監察委權力運作與憲法規制

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【摘要】為堅決遏制腐敗現象蔓延勢頭，中共中央在三地試點改革，并在三省設立各級監察委員會，當前總結改革經驗準備向全國推廣。這涉及到監察委權力的運作，國家監察體制改革要邁出堅實步伐就必須遵循法治原則。改革的合憲性和合法性為改革順利進行提供法治保障。國家監察權的權力范圍廣，對其監督需要相應的制度設計。對權力的監督是為了更好保證權力的不濫用，秉承依法治國，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。

【關鍵詞】國家監察體制改革；監察委；權力制約

一、監察體制改革的現實意義

報告指出當前仍然要堅定不移全面從嚴治黨，我們黨面臨的執政環境依然復雜，黨內思想不純、組織不純、作風不純等問題依然存在，并未解決。所以健全黨和國家的監督體系是當前首要任務，建立監督網，深化國家監察體制改革，接下來要將試點工作在全國范圍內推廣開展開來，組建一支由國家、省、市和縣的監察委員會隊伍，與黨的紀律檢查機關合署辦公。國家監察體制改革后，新成立監察委員會與政府、法院和檢察院形成“一府兩院一委”的格局。這是歷史的選擇，是中國特色社會主義道路的選擇。就監察體制而言，是世界上任何政黨或國家的權力穩固所需。各國監察體制的模式不盡相同，腐敗程度不一，各國采取的改革措施和手段不一，面對的都是腐敗問題，任何改革的最后結果有可能是積極的，也有可能是消極的。2016年11月，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級監察委員會，為在全國推開積累經驗。自《試點方案》實施至今，取得了顯著的實效，也就是說監察體制改革取得了實效。腐敗是自古以來未曾治愈的頑疾，只要有權力的地方就有腐敗，不論權力大小，當前能做的是想辦法減少腐敗，不斷創新監察體制并改革對于遏制腐敗具有顯效。順應時代的發展，增設監察委員會是必須的，也是必要的。監察體制改革將反腐敗置于國家權力中，大大增加了反腐敗力度。[1]設立監察委員會屬于重大政治改革，十八屆四中全會明確要求“重大改革于法有據”，改革必須在一定的法律界限之內，具備合法性、合憲性方可進行。在試點階段就開始遵循相應的法治原則，為改革順利提供法制保障。[2]國家監察體制改革是為“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”，也是黨建立統一權威的反腐敗體制，實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋。“絕對的權力導致絕對的腐敗”，權力制約是任何國家治理首要任務，當前的監察體制改革是對權力制約的新方式、新探索。

二、監察委權力來源

2018年《中華人民共和國憲法修正案（草案）》（摘要）公布，正式確立了監察委員會作為國家機構的法律地位，監察體制改革進入深水期。我國法治進程中對權力的監督、對腐敗的打擊，是國家治理中的主要問題，因此依法治國必先依憲治國，依法執政首要是依憲執政。設立監察委體現了權力來源于人民。需要明確的是我國根本政治制度是全國人民代表大會制度，所以說我國權力配置中，人大的立法權的法律位階很高。以往的“一府兩院”由人大產生，受其監督。[3]監察委成員由人民代表大會產生，也受其監督。國家監察體制改革試點授權的依據分別是全國人大常委會授權和全國人大直接授權。一是全國人大常委會授權，憲法中指出全國人大的常設機關是全國人大常委會，人大屬于我國最高國家權力機關，全國人大常委也就是我國最高國家權力機關，有權行使全國人大作為我國最高權力機關的職權。全國人大事先授權全國人大常委會作出試點授權決定，憲法明確規定全國人大可授予全國人大常委會其他職權。全國人大常委會的試點授權決定明確指出授權的憲法依據是什么。二是全國人大直接授權，憲法中列舉全國人大的職權中指出全國人大有權行使其作為最高國家權力機關行使的其他職權。全國人大作為最高權力機關有修憲權、立法權、任免權和重大問題決定權監察體制改革。監察體制改革涉及重大政治體制改革，人大可啟用修憲權來推動改革。[4]監察體制改革后成立的監察委作為國家機構，行使國家權力。其權力由憲法賦予，職權內容遵照《憲法》和《國家監察委員會組織法》，且與檢察機關、行政機關和審判機關平行。國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，重點在與監察委的權力運作。監察委權力屬性的配置直接影響其權力的運作，也對監察制度的完善起到一定作用。[5]按照法理，監察委作為一個行使國家公權的機關要恪守“職權法定”原則，作為與一府兩院并列的機關，行使的權力要恪守“職權限定”。[6]監察體制改革加強對行使公權力的公職人員的廉政建設，強化在國家權力體系中各個工作人員的監督，提升反腐效率。監察委的調查權需得到法律層面的明確授權，其合法性來源于法律的明文規定。[7]從試點地區來看，監察委成員組成均是黨員且屬于國家公務員。《方案》要求以選舉和任命的形式產生監察委，監察委由人大選出，北京市、山西省和浙江省由紀委書記擔任監察委主任，紀委副書記擔任監察委副主任，監察委員中多數成員是紀委委員。從三地試點地區來看，監察委的機構設置是將整合國家監察部、國家預防腐敗局、人民檢察院的反貪污賄賂局和反瀆職侵權局等機關。[8]明確指出，在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度。依據《憲法》和《行政監察法》，監察委享有檢查權、調查權、建議權和行政處分權。監察委的監察范圍是對行使公權力的公職人員依法實施監察；履行監督、調查、處置職責，對涉嫌職務犯罪的，移送監察機關依法提起公訴。監察委留置權要求當事人在規定時間內說明情況，這使監察委的工作開展更具有時效性。監察委員會是獨立于行政機關且與行政機關相互平行的國家機關，其職能的內涵與外延遠遠超過行政監察機關。國家層面來說，設立的國家監察委員會在國家機構體系中的職能超過國家行政監察機關。監察委不同于行政監察機關，《國家監察法》和《行政監察法》職能安排不同。《行政監察法》屬于行政法，《國家監察法》屬于憲法相關法。[9]監察委員會調查權范圍過大，如果對調查權沒有相應的約束機制就很容易侵犯人權。探索監察委員會調查權的法治路徑，從程序上約束調查權的行使。[10]

