此收費就為"三亂"。這就給農(nóng)民確定和抵制"三亂"提供了法律依據(jù)。

1993年3月19日中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的緊急通知》，關(guān)于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費必須嚴格控制在上年農(nóng)民人均純收入5％以內(nèi)的規(guī)定繼續(xù)執(zhí)行外，其他涉及要農(nóng)民負擔費用的各種攤派、集資、達標活動和行政事業(yè)性收費，以及在農(nóng)村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規(guī)定，一律先停止執(zhí)行，然后進行清理。

1994年中央實行分稅制改革后，地方財政的壓力增大，向農(nóng)民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國務院再次發(fā)文《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》強調(diào)有的地方"三亂"禁而不止，并且通過虛報農(nóng)民收入超限額提取村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，因此要堅決把農(nóng)民承擔的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費和勞務全面控制在國家規(guī)定的限額之內(nèi)，嚴禁面向農(nóng)村的亂收費、亂集資、亂漲價、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農(nóng)民負擔的達標升級活動。之后，又有中共中央1998年10月通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問題的決定》，也一再提出制止"三亂"。

2000年中央開始在一些省份試行農(nóng)村稅費改革，即并費入稅，稅外無費。全面禁止一切稅外之費。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。

2．穩(wěn)定正稅

農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長期以來保持著穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅從58年以來一直沒有變化，94年從農(nóng)業(yè)稅中分離出農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并開征了農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。屠宰稅也要求據(jù)實征收。從各地政策執(zhí)行情況來看，正稅基本上是穩(wěn)定的，農(nóng)民所反映的負擔不在正稅上，因為正稅相對來說比較輕而穩(wěn)定。

（二）確定農(nóng)民應承擔的勞務

改革開放初期，農(nóng)民出人出工的現(xiàn)象比較少，90年代前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于農(nóng)民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設(shè)施建設(shè)都要求農(nóng)民出工，有的地方甚至要求農(nóng)民以幣代勞。在農(nóng)民的勞務和積累工越來越成為負擔的時候，1991年國務院下發(fā)《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》明確規(guī)定，農(nóng)村義務工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工，主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹造林。

（三）精簡機構(gòu)和人員

精簡機構(gòu)和人員是減輕農(nóng)民負擔的重中之重，政府精簡機構(gòu)和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會以后，每一次黨的全國代表大會的文件決議都要提到精簡機構(gòu)和人員問題。為了解決農(nóng)民負擔問題，黨中央和國務院從1985年下發(fā)的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》開始，就要求"鄉(xiāng)的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數(shù)過多的也應精簡。"此后，一系列的減輕農(nóng)民負擔的文件，無不要求精簡機構(gòu)和人員。這些要求和政策在一定程度對于政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的規(guī)模起到了一定的作用。然而，精簡機構(gòu)和人員畢竟是一個系統(tǒng)工程，也是我國改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農(nóng)民負擔這個角度去精簡，現(xiàn)在看來，是無法達到目的的。

（四）財政轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付是中央政府采取的財政措施。中央實現(xiàn)減輕農(nóng)民負擔以來，特別是部分試點實現(xiàn)稅費改革以來，中央政財拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來解決因稅費改革，帶來農(nóng)村稅費減少而引發(fā)的財政缺口。

（五）限制農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給收費

中共中央、國務院從1985年《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》就開始要求："農(nóng)村社會主義建設(shè)需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實事，講實效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風再起。"一些地方的黨政領(lǐng)導認為，當前的中心任務是加快經(jīng)濟發(fā)展，講減輕農(nóng)民負擔不合時宜，把減輕農(nóng)民負擔與發(fā)展經(jīng)濟對立起來；有的部門不考慮農(nóng)民的承受能力，認為發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)是為農(nóng)民辦好事，不是增加農(nóng)民負擔。針對這些錯誤思想，1996年《中共中央國務院關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》中指出："嚴禁一切要農(nóng)民出錢出物出工的達標升級活動。各級政府和部門在農(nóng)村開展工作，不得違反規(guī)定要求集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民出錢出物出工，不得脫離農(nóng)村實際定統(tǒng)一的標準、下統(tǒng)一的量化指標，也不得以檢查驗收和評比等形式搞變相的達標升級活動。"1998年中辦和國辦《關(guān)于切實做好當前減輕農(nóng)民負擔工作的通知》基本重復了上述規(guī)定。2000年實行的稅費改革更是將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產(chǎn)品供給收費不得超過15元。

三、對減輕農(nóng)民負擔公共政策的價值評估

（一）對減輕農(nóng)民負擔公共政策實施過程的評估

1．農(nóng)民負擔的增減交替進行

農(nóng)村改革之初，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入出現(xiàn)快速增長，此時的農(nóng)民負擔低于農(nóng)業(yè)收入的增長。這一時期農(nóng)村發(fā)展速度很快，農(nóng)民負擔不成為問題。從1983年至1998年，"農(nóng)民人均純收入增長12%，農(nóng)民三項負擔性支出年均增長9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時期，雖然沒有出現(xiàn)農(nóng)民負擔過重問題，但黨中央和國務院早在1985年就開始下發(fā)《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》，這對農(nóng)民負擔增長的預防起到了效果，加上改革開放以來的5個"一號文件"，的確在很大程度上解放了農(nóng)民，提高了農(nóng)村的生產(chǎn)力。

1988年至1992年，農(nóng)民負擔在高位上運轉(zhuǎn)，"其間，農(nóng)民人均三項負擔性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個百分點；而農(nóng)民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負擔增速7.4個百分點。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推進改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實施，政策上向城市傾斜和工農(nóng)產(chǎn)品比價復歸，造成農(nóng)民收入增長的大幅回落，使得農(nóng)民負擔性支出增幅明顯高于收入增長幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠遠大于農(nóng)村，農(nóng)村在這一期間，為城市的改革從經(jīng)濟上做出了很大的貢獻。工農(nóng)業(yè)的剪刀差，在這一期間比較大，農(nóng)民的負擔由此走向高峰。

