區域發展財政轉移支付制度論文

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內容提要：通過協調區域經濟發展，為全國統一市場的最終形成掃除障礙，是“十一五”規劃要重點突破的領域。作為我國財政資金分配和財政平衡制度的轉移支付制度還存在許多不合理的地方，離公共財政的要求尚有一定距離。學習和借鑒國際通行的辦法，調整財政資源在我國縱向和橫向的不均衡，逐步實現公共服務支出基本均等化，事關國家的長治久安、民族團結和社會穩定。

關鍵詞：轉移支付制度；區域發展；科學發展觀

瑞典經濟學家繆爾達爾在《經濟理論和不發達地區》一書中，提出了“地理上的二元結構”理論。這一理論認為，發展過程是一個不平衡的過程，如果聽其自然，由于“循環積累因果關系”的作用，將會出現富的更富、貧者更貧的“馬太效應”。政府不應消極地等待發達地區產生“擴散效應”來消除這種差別，而應采取一定的特殊措施給予不發達地區一定的補助或刺激其經濟發展，以縮小差距。這種“特殊措施”就是通常我們所說的轉移支付①。剛剛結束的“十六屆五中全會”將協調區域經濟發展作為重點研究領域，認為要實現“五個統籌”，發揮財政的協調作用是關鍵一環，而其中最重要的就是完善政府轉移支付制度。

一、我國現行轉移支付制度的弊端

我國現行的政府間轉移支付制度是1994年實行分稅制改革時建立起來的，雖然歷經多次演變，但至今仍沒有完全擺脫傳統體制下統收統支的形式，不足以阻止地區間差距不斷拉大的趨勢。所以現存的各級政府間上繳下撥的關系算不上真正的轉移支付制度。總的來看，我國的轉移支付制度在以下兩個環節嚴重滯后。

（一）轉移支付制度的設計環節

由于1994年的分稅制改革是在不觸動地方既得利益的情況下進行的，只是規范了中央與地方財政收支關系的一個基本框架，對各級政府間的事權和財權沒有嚴格的界定，因此，隨著時間的推移，分稅制的弊端也日益凸現，最突出的就是導致了基層財政困難和地區間差距的日益擴大。其中轉移支付制度的薄弱和不規范則是導致地區間差距拉大的因素之一。

轉移支付是為了實現均等化目標，而我國的轉移支付制度推行的結果卻與均等化的目標形成了沖突。受財政收入規模、制度安排制約以及具體操作技術限制，我國目前的政府間轉移支付基本是一種純縱向的方式，主要有稅收返還、體制補助、結算補助、專項撥款和增量轉移支付②五種形式。在這五種形式里，真正可以發揮平衡地區間財力差距且能使用因素分析法的只有增量轉移支付這一種形式（前身為1995年開始執行的對困難地區和少數民族地區實施的過渡期轉移支付辦法，2002年國家實施所得稅收入分享改革后，“過渡期”的提法不再使用），其余四種要么是定向補助，要么是制定用途、專款專用，不能發揮平衡區域發展的作用。從分配的資金總額來看，首先，增量轉移支付只占很少部分，1995年到2000年，分別為當年中央補助地方支出總額的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%、1.83%和1.83%，形成了極不合理的結構；其次，專項轉移支付比重較大，雖然根據國際經驗，專項轉移支付具有使用方向明確、見效快、便于監督等特點，但是中央和地方政府事權劃分尚不明晰的狀況影響了專項轉移支付應有功能的充分發揮，并帶來一系列問題。專項轉移支付種類繁多，幾乎涵蓋了所有預算支出科目，由各個部門負責安排，這樣不利于資金的統籌安排和合理使用，并且造成各地區“跑部”要錢、爭資金、爭項目等情況。

除此之外，其中的稅收返還和體制補助沿用了財政包干體制的內容，采用1993年為基數，進行環比遞增方案，返還的結果是稅收額度多的地方返還多，稅收額度少的地方返還少，致使富的地方更富，窮的地方更窮。地區差距的存在導致基層政府收入來源的不平等；在轉移支付制度不規范的條件下，基層政府收入的不平等反過來又加劇了地區間的差距，而且導致了教育、公共衛生、基礎設施等公共產品供給的區域間不平等，這樣就使得財政轉移支付的最終目標難以實現。

（二）轉移支付制度的執行和監督環節

現行轉移支付工作由各級財政部門負責，但目前的情況是：一方面，專項撥款和結算補助的分配缺乏規范科學的法規依據和合理的分配標準，在實際操作中受人為因素的影響很大，帶有很大的隨意性。至于財政轉移支付資金能否按時按量到位，能否專款專用，還沒有專門的機構對此進行檢測和評價，也沒有相關法律作為準繩。另一方面，轉移支付資金一旦到了作為接受方的地方政府手中，地方政府如何分配和使用這些資金仍是一個比較復雜的問題。