三、監察委的監督與被監督的法治途徑

強調要健全黨和國家監督體系，加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子中。建立巡視巡查上下聯動的監督網，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，監督監督者，推動機關廉政建設，形成政治監督與法律監督有機結合的中國特色監察權運行機制。[11]在十八屆中央紀委七次全會報告中提到，將在十三屆全國人大一次會議審議通過國家監察法。屆時監察委的監督完全依法進行。首先，監察委的內部監督，加強監察委員的黨性教育、抓牢監察委干部的職業道德和紀律教育，黨的監督主要靠黨的自我監督和群眾監督，同樣監察委的監督也依賴于自我監督,監察委必須樹立法治思維，遵循法治原則，增強監察委員的自律。在內部監督上，辦案部門與其他部門在工作上保持距離，其他未參與案件的部門人員不允許進入辦案區，并且嚴厲禁止內部案情打聽和提禮送情的情況出現。[12]嚴格依照《中國共產黨黨內監督條例》，進行黨內監督，做到沒有禁區、沒有例外，不允許有不受制約的權力，在辦案程序上要強調法治思維和法治方式。內部監督有利于從源頭上預防監察委權力濫用，主要方式應當是加強監察委內部建設、強化監察委上級監督和對關鍵環節的監督制約。監察委應當做到自覺接受監督，在執紀審查時必須向上級監察委報告，有利于上級監察委對其監督。加強上級監察委員會對下級監察委員會的領導和監督，在監察委選人用人方面，對提名干部的考察由上級監察委及其同組織部門進行。深化監察人員執法過錯責任追究制度，對違規操作、審查履責不嚴等行為和后果進行規定。其次，對監察委的外部監督是指除監察委自身監督以外的黨政機關、企事業單位、社會團體及個人的監督。監察體制改革試點實行各級黨組織和監察委合署辦公，并不影響黨組織對監察委的監督。監察委相關工作涉及重大問題時要向上級黨組織請示報告，同時向同級黨委匯報。黨委的組織部門和干部監督職能等部門的個人相關事項報告與干部任免監督也包括對監察委相應的監督。在今后監察體制改革中可以將對下級監察委的監督納入上級巡視監督中。發揮人大監督的作用，人民政協可通過建議和批評，發揮監督作用。發揮司法監督的效能。檢察院和法院對監察委工作流程的監督。加強群眾監督和輿論監督，建立重大案情通報制度，適時向社會大眾公開相關信息。有權力就可能存在腐敗，監察委是從地方到中央的具有權威性的反腐敗機關，監察委員會權力將可能十分大。盡快建立律師介入制度，律師介入使犯罪嫌疑人的人權得到保障，也能防止監察權的濫用。堅持法律面前人人平等原則，健全完善當事人人權保障制度。在既成事實上嚴格區分工作失誤與違法違紀，在違法違紀上以事實為依據，以法律為準繩，違紀則依黨紀處分，違法則受法律制裁。[13]從終極意義上而言，權利是權力的基礎，脫離權力監督制約的權力將無限膨脹。比如每年將處理案件信息對社會公開，加強社會輿論監督，建立對輿論監督權的法律法規，保障輿論權的行使。群眾的權利是監察委權力的基礎，脫離群眾監督制約的監察委是不可行的，會造成監察委權力的膨脹。[14]我國根本政治制度是人民代表大會制度，監察委向上級人大報告，對上級人大負責并受其監督。依照《監察法（草案）》，監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，同級人大與常委會只是間接監督，上一級監察委員會的直接監督實屬內部監督。習指出權力是一把雙刃劍，在法治軌道之內會造福百姓，在法律之外運行則是百害而無益。必須把權力關進制度的籠子，則需依法設置機構監督權力。人民通過憲法來防止公權力濫用，因此憲法的修改上應該盡可能地增設監察委這一機構的監督機制。自覺接受人民政協對監察工作的意見和建議。未來可以在《國家監察法》中增加針對監察委員會違法行使監察權以及對監察委員會的監察信息公開提起行政訴訟的規定，從而讓監察委員會接受更為有效的訴訟監督。[15]監察委工作的公平公正和公開程度決定媒體監督、群眾監督和社會輿論監督的進行。讓權力在陽光下進行，消除社會對監察委等國家機關的神秘性及擔憂。接受社會輿論的外部監督，通過這樣的公開方式使監察工作保持透明性。在監察機關內部具有黨員身份的干部也同時接受黨的監督，對監察委的監督可以是上級黨委與上級監察委同時監督。監察委在同級黨委的監督體現在合署辦公上，監察體制改革后各省市縣監察委員會主任由各省市縣常委中的紀委書記兼任。因此各級監察委員在加強自身監督的同時接受人大監督、社會監督和黨的監督。[16]通過大數據等互聯網手段提升監督的實效性，對各級監察委員接受監督的情況進行匯總分析。

作者:蔡靜 單位:廣東海洋大學