1992年至1994年前后雖然只有兩年時間，但這兩年是黨中央和國務院重新重視農(nóng)村政策的兩年。1991年12月7日國務院公布《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》，明確農(nóng)民應該承擔的負擔，1992年開始全面推行。1993年政府對農(nóng)民負擔實行嚴格的比例控制，明令取消了中央國家機關(guān)37項涉及農(nóng)民負擔的收費、集資和基金項目以及43項達標升級活動，糾正了10種錯誤的收費方法。當年農(nóng)民三項負擔額出現(xiàn)絕對數(shù)額的下降。這兩年政府重視了農(nóng)村問題，農(nóng)民負擔也就止住了迅猛增長的勢頭。

但是，從1994后開始實施的分稅制改革之后，縣鄉(xiāng)政府的財政壓力太大，農(nóng)民負擔反彈不可避免。1994年農(nóng)民負擔便以高出收入12.6個百分點的增長速度反彈，1995年農(nóng)民三項負擔性支出仍在高位運行。反彈的力度越大，黨中央和國務院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國務院又進一步作出了《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔工作的決定》后，負擔又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復。農(nóng)民負擔的增長和減輕更替進行，減輕負擔的政策在不斷地采取、不斷地出臺。雖然，這些政策對于壓制農(nóng)民負擔的增長起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺政策措施的行為中，看不到解決減輕農(nóng)民負擔的根本。政策出臺得越頻繁，政策的權(quán)威也就越下降。

2．農(nóng)民負擔增也政府減亦政府

自1985年以來，政府就明確指出了，造成農(nóng)民負擔增長的主要源頭在政府自身。中共中央、國務院減輕農(nóng)民負擔的最早的一個文件1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》就指出了，農(nóng)民負擔加重"主要責任在各級領(lǐng)導，多數(shù)派款收費的決定，是上級機關(guān)和單位下達的。"為此，中共中央、國務院責成各部門和省、自治區(qū)、直轄市的黨政領(lǐng)導同志出面主持，對減輕農(nóng)民負擔問題進行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實加以解決。1990年中共中央、國務院在《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現(xiàn)，有體制改革不配套、經(jīng)濟過熱、法制不健全的原因，也有部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高的原因，但"更主要的還在于有些地區(qū)和部門的領(lǐng)導缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對''''三亂''''的危害性認識不足，管理不嚴，清理整頓態(tài)度不堅決，措施不得力，致使問題長期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的緊急通知》中更加明確地指出："農(nóng)民負擔重的問題，表現(xiàn)在農(nóng)村，根子在上邊各部門。涉及農(nóng)民負擔的攤派、集資、達標活動和行政事業(yè)性收費及罰款等方面的許多文件來自中央國家機關(guān)和省級國家機關(guān)。"

由此可見，政府早就看清了農(nóng)民負擔的源頭在政府本身，主要來自中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市。而黨中央和國務院也就把減輕農(nóng)民負擔的責任交給了各部委和省、自治區(qū)、直轄市，責成其主要黨政領(lǐng)導主持這項工作，要求有關(guān)部門第一把手負責，立即行動起來，把涉及農(nóng)民負擔的文件清理完畢，作出表率。

農(nóng)民負擔增是上級政府，減亦靠上級政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國務院對于當前的農(nóng)民負擔問題，采取的壓力重，省、自治區(qū)和直轄市對于下面各個層次政府的壓力也就加重，農(nóng)民負擔在總量上就會有所減少。而一旦壓力場消失了，減少的負擔迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農(nóng)民負擔靠政府自覺是何等脆弱的機制！這么多年來，農(nóng)民負擔在中央的三令五申中，不斷地冒進，問題日益嚴重，就說明了這一政策實施中的治理模式出了問題。在這一治理的過程中，涉及到利益受損的農(nóng)民一方，處于制度的邊緣，農(nóng)民的權(quán)利與政府的權(quán)利完成不對等，農(nóng)民在權(quán)力失衡的情況下，又缺少利益的表達主體，因此，增負和減負的這種博弈，完成取決于擁有權(quán)力的政府一方。雖說，各級政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時候，政府自利的偏好就會顯現(xiàn)出來。

3．農(nóng)民負擔項目日益合法化

80年初開始實行的農(nóng)村體制改革，主要實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，其核心就是"交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當初極大地解放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對應的統(tǒng)籌制度。這種統(tǒng)籌制度與土地產(chǎn)權(quán)不清有著密切的關(guān)系。實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村的集體經(jīng)濟事實上不存在了，而計劃體制下的政府萬能體制并未在農(nóng)村根除，因此，與事實并不存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟形式相對應的土地所有制形式，成了農(nóng)民負擔的一個重要的載體。正是因為政府要向鄉(xiāng)村實現(xiàn)權(quán)力，因此才有了一個事實上并不存在的集體經(jīng)濟形式。"現(xiàn)行的農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度，實際上沿用了''''三級所有、隊為基礎(chǔ)''''的收益分配方式，導致了一些過時不合理的事情合法化。從運行中看，它擾亂了農(nóng)村公共分配關(guān)系，與廢除制度的改革現(xiàn)實相矛盾。它人為地增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊，導致了稅、租、費分配關(guān)系的紊亂，同時為侵害農(nóng)民利益、增加農(nóng)民負擔提供了可能，是導致農(nóng)民負擔不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）