在財政轉移支付環節上，“權力尋租”行為普遍存在，資金被擠占、挪用、截留、沉淀等現象導致部門獲利而國家受損。2002年底，129個中央預算單位財政撥款結余646.03億元，財政部在核定2003年部門預算時，僅將其中56.65億元納入部門預算，其余的589.38億元發生資金沉淀③。審計署審計長李金華向全國人大常委會報告2002年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況時表示，中央專項轉移支付管理中存在三個主要問題：一是有些項目重復設置，存在多頭審批現象。二是有些資金分配超范圍，對本系統安排資金偏寬。三是有些資金的分配與實際情況脫節。

二、借鑒澳大利亞經驗，完善我國轉移支付制度，統籌區域發展

地區經濟發展不平衡作為一個客觀的經濟與社會現象，具有一定的普遍性，發達國家和發展中國家概不例外，區別只是這種差距的程度、產生的原因、治理時機的掌握和政策措施的著力點等有所不同。澳大利亞作為發達國家，在轉移支付方面，其財政均等化模式的運用已成為一個典范。我國的政治制度和文化背景雖然與澳不同，但在自然地理分布和地區經濟發展不平衡方面卻比較相近，因此，我們可以借鑒其寶貴經驗，來完善和規范我國的轉移支付制度。

（一）澳大利亞轉移支付簡介

澳大利亞的轉移支付大致分為兩類：一類是一般性撥款，按照均等化原則，即按人均相關因素向各州和地方政府分配。另一類是特定撥款，澳憲法第96條對此做出了明確規定。通過特定轉移支付，聯邦政府將其部分管理權限轉移給州及地方政府。在2001-2002年度，特定轉移支付款項占整個澳州級政府獲得的財政受助總額的41%④。

綜合來看，有以下幾點值得我國借鑒：

1.政府級次少，稅務機構單一，整體稅制設計良好。澳大利亞稅收實行一級管理制，無論是聯邦政府還是州、地方政府，都只設一個稅務局，并且聯邦政府與州政府不存在隸屬關系⑤，三級政府都擁有各自的稅收和稅收管理權，較好地減少了行政成本，降低了交易費用，確保了穩定的財政收入。雖然澳大利亞的稅制較之我國復雜，稅種繁多，但其稅改周期短，充分適應了經濟社會發展，而且國民納稅意識普遍較高，高稅收換來高福利，使整個國家的“國民幸福指數”（GNH）相當高⑥。

2.中央財政在全國財政分配中占有主導地位。澳中央財政集中了全國75%以上的財力，但中央轉移支付的量比較大，以此將地區間社會服務水平拉平，妥善地處理了中央與地方的分配關系，保護了地方積極性。據統計，2002-2003財政年度財政總收入約2500億澳元，其中聯邦財政收入約占70%，聯邦財政本級支出約占其收入的40%，其余收入用于對州財政的轉移支付⑦。

3.合理運用特殊目的轉移支付（SPPs），以利于國民經濟良性循環。特殊目的轉移支付（specificpurposepayments）屬于特定撥款，在中央政府的轉移支出中占有相當重要的位置，大約占到整個中央政府支出的13%，并且其投入主要集中在教育、衛生、交通、社保、住房等領域（前三項約占75%）⑧。合理運用特殊目的支付資金的意義，就在于通過它促使地方政府按照中央的意圖投資有利于本地國民經濟良性運行和地區發展的公共產品，維持經濟的可持續發展。

（二）用科學發展觀指導財政工作，完善轉移支付制度，統籌區域發展

在十六屆五中全會通過的“十一五”建議中，中央將“全面、協調、可持續”的科學發展觀上升到統領發展全局的位置上，目標是實現均衡發展、構建和諧社會。用科學發展觀統籌區域發展的原則是“實施西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展，形成東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的格局”。筆者認為，總的設計思想是對的，不能讓快的慢下來，因為東部地區提供的國家稅收占全國的60%以上，富的地方交了稅，中央政府才能通過轉移支付支持西部、東北老工業基地。因此，我們必須借助國家財政的二次分配職能，建立科學規范的轉移支付制度并加大規模和力度，盡量縮小區域財力差距，為新一輪的財稅改革打下基礎。

1.盡快制定《政府轉移支付法》，界定好各級政府的收支權限，同時建立起有效的管理機構。鑒于政府間轉移支付是一個全國縱橫交錯的完整體系，因此，立法權要高度集中統一，各個部門絕不能各自為政甚至相互矛盾，這一點對于我國五級財政體制尤為重要。在劃分各級政府的具體支出責任時要以效率為標準，即一項財政支出責任由哪一級政府承擔最有效率，就應當劃歸到該級政府責權范圍中。

