社會保障法律制度研究論文

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建立一個現(xiàn)代化的、具有中國特色的社會主義社會保障體系，直接關(guān)系到中國經(jīng)濟體制改革的成敗、社會的全面發(fā)展和社會的穩(wěn)定。黨和國家提出把做好社會保障工作作為當前全國的一項重要、緊迫的任務(wù)，爭取用5年左右時間，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會保障體系。這項決策的意義是偉大而深遠的。從法律的角度來看，社會保障屬于國家管理的一項社會事務(wù)，屬于政府的職能。健全、完善社會保障法律制度，使社會保障法制化，應(yīng)是國家需要采取的緊迫之策，也是長遠之策。我們看到，近幾年來，中國社會保障制度改革和發(fā)展速度之快是前所未有的。經(jīng)過共同努力，中國已經(jīng)在社會保障制度領(lǐng)域取得了三個方面的突破性進展，即形成了養(yǎng)老保險、下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障三條保障線，為中國的社會保障制度增添了新的內(nèi)容，為經(jīng)濟體制改革的順利進行和社會的穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。但是，中國現(xiàn)行的社會保障法律制度與社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展的客觀要求仍有較大的差距，需要不斷完善。

今天，我就《完善我國的社會保障法律制度》這個題目，向各位領(lǐng)導(dǎo)同志匯報三個方面的學(xué)習(xí)和研究體會：

一、社會保障法律制度與我國的社會發(fā)展

(一)社會保障與社會保障法律制度“社會保障”系由英語中“SocialSecurity”一詞翻譯而來的，亦可譯為“社會安全”。社會保障，是指國家為了保持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，對公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會依法給予物質(zhì)幫助，以保障公民的基本生活需要的制度。各國社會保障的項目廣泛繁雜，各有差異，概括起來一般包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會互助和優(yōu)撫安置等幾大體系。

在現(xiàn)代社會里，社會保障制度是國家的基本制度之一，是國家通過立法建立起來的。社會保障法就是調(diào)整在社會保障中發(fā)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，同時也是社會保障制度的法律表現(xiàn)形式。社會保障法律制度發(fā)展到今天，已成為當代各國法律體系的重要組成部分。按照西方大陸法系國家對法律部門的劃分，社會保障法律制度既不屬于公法，又不屬于私法，而是屬于社會法的范疇，是一個獨立的法律部門。世界大多數(shù)國家的政府都很重視社會保障法律制度的建設(shè)，這是因為，國家對社會成員的社會保障待遇標準只有通過立法才能加以確定和公之于眾，國家對需要保護的特殊群體給予的幫助只有通過建立法律制度才能得以強制施行。因此，國家制定和實施的社會保障措施都被納入到了法制化的軌道。

建立對公民的社會保障制度，是我國憲法的一項重要內(nèi)容。

《中華人民共和國憲法》第四十四條規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”憲法第四十五條規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。

上述憲法規(guī)定，是中國社會保障法律制度的立法根據(jù)和最高法律準則。

社會保障法律制度應(yīng)當包括如下基本內(nèi)容：第一，社會保險法律制度。該制度具體規(guī)定對勞動者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育等情況下獲得幫助和補償，即建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險制度。

第二，社會救濟法律制度。該制度具體規(guī)定對公民在遭受自然災(zāi)害或者生活發(fā)生嚴重困難的情況下獲得經(jīng)濟幫助，即建立災(zāi)民救濟、城市居民最低生活救濟、城鄉(xiāng)特殊貧困人員救濟等制度。

第三，社會福利法律制度。該制度具體規(guī)定對不同的社會成員在分享社會發(fā)展成果方面獲得的經(jīng)濟幫助，即建立老年福利、托幼福利、殘疾人福利、社區(qū)服務(wù)、城鎮(zhèn)居民福利津貼等項制度和設(shè)立文化、教育、衛(wèi)生、保健等社會公益設(shè)施。

第四，社會互助法律制度。該制度具體規(guī)定由不同的社會組織建立其成員之間相互提供幫助，如工會組織建立的工會會員互助金制度。

第五，社會優(yōu)撫法律制度。該制度具體規(guī)定由國家和社會對軍人和其家屬提供社會優(yōu)待和經(jīng)濟幫助，即建立優(yōu)待軍人和軍人家屬、軍人轉(zhuǎn)業(yè)和退伍安置、軍人傷殘撫恤和死亡撫恤等項制度。

(二)社會保障法律制度的作用現(xiàn)代的社會保障法律制度是伴隨著人類社會從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的邁進而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，本身就是社會進步的一種表現(xiàn)。在自然經(jīng)濟社會里，社會成員的生活保障是以自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的，體現(xiàn)為家庭自我保障，并未形成規(guī)范化、法制化的社會保障制度。市場經(jīng)濟開創(chuàng)了現(xiàn)代社會保障法律制度的先河。國家通過立法使社會保障成為政府管理的社會事務(wù)，并使之具有強制性、普遍性、互濟性和社會性。起源于19世紀末葉歐洲工業(yè)社會的社會保障法律制度，經(jīng)過100多年的歷史發(fā)展，已經(jīng)推行到世界160個國家和地區(qū)，成為帶有國際性的一項制度，成為各國政府治國安邦的一項基本手段。在某種意義上可以說，社會保障法律制度的完善與否，已經(jīng)成為體現(xiàn)一個國家社會文明進步程度的標志之一。