隨著城市改革的全面推行，農(nóng)村分配制度改革被進一步延遲。隨后，與集體經(jīng)濟形式相適應而建立起來的，旨在減輕農(nóng)民負擔的公共政策，在實施過程中不可避免地修補和延續(xù)原有分配制度。1991年國務院發(fā)表的《農(nóng)民承擔費用和勞務的條例》，就是以行政法規(guī)的方式將原來的分配制度進一步以法律的方法固定下來。這一行政法規(guī)的主旨是保護農(nóng)民利益，從正面確定農(nóng)民的負擔應該有哪些，除此以外，為不合法負擔。但是，這一法規(guī)卻從另一個側(cè)面，將農(nóng)民本不應該有的、適應并不存在的集體經(jīng)濟形式的負擔合法化。這一條例將直接面向集體經(jīng)濟的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌堂而皇之地要求農(nóng)民向集體交納，而事實上主要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交納，部分用于村委會這一自治組織的工資。"自從80年代初期，廢除了制度以來，在我國大多數(shù)農(nóng)村，鄉(xiāng)村作為集體，已經(jīng)不存在。因此，設(shè)立村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實際上就是對農(nóng)民超經(jīng)濟強制，變相地平調(diào)了農(nóng)民的財產(chǎn)，侵犯了農(nóng)民的財產(chǎn)所有權(quán)。"（馬曉河，2002，P18）

我們在研究減輕農(nóng)民負擔的政策文件時，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)農(nóng)民負擔項目的博弈中，中央一面清理不合理的項目，一面又得照顧到部門和地方的利益，確立和承認一些項目為合法的，是可以向農(nóng)民征收的。雖然，確立一些項目，否定一些項目，在短期內(nèi)減輕了農(nóng)民負擔。但是，新確立的項目卻又以非常合法的方式得以存在，當新一輪負擔項目上來時，中央又和部門及地方政府進行博弈，新的項目又得以固化為合法的負擔。如此累積，農(nóng)民負擔在不斷減輕中增加，而且是以合法的方式增加著，重復著"黃宗羲定律"。②

4．減輕農(nóng)民負擔的政策制訂多落實少

從90年代開始，減輕農(nóng)民負擔的政策文件出臺的頻率是極其少見的，所使用詞語的嚴厲程度也是極其少見的。從1990年至2001年12年間，黨中央、國務院及其辦公廳就發(fā)了14個減輕農(nóng)民負擔的文件，有的甚至以行政法規(guī)形式出現(xiàn)。然而，一項公共政策的成效并不以發(fā)文件的數(shù)量為標準。恰恰相反，對于同一公共事務文件越多，越是降低文件的權(quán)威性。

減輕農(nóng)民負擔的公共政策制訂多，能全面落實的卻很少。其原因是多方面的，一是這項公共政策涉及的面太廣，難度太多，遠遠不是某級政府在某一時間內(nèi)就能完成的；二是政策制訂后，缺少監(jiān)管機制，如何落實政策、誰去落實政策缺少必要的組織機構(gòu)去監(jiān)管執(zhí)行者；三是針對農(nóng)民利益的政策措施，農(nóng)民鮮有表達意見的地方，更缺少讓農(nóng)民監(jiān)督政策落實的程序。因此，當侵農(nóng)事件發(fā)生，農(nóng)民提出自己的主張，只有走并不能怎么解決問題的"上訪"一途，或者采用過激的自殺手段，來引起政策制訂和執(zhí)行者的重視。的確，其中有些政策的確是在涉農(nóng)事件發(fā)生后，引起中央的重視后采取的。但這種血的教訓，并不是一個法治社會所推崇的。

（二）對減輕農(nóng)民負擔公共政策主要措施的評估

1．減輕農(nóng)民負擔公共政策措施的積極成果

黨中央和國務院自1985年以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，不斷地強調(diào)減輕農(nóng)民負擔的重要性。90年代之后，幾乎每年都要向地方政府和部門強調(diào)減輕農(nóng)民負擔、讓農(nóng)民休養(yǎng)生息的重要性，并采用極為嚴厲的言詞要求地方政府和各部門進行清理農(nóng)民負擔，這在一定程度上壓制了農(nóng)民負擔的增長速度。黨中央和國務院對解決農(nóng)民負擔問題的態(tài)度是十分鮮明的，這既代表了國家利益，也符合農(nóng)民利益。因此，每一個減輕農(nóng)民負擔的中央文件都是農(nóng)民反對負擔增加的重要武器。正是由于黨中央和國務院站在最廣大的農(nóng)民階級的利益上思考問題，因此，減輕農(nóng)民負擔的政策出臺后，農(nóng)民最能支持。這一立足點，充分體現(xiàn)了國家利益和農(nóng)民利益的一致性。正是這種一致性，引導著農(nóng)民保持社會的穩(wěn)定，雖然個別地方也出現(xiàn)過農(nóng)民采用過激行為，沖擊地方政府現(xiàn)象，但是全國農(nóng)民在負擔如此沉重的今天，仍然能相信黨中央和國務院，始終和黨中央保持一致。地方政府在執(zhí)行了黨中央和國務院的減負政策之后，也能得到農(nóng)民的支持和理解。所以說，雖然農(nóng)民負擔成為"三農(nóng)"問題的一個重點，但一問題并未引起農(nóng)村社會的動蕩不安。因此可以說，黨中央和國務院在過去的近二十年中，減輕農(nóng)民負擔的公共政策是卓有成效的，改革開放的二十幾年，正是在這種穩(wěn)定中發(fā)展起來的。離開了農(nóng)村的穩(wěn)定，我們不可能取得改革開放的現(xiàn)有成果。