轉移支付的機構建設可借鑒澳大利亞模式———政府機構加咨詢委員會型，一是聯邦國庫部，二是聯邦撥款委員會。根據國外經驗和我國實際情況，可以成立一個專門機構來進行轉移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機構。該機構還可負責對轉移支付的最終效果進行調查、追蹤、反饋、監督和考評，使其社會效益和經濟效益盡可能統一，不斷提高轉移支付資金的使用效率。

2.挖掘財源，發揮有限資金的最大效應，創新轉移支付形式。由于我國尚屬不發達國家，財政收入的有限性制約著轉移支付的可動用資金，因此，一方面需要廣泛挖掘財源（加強稅收征管、預算外資金納入預算內管理等），適當提高“兩個比重”。另一方面要將有限資金發揮其最大效應：一是規范地歸并轉移支付種類，把現存的體制補助、稅收返還和結算補助這三項歸并到一般性轉移支付中，改變轉移支付資金的無謂雙向流動。在“公平優先，兼顧效率”的原則指導下，我國目前的轉移支付應以一般性補助為主，專項補助為輔，向西部貧困地區適當傾斜。二是合理劃分每種轉移支付實施范圍，發揮其最大的經濟和社會效應。根據不同的目標采取不同的指導原則：對于西部落后地區中有條件的、有資源優勢的，中央應多增加分類轉移支付，給予特殊政策，使其帶動周邊其他地區，發揮好“造血”功能。

中央財政從2005年起，按照“以獎代補”的思路，對地方實施“三獎一補”政策，使縣鄉財政困難狀況有所緩解。“三獎一補”激勵約束機制本質上是一般性轉移支付的組成部分，但在政策目標和作用機制方面與一般性轉移支付又有所不同，是對一般性轉移支付的補充。因此，今后在轉移支付的形式、內容等方面還大有創新文章可做。

3.處理好公平與效率、局部利益與整體利益、近期目標與遠期發展的關系。當前，我國正處于經濟轉軌時期，市場經濟體制和分級分稅財政體制還沒有規范和完善，多年來貫穿下來的“放權讓利”的思想仍然存在于各級地方政府，表現為地方政府既得利益剛性較強，調整難度大。因此，需要政府這只“看得見的手”糾正部分市場失靈造成的地區差異，協調好公平與效率的關系，同時要考慮到地方政府對地方經濟發展的積極作用，不可簡單否定地方政府的既得利益。在對待局部利益與整體利益時，一方面必須正視我國地區差距的現實，另一方面又應當明確我國地區差距的解決只能在加快整個國民經濟發展的前提下，通過綜合國力的增強、國家政策的調整和宏觀調控的加強以及東部地區的示范、輻射和帶動來逐步進行，不能一步到位，不能用犧牲東部和整體的辦法來尋求和換取西部的發展。

轉移支付的近期目標是逐步規范地方政府間縱向轉移支付方式，優化轉移支付結構，加大中央政府財力集中度，增強中央政府宏觀調控能力，改變目前“撒胡椒粉”式的“大鍋飯”分配體制。而遠期目標是在社會主義市場經濟體制和分級分稅財政體制趨于完善、均等化轉移支付技術條件已經成熟的狀況下，抑制各地區間經濟發展的不平衡，實現各級政府提供公共服務能力的均等化，使各地居民都能享有同等的就業、醫療、交通等方面的機會與服務。

總之，統籌區域發展，構建和諧社會，不是僅靠完善財政轉移支付制度就可以如愿的，各類相關的配套改革應同時啟動，包括政治體制改革。同時，我們也認識到，合理調整中央政府和地方政府間的事權和收支關系，本身就是政治體制改革層面的內容之一。在動用財政資金對落后地區進行基礎設施投入等轉移支付的同時，還應該加大落后地區的教育投資，為其經濟發展提供必要的人力資源，從長遠和戰略的角度統籌好我國的區域發展。

注釋：

①財政上的轉移支付包括兩類：政府之間和政府與私人之間的轉移支付，筆者在本文中要探討的是前者，即目前我國政府（上下級及同級）間轉移支付存在的問題。

②葛乃旭。重構我國政府間轉移支付制度的構想〔J〕。財貿經濟，2005，（1）。

③張新光。中央財政轉移支付制度：好鋼用在刀刃上〔EQ/OL〕。中國報道周刊，2004-6.

④德、意、澳財政轉移支付概貌〔N〕。中國財經報，2005-10-13.

⑤《澳大利亞稅收考察報告》，《江蘇國稅調研》，第16期。

⑥從GDP到GNH〔N〕。新浪財經，2005-10-19.

⑦見澳大利亞財政部網站

參考文獻：

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〔4〕劉揚，董兆平。我國政府間財政轉移支付制度效應分析和改進構想〔J〕。財政研究，2005，（8）。

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〔7〕傅光明。論中國制定《財政轉移支付法》的若干問題〔EB/OL〕中國財稅法網