2000年開始在部分省市推行的稅費改革,以及2004年中共中央和國務院公布的《關(guān)于增加農(nóng)民收入若干政策的意見》，再一次將減輕農(nóng)民負擔的公共政策擺在農(nóng)民面前。農(nóng)民從黨中央和國務院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對于負擔的減輕也具有了信心。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在農(nóng)民的支持下得到了一定的發(fā)展。雖然"三農(nóng)"問題成為了我國改革開放諸多工作中的重中之重，農(nóng)村成了發(fā)展最為危險的地方，但是一切都能在黨中央和國務院控制的范圍內(nèi)順利進行。這是當前最為難得的農(nóng)村社會發(fā)展的大好前提。離開了農(nóng)民支持的一切改革都將成為泡影，即使取得了暫時的成就，也會被國民經(jīng)濟體系的破壞所摧毀。

2．減輕農(nóng)民負擔公共政策措施的不足之處

（1）減輕農(nóng)民負擔公共政策措施"單兵突進"

一是制訂的政策在內(nèi)容上單一。只顧眼前的負擔，不顧與負擔相關(guān)問題的解決。減輕農(nóng)民負擔是一個復雜的系統(tǒng)工程，僅靠一兩項公共政策是無法實現(xiàn)的，自1985年以來，我們不斷減負，特別是90年代以來，幾乎年年都在減負，而采取的政策只是針對某一方面或某幾個方面，要求地方政府或部門不要越雷池，如農(nóng)民勞務重了，就控制勞務；"三亂"多了，就減"三亂"；教育集資多了，達標標準高了，就采取措施不準集資和搞達標。采取的政策給人的感覺是應急式的，缺少全盤治本式的改革措施。而減輕農(nóng)民負擔需要全局性宏觀公共政策轉(zhuǎn)變，這將是一個重大的制度變遷，是在第一輪承包制度改革基礎(chǔ)上進行的更大的制度變遷。

二是減輕農(nóng)民負擔僅停留在顯性負擔上，而對于隱性負擔政策措施少。"挖農(nóng)補工"政策在特定歷史時期實行的，實行至今農(nóng)民付出了沉重的代價。"據(jù)測算，1954-1978年，國家通過剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；1978-1991年的剪刀差累計已高達12329.5億元，相當于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22%；1987-1991年每年剪刀差絕對額高達1000-1900億元，成倍于改革前的數(shù)額，進入20世紀90年代以后，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。"（羅文杰，2002，P53）剪刀差是一種極為隱蔽的農(nóng)民負擔，不可否認這一做法在一定歷史時期起了作用，而持續(xù)實行，已損害了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這一做法是以農(nóng)民的長期貧困以及農(nóng)村的長期落后為代價的，繼續(xù)實施對于國家的發(fā)展不利，也與實現(xiàn)全面小康不相稱。這一做法，也不符合國際慣例。農(nóng)業(yè)是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境的影響太多，自身增值和積累的潛力是十分有限的，這一產(chǎn)業(yè)在市場競爭中始終處于弱勢。發(fā)達國家為了保持農(nóng)業(yè)發(fā)展能得到平均利潤，在農(nóng)民已采用機械化的基礎(chǔ)上仍然大量"以工補農(nóng)"，給農(nóng)民以大量的補助，扶持農(nóng)業(yè)在國際上的競爭力。加入WTO后，我們已發(fā)現(xiàn)我國的農(nóng)產(chǎn)品價格已超過了發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)廉價勞動力的優(yōu)勢已不存在了。如果繼續(xù)采取"挖農(nóng)被工"政策，損害的不再是農(nóng)民的利益，而是國家的整體利益了。所以說，僅在表面對顯性化的農(nóng)民負擔采取"單兵突進"措施，只能救一時，并不能使農(nóng)業(yè)良性發(fā)展，顯性負擔和穩(wěn)性負擔同時減輕才能深入到根子上去。

三是簡精鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員的手段單一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫和人員膨脹是一個痼疾，在社會存在著事實上的等級制度的前提下，隨著高等級階層的人口增長，他們要就業(yè)，要取得較高的收入，以及要有較高的社會地位，這些必然導致政府機構(gòu)的膨脹和財政支出擴大。"20世紀90年代中期以前，除了高校畢業(yè)生，我國就業(yè)的典型特征是行業(yè)內(nèi)就業(yè)，父輩們在什么行業(yè)，子女們一般也是相應的行業(yè)。由于政府部門的干部享有最優(yōu)的政治與社會待遇，所以人人想進政府部門，而進入政府設(shè)置的門檻在自己人面前往往不堪一擊，更不要說內(nèi)部人控制，這樣我國機構(gòu)膨脹-精簡-再膨脹和惡性循環(huán)就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員要精簡絕非如中央機構(gòu)精簡那么容易，中央機構(gòu)有著大量的下級可以分散人員，也有著巨額的財政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時期內(nèi)減下來。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的組織了，高等級階層人口的增長及其就業(yè)的壓力，直接導致鄉(xiāng)村財政危機，加速"三農(nóng)"問題的惡化，"三農(nóng)問題是歷史上長期積淀形成的社會等級制度慣性、思想慣性和路途依賴在人口增加情況下在當代延續(xù)的結(jié)果，本質(zhì)上是不平等制度下低等級農(nóng)民負擔過重的問題。"（林光彬，2003，P97）如此復雜的社會問題，僅靠減輕負擔政策中的一而再地強調(diào)，一而再地斥責下級政府的執(zhí)行不力，是肯定不行的。

（2）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅據(jù)實征收不可操作

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅要求據(jù)實征收，不得向農(nóng)民下達指標，不得按人、按田畝平攤。這些規(guī)定對于農(nóng)民來說不應成為負擔，但是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅在征收過程中，如果要"據(jù)實征收"的話，幾乎是不可能的。即使一定要據(jù)實征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因為，我國農(nóng)民生產(chǎn)的分散性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務機關(guān)幾乎不可能得到農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)的產(chǎn)量和質(zhì)量等方面的準確的數(shù)據(jù)，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務機關(guān)也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的稅源數(shù)據(jù)。即使能"據(jù)實征收"，稅收機關(guān)的征收成本也一定特別大。加上，許多地方政府在財政壓力下，為了增加財政收入，將這兩稅以指標的方式下發(fā)，因此，大多數(shù)地區(qū)，特別是農(nóng)產(chǎn)區(qū)，對于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。中央減輕農(nóng)民負擔的政策無法落到實處。

（3）只給政策的減負措施基層無法持久執(zhí)行

我國政府在采取減負政策時，時常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發(fā)文件（乃至行政法規(guī)），地方必須執(zhí)行，但由于執(zhí)行中央政策所帶來的成本往往由地方政府支付。在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，地方政府財力相對雄厚，還可支撐，但大多數(shù)地區(qū)，主要是中西部地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，地方財政主要依賴農(nóng)業(yè)稅費。1994年分稅制改革后，地方財政捉襟見肘，減輕農(nóng)民負擔本質(zhì)上就是減少地方財政的可用資金，再加上要求地方財政支付減負的成本，地方一千個不愿意。雖然中央能在一時采取強制手段，要使減負措施保持長久，幾乎是不可能的。甚至出現(xiàn)政策下達時，就是地方政府"想對策"應付，乃至欺騙中央之時，地方保護主義盛行。

"放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和''''分灶吃飯''''財政體制的實施，使得地方政府擔當了推動地區(qū)經(jīng)濟增長的重任，其掌握的經(jīng)濟決策權(quán)和可支配的資源也得到相應拓展。"（金太軍，2003，P45）當?shù)胤秸霈F(xiàn)財政危機，機構(gòu)難以順利運轉(zhuǎn)的時候，進一步減少地方財政的收入，并要求支付改革成本，減負的政策遭到地方政府的抵制，也就不足為奇了。比如，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、教育工資縣級財政統(tǒng)管，都是如此。只給政策無資金支持，給基層財政過大的壓力。1993國務院下發(fā)了《關(guān)于建立糧食收購保護價格制度的通知》、1998年下發(fā)《糧食收購條例》，這些政策旨在保護農(nóng)業(yè)的利益，用政策法規(guī)規(guī)定敞開收購，順價銷售，出現(xiàn)虧損，要由地方財政補貼；2001年鄉(xiāng)村教育系統(tǒng)教師工資沒有保障，嚴重影響了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，國務院下發(fā)了《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，將鄉(xiāng)村教師工資由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改為縣財政發(fā)放，這解決了鄉(xiāng)村教師的工資問題，也在一定程度上解決了教師向農(nóng)民伸手的問題，對于減輕農(nóng)民負擔也肯定是有好處的。但是，縣財政發(fā)工資并不等于縣財政出錢解決鄉(xiāng)村教師的工資，縣財政強制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政劃撥出這部分支出。其實，這部門支出還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付，只不過經(jīng)過縣財政轉(zhuǎn)了一下手，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一項剛性的支出而已，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)再也不能拖欠師工資了，只好進一步拖欠自己人（政府工作人員）工資了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力進一步加大，向農(nóng)民伸手的愿望也就更加迫切。這些措施忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支撐力，一旦上面的壓力減輕了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再向農(nóng)民伸手，成為百般無賴的選擇了。

四、對減輕農(nóng)民負擔公共政策再決策的建議

（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制

1．國家集權(quán)型財政體制帶來的農(nóng)民負擔問題

農(nóng)民負擔過重的問題根源于中國不合理的國家集權(quán)型財政體制，長期以來的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，就是通過城鄉(xiāng)分割的非公共財政體制實現(xiàn)的。集權(quán)型的財政體制是以城市為中心的體制，采取工商業(yè)（城市）中心，工商業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)、國有（營）工商業(yè)剝奪私營工商業(yè)的方式來集中中央的財力。"在國家集權(quán)型財政體制下，一旦國家選擇以工業(yè)化作為其合法性的依據(jù)，它就必然要最大限度地控制所有的權(quán)力資源，以推動工業(yè)化的進程。由于長期的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型財政體制的影響，我國的工商業(yè)相對十分落后，工業(yè)化資金的來源就在于最大程度地掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。……國家對農(nóng)業(yè)剩余的控制也進一步從最初的流通領(lǐng)域而轉(zhuǎn)向?qū)ιa(chǎn)、流通領(lǐng)域的全面控制。統(tǒng)購統(tǒng)銷剝奪了農(nóng)民對其剩余產(chǎn)品的支配權(quán)，工農(nóng)業(yè)價格''''剪刀差''''將這一剝奪進一步加深。"（劉志廣，2003，P47）

國家采取的減輕農(nóng)民負擔的公共政策，事實上就是采用國家權(quán)力置配資源的過程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制最大限度地解放了農(nóng)民生產(chǎn)剩余產(chǎn)品的積極性，但經(jīng)過幾年的工商業(yè)的汲取，特別是1984年之后，城市改革發(fā)展需要汲取農(nóng)業(yè)的資源，農(nóng)村政策的使用達到極限，農(nóng)民負擔問題在1985年之后就凸現(xiàn)出來了。因此，就有了1985年的減輕農(nóng)民負擔公共政策的首度出臺。隨著改革開放后，經(jīng)濟的發(fā)展，特別是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到三資企業(yè)，再到民營經(jīng)濟的發(fā)展，私人市場（經(jīng)濟）也逐步發(fā)展起來。這樣就形成了以城市為中心的國家和以民營經(jīng)濟為主的市場，共同從農(nóng)業(yè)中汲取資源（包括人力資源--農(nóng)民工），作為弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)無論如何也不可能抵擋如此強烈的"抽血"，農(nóng)民的生存空間和生活機會越來越窄。控制"三亂"、穩(wěn)定正稅、稅費改革、減輕勞務等等，都沒有觸及這個根本性問題。

1994年的分稅制改革，進一步強化了中央的財力，也就進一步增強了城市（工商業(yè)）汲取農(nóng)業(yè)的能力，權(quán)力資源為城市改革所運用達到了極限，農(nóng)業(yè)資源的被抽取，也就達到了極限。同時，這一改革還給地方財政，特別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了空前的壓力，進一步強化了鄉(xiāng)村財政危機。鄉(xiāng)村組織要正常運行，轉(zhuǎn)嫁危機的對象就只有農(nóng)民，如此一來，任何強制減輕農(nóng)民負擔的公共政策只能救一時，不能救長久。

2．城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制的建立

公共財政著眼于公共需要，它是由所有社會成員作為一個整體共同提出，或者說大家都需要，而不是由哪一個或哪一些社會成員單獨或分別提出。建立公共財政就必須將廣大的農(nóng)村納入公共需要角度上的國家財政軌道上來，因此，這就要求把城市和鄉(xiāng)村作為一個共同的平等的主體，工商業(yè)和農(nóng)業(yè)都是我國社會發(fā)展所必需的，都要得到重視，沒有誰是中心，沒有誰該為誰作出犧牲。如果說要有所犧牲的話，根據(jù)公共需要，由強勢群體或強勢產(chǎn)業(yè)向弱勢群體和弱勢產(chǎn)業(yè)作出犧牲。50多年的發(fā)展，特別是近26年來的改革開放，我們已經(jīng)建立強大的工業(yè)基礎(chǔ)，我們已有較強大的國力，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展城市，不再具有時代意義了。盡快將鄉(xiāng)村納入公共管理之中，平等地對待城鄉(xiāng)經(jīng)濟，成為時代的要求。

長期以來，對待"三農(nóng)"問題的不平等是我們這個社會的最大的不平等，不管從憲政，還是從人權(quán)角度，都是說不過去的，憲法所賦予給人的美好的權(quán)利，在"三農(nóng)"問題上看不到，而且這種最大的不平等，50多年來逐步固化為一般規(guī)則，使人們?nèi)找媛槟荆瑹o法意識到問題的嚴重性，一旦有人提出歸還"三農(nóng)"應有的權(quán)利（權(quán)益）時，其阻力可想而知。"所有社會價值--自由和機會、收入和財富、自尊的基礎(chǔ)--都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。"（羅爾斯，1998，P62）集權(quán)型的財政體制在建國初期，對農(nóng)民的不平等符合國家利益，但時至今日，既不符合國家利益，也不符合農(nóng)民利益，到了非改不可的時候了。解決農(nóng)民負擔問題，首先就得解決統(tǒng)一的公平正義的公共財政建立問題。不解決這個大的問題，一切具體的減負措施都不能從根本上解決農(nóng)民問題。

（二）構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制

從農(nóng)民負擔不斷增長的發(fā)展階段，人們就能認識到農(nóng)民負擔過重問題根子在"上面"，大多數(shù)的農(nóng)民負擔是由各種"上級"以文件方式確立，交由基層去執(zhí)行的。這些文件往往以剛性的言詞，配以"一票否決"的考核標準，強令基層政府去執(zhí)行。基層政府以及被征收的對象--農(nóng)民是沒有多少發(fā)言的余地的。

各種"上級"在下發(fā)各種文件的時候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村的現(xiàn)代化。農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)民奔小康，這些都是農(nóng)民所需要的，但由誰來實現(xiàn)呢？這就涉及到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是一種自上而下的制度外供給體制，所有上級政府和部門都認為自己有這個職能，要實現(xiàn)這個職能就需要動用行政手段，讓下級去落實，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也抱怨：不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要收費，是上級要收費。

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是農(nóng)村發(fā)展是必需的，但是農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本應由誰來承擔呢？從理論上講農(nóng)民交了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)村公共產(chǎn)品應該由國家提供，正如城里人交了稅后，公共產(chǎn)品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學校以及政府的經(jīng)費從來都沒有聽說向城里人再征稅，因為這些都是公共產(chǎn)品，應由政府來提供。但是，國家的事權(quán)在鄉(xiāng)村是混淆不清的，國家推行的各種政策，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的方針，國家在農(nóng)村管理權(quán)的實現(xiàn)，這些成本都是由農(nóng)民在稅外提供的。甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費都是由農(nóng)民承擔的，農(nóng)村義務教育本應是國家的義務，現(xiàn)在成了農(nóng)民的義務，修建校舍都得農(nóng)民自己掏錢（不僅如此，政府還要下達校舍達標指標）。

國家權(quán)力對于農(nóng)民經(jīng)濟生活的干預，在延續(xù)了多年的計劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說，國家權(quán)力干預農(nóng)村生活為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造了條件，但是本應由國家財政掏錢解決的公共產(chǎn)品供給成本，最終由農(nóng)民掏腰包。于是，我們就不難理解農(nóng)民負擔過重的內(nèi)在原因了。國家應保障對不同地區(qū)鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎(chǔ)義務教育、公共衛(wèi)生、社會治安、"五幼保"等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給。如果基層機構(gòu)的財力不足,則通過財政轉(zhuǎn)移支付解決。國家職能在農(nóng)村的實現(xiàn)，需要國家財政的支持，國家要實現(xiàn)在農(nóng)村的事務，首先就要從財力上做準備，因此，構(gòu)建鄉(xiāng)村財權(quán)與事權(quán)一致的公共產(chǎn)品供給體制是減輕農(nóng)民負擔所必須的。應該做到不管是哪一個"上級"，如果要在鄉(xiāng)村實現(xiàn)管理職能，為鄉(xiāng)村提供產(chǎn)品，必須有合理合法的公共財政作支撐，如果公共財政無力支撐，就不應強行在鄉(xiāng)村提供超越現(xiàn)實的公共產(chǎn)品。

（三）構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機制

1．稅費制度變遷

從稅費改革的過程來看，影響農(nóng)民負擔的稅費在中央不斷強制減輕中，頑固地增長著。即使最近幾年在一些省市推行的備受關(guān)注的稅費改革，也"只是對合法稅費項目作出對當?shù)卣图w組織較為有利的硬性規(guī)定，不僅無根據(jù)地提高了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅數(shù)量，而且把國務院關(guān)于農(nóng)民承擔''''三提留五統(tǒng)籌''''不超過上年農(nóng)民人均純收入5%的規(guī)定按5%的上限足額收取，同時，有的地方還在合法的稅費之外，加進了其他收費項目。"（中科院，2002，P151）農(nóng)民稅費在不斷"減輕"中增長,這一悖論本身就說明了這種公共政策是缺少效率的,但是由于在歷史發(fā)展進程中不斷強化,逐步形成了路徑依賴,最后，要改變這種制度就必須采取交易費用極高的變革。

稅費制度的不斷改革，雖然在某一個階段農(nóng)民負擔沒有更快地增長，但是增長的趨勢并沒有消滅。"一個社會如果沒有實現(xiàn)經(jīng)濟增長，那就是因為該社會沒有為經(jīng)濟方面的創(chuàng)新活動提供激勵。也就是說，沒有從制度方面去保證創(chuàng)新活動得到最低限度的報償和好處。"（諾思，2002，P9）推行稅費改革的基層政府并不能從中得到好處，農(nóng)民也不能看到這種改革能帶來長久的好處，因此，必須從現(xiàn)有的制度依賴中跳出，進行稅費改革制度創(chuàng)新。

稅費制度創(chuàng)新應該逐步與世界發(fā)達國家農(nóng)民稅費制度并軌，"世界各國都對農(nóng)民施加補貼，2000年，美國對每公頃耕地的直接補貼是100-150美元，歐盟為300-350美元；我國卻是少數(shù)幾個向農(nóng)業(yè)征收賦稅的國家，農(nóng)業(yè)稅費攤到每公頃耕地上，約為100-130美元，我國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模只有歐盟的1/40，美國的1/400。"（劉志廣，2003，P48）長期向農(nóng)業(yè)"抽血"不僅使農(nóng)業(yè)失去了國家競爭力，也使農(nóng)業(yè)的發(fā)展成了難題，直接后果是農(nóng)村的發(fā)展危機。因此，稅費制度變遷，主要著眼于建立一種規(guī)范政府的規(guī)制，用硬性的規(guī)制確定政府在若干年內(nèi)逐步實現(xiàn)零稅費，直至給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補貼。

2．高等級階層就業(yè)制度變遷

農(nóng)業(yè)稅費逐步減少后，最直接的沖擊是鄉(xiāng)村財政危機加劇。原有的鄉(xiāng)村債務本就越積越多，切斷向農(nóng)民伸手補充財政缺口后，鄉(xiāng)村的正常運轉(zhuǎn)面臨問題。鄉(xiāng)村財政危機又威脅著鄉(xiāng)村高等級階層的就業(yè)，高等級階層在鄉(xiāng)村社會擁有更多的資源和權(quán)力，因此，稅費制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過精簡機構(gòu)和人員的公共政策來減輕農(nóng)民負擔都不勝而終，就是由于這一"行動集團"抵制的結(jié)果。"制度能否實現(xiàn)創(chuàng)新，便取決于由不同的人群組成的利益集體的選擇。當一項制度安排雖然可以降低交易成本，并能夠增加社會總福利，而又得不到實施時，原因就在于這項制度減少了某一利益集團的收益，他們?yōu)榱思瘓F的利益而繼續(xù)維持一項不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么樣減輕農(nóng)民負擔的政策措施都會觸及這一階層的利益，雖然制度變遷的對于社會總體來說，新制度的成本低于舊制度，但是對于鄉(xiāng)村高等級階層來說，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見，如果沒有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團）出現(xiàn)，制度創(chuàng)新就缺少內(nèi)生變量。

推動高等級階層就業(yè)制度變遷，可以從兩個方面的實現(xiàn)制度創(chuàng)新。一是國家在鄉(xiāng)村在職能定位，盡量收縮計劃經(jīng)濟體制下形成的強政府、萬能政府的管理模式。基層政府機構(gòu)之所以不斷擴張并無法遏制，一個重要原因就是政府加之鄉(xiāng)村太多的國家職能，這種外在推動力，為高等級階層就業(yè)提供了基礎(chǔ)。如果政府在諸多方面收手，不去管不屬于政府職能范圍內(nèi)的事務，再上無管理這些事務的財政支撐，當然就不可能設(shè)置不需要的職能部門，什么"七所八站"，沒有管理職能的根本就不可能存在，即使存在也不會造成農(nóng)民的負擔。糧食部門、供銷社原有的職能減少后沒有給農(nóng)民造成多少負擔就是例子。砍掉鄉(xiāng)村不需要的部門的管理權(quán)力，機構(gòu)精簡和裁員才有可能。這一措施是推動高級階層就業(yè)制度變遷的外生變量。

二是變革等級社會為公民社會，取消一切不平等的制度和政策，實現(xiàn)憲政民主。"社會的經(jīng)濟的不平等應被這樣安排，使它們①被合理地期望適合于每個人的利益；并且②依系于地位和職務向所有人開放。"（羅爾斯，2001，P61）財富和收入無法做到平等,但憲法賦予公民的平等權(quán)力，既是我們所追求的，也是我們能做到的，權(quán)力地位和領(lǐng)導職務向所有人開放，包括向農(nóng)民開放，是我們應該做到的。當農(nóng)民能夠決定自己所需要的公共產(chǎn)品由誰來提供時，農(nóng)民集團的自有權(quán)力才能得到鞏固，才有可能抵制高等級階層的侵權(quán)。農(nóng)民階層自組織能力的增強，是推動高等級階層就業(yè)制度變遷的內(nèi)生變量。靠政府的自覺，是難以解決政府機構(gòu)精簡問題的。

3．鄉(xiāng)村自治制度變遷

"農(nóng)民負擔的實質(zhì)，是在對農(nóng)村剩余產(chǎn)品進行分配的過程中，國家、集體和農(nóng)民之間分配關(guān)系的反映。而過重的農(nóng)民負擔，則反映了在新舊體制交替的時期，對三者之間利益進行調(diào)節(jié)的各種制度安排存在嚴重缺陷和不足。因此，探尋農(nóng)民負擔過重的根源，應從制度性因素著手進行研究。"（楊軍，1995，P15）實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟事實上已不存在，但是由于傳統(tǒng)政府管理體制的慣性，強政府的職能還需要在鄉(xiāng)村推行，國家參與農(nóng)村剩余產(chǎn)品的分配也需要一個組織去落實，非私有的土地產(chǎn)權(quán)也需要附著于某一經(jīng)濟體上，因此，從制度上分析集體經(jīng)濟組織的延續(xù)也就可以探究農(nóng)民負擔的根源。

集體經(jīng)濟組織事實上不存在，而村民自治組織（村委會）更多地體現(xiàn)為政治性的組織，特別是政府權(quán)力向村落延伸的組織，這就出現(xiàn)了代表農(nóng)民經(jīng)濟利益的經(jīng)濟組織體的缺位。從理論上和實踐上進一步推進農(nóng)村改革就成了十分必要的了。而現(xiàn)存的體制內(nèi)能體現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟組織體的機構(gòu)，那就只有村民自治組織了。但是，村民自治組織的太強的政治性--既代表國家利益，又代表村民利益--影響著村民自治組織實現(xiàn)村民的經(jīng)濟利益，因此，只有對村民自治組織進行制度變遷才能達到代表農(nóng)民利益的經(jīng)濟組織體的出現(xiàn)。

現(xiàn)行的村民自治制度是在村民民主的基礎(chǔ)并不太厚實的基礎(chǔ)上，由政府提供的一種強制性的制度變遷，政府在設(shè)計這種制度時帶有較強烈的"統(tǒng)治者的偏好"，"如果新制度安排帶給國民的收入較高而帶給統(tǒng)治者的收益較低（由于統(tǒng)治者交易費用的緣故），那么在和原先制度安排進行比較時統(tǒng)治者可能會發(fā)現(xiàn)，建立這種新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在執(zhí)行村民組織法時，村民自治帶有很強的政府色彩，是原有"大隊"的替代，也是原有"集體經(jīng)濟"的組織替代，雖然村委會并不具有集體經(jīng)濟組織的能力。村委會并不能真正意義上決定和提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品，稅費中許多名目，雖說是借用村委會集體的名義收取，但由于村委會永遠也無法真正完成剛性的上級"計算"出來的稅費，因此，以集體名義提留的有限的費用，實際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會成員的勞務，更不用說提供公共產(chǎn)品。一旦國家又以各種美好的"愿景"，要求鄉(xiāng)村發(fā)展某某時，從農(nóng)民手上奪取幾乎少得可憐的分配剩余，就是唯一的選擇了。

新的制度安排，應該讓村民實現(xiàn)真正的自治，這種自治不僅是有限的政治（民主）上的，更應是經(jīng)濟上的自治。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品應由農(nóng)民自己說了算，由村民自治組織去執(zhí)行。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品大多是農(nóng)民自己的事，除了國家應該付錢去辦的（如教育和公共衛(wèi)生、基本社會保障等），應由農(nóng)民自己決定，也就是說鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)，應由農(nóng)民把握，政府只有指導權(quán)，沒有強行推行的所謂"逼民致富"的權(quán)力，因為農(nóng)民并未賦予政府這種權(quán)力。主權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一，是這一制度變遷的根本性的問題。經(jīng)濟是最大的政治，如果農(nóng)民擁有鄉(xiāng)村自主發(fā)展的權(quán)力，那么有了經(jīng)濟利益的自治就更能吸引農(nóng)民參與，而不是被動地參與，這對鄉(xiāng)村民主的發(fā)展也是非常重要的，是鄉(xiāng)村良性發(fā)展的重要組織部分。

注釋：

①最早使用"三亂"名稱的正式文獻是1990年6月5日，國家教委下發(fā)的《關(guān)于普通高等學校成人教育治理整頓工作的若干意見》，中，稱"亂辦學、亂收費、亂發(fā)文憑"為"三亂"。農(nóng)村問題的"三亂"最早出現(xiàn)在1990年9月16日《中共中央國務院關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》。

②"黃宗羲定律"是清華大學秦暉教授在2000年11月3日《中國經(jīng)濟時報》上發(fā)表的論文中首先概括出的。黃宗羲研究自秦以來整個中國農(nóng)村的稅制變化，認為每次稅改都是在農(nóng)民對苛捐雜稅不堪忍受的時候施行的，砍掉一些雜稅并入正稅，農(nóng)民名義稅收增加但實際稅負減輕；然后在下一輪，官府覺得正稅不夠用了，又開始加雜稅；加到一定程度又覺得農(nóng)民負擔太重，于是又砍掉一些雜稅并入正稅，如此反復。

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（12）楊軍：《農(nóng)民負擔問題的深層思考》，《中央財經(jīng)大學學報》1995年第5期。