社會保障法律制度在我國社會發(fā)展中的重要作用，表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、社會保障法律制度是建立和發(fā)展市場經(jīng)濟的必然要求市場經(jīng)濟是人類社會歷史進步過程中不可逾越的經(jīng)濟發(fā)展階段，而社會保障法律制度是市場經(jīng)濟建立和發(fā)展的必要條件之一。

保護勞動力的再生產(chǎn)和合理配置勞動力資源是市場經(jīng)濟的客觀要求。在市場經(jīng)濟條件下，競爭機制所形成的優(yōu)勝劣汰，必然會造成部分勞動者被迫退出勞動崗位，從而使其本人和家庭因失去收入而陷于生存危機；社會保障通過提供各種幫助使這部分社會成員獲得基本的物質(zhì)資料，維持基本生活水平，從而使勞動力的再生產(chǎn)成為可能。市場經(jīng)濟要求建立勞動力合理流動機制，社會保障通過建立全社會統(tǒng)一的保障網(wǎng)絡(luò)，打破了勞動者自我保障或企業(yè)保障的局限，使勞動者在更換勞動崗位和遷徙時沒有后顧之憂，促進了勞動力的合理流動與合理配置。此外，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，日益增多的社會保障項目，必然給社會成員提供更多的社會保障服務(wù)，而社會保障的服務(wù)性工作的增多，也會增加勞動者的就業(yè)機會。

市場經(jīng)濟要求平衡社會供求關(guān)系，保持投資結(jié)構(gòu)的合理化和保證投資收益。社會保障的支出是隨著市場經(jīng)濟的增長或下降的運行變化情況而增減的。在經(jīng)濟發(fā)展強勁、失業(yè)率下降時，社會保障的支出會進行相應(yīng)的縮減，社會保障基金的存儲規(guī)模必然會因此增大，從而減少社會需求的急劇膨脹；而當經(jīng)濟衰退、失業(yè)增加時，社會保障的支出會相應(yīng)地增多，給失去職業(yè)和生活困難的人們提供相應(yīng)的購買能力，喚起社會的有效需求，并在一定程度上促進社會的經(jīng)濟復(fù)蘇。可以說，社會保障具有調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟中供求關(guān)系的蓄水池作用，能夠在一定程度上平抑經(jīng)濟過熱或過冷的現(xiàn)象，促進國民經(jīng)濟的良性循環(huán)。社會保障基金經(jīng)過長期的積累，會形成龐大的資產(chǎn)，成為投資融資的一大財源。如果國家通過立法規(guī)定社會保障基金的投資項目和投資比例，指導(dǎo)投資的方向，會促進社會保障基金向國家基礎(chǔ)設(shè)施和重點項目投資，從而成為國家對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的有效手段。同時，社會保障基金的有效投資收入，也會使社會保障基金本身保值增值。目前，國際社會對社會保障法律制度在市場經(jīng)濟中的作用已經(jīng)形成這樣的共識，即社會保障不能被簡單地看作是對國家的一種負擔(dān)，而應(yīng)該把它看作是為了在經(jīng)濟中使工作能力、效率和動力保持高水平的一種手段；如果一個國家缺少完備的社會保障體系，特別是缺少產(chǎn)業(yè)工人的社會保險，那么，這個國家構(gòu)建任何一種市場經(jīng)濟體制都是不可能的。這種認識，值得我們深思。

2、社會保障法律制度是社會公平的調(diào)節(jié)器社會公平，是人類社會發(fā)展中客觀產(chǎn)生的一種需要。社會公平體現(xiàn)在經(jīng)濟利益方面主要是社會成員之間沒有過份懸殊的貧富差別，即所謂“不患貧患不均”。在市場經(jīng)濟條件下，收入分配機制與競爭機制相聯(lián)系，必然形成社會成員之間在收入分配方面的不均等，甚至收入相差十分懸殊，強者成為富翁，弱者陷于困境。為了解決這一社會問題，就需要運用社會保障法律制度對社會經(jīng)濟生活進行干預(yù)，通過提供社會保障措施，通過對社會成員的收入進行必要的再分配調(diào)節(jié)方式，將高收入者的一部分收入適當轉(zhuǎn)移給另一部分缺少收入的社會成員，從而在一定程度上縮小社會成員之間的貧富差距，彌補市場經(jīng)濟的缺陷，緩和社會矛盾，以促進社會公平目標的實現(xiàn)。

3、社會保障法律制度是維護社會穩(wěn)定的安全網(wǎng)沒有社會的穩(wěn)定，就沒有經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，而社會保障則是社會穩(wěn)定的重要防線。社會保障法律制度本身就是一種社會安全體系，它通過對沒有生活來源者、貧困者、遭遇不幸者和一切工薪勞動者在失去勞動能力或工作崗位后提供救助，滿足基本生活需要。保證其基本生活需求，消除社會成員的不安全感，以維護社會穩(wěn)定。因此，社會保障又被譽為“社會安全網(wǎng)”和“社會減震器”。

二、當代世界各國社會保障法律制度的發(fā)展

(一)當代世界各國社會保障法律制度的主要類型

由于世界各國的社會制度不同，經(jīng)濟發(fā)展水平不等，文化歷史各異，建立社會保障法律制度的時間先后不一，因而形成了不同類型的社會保障法律制度。按照通常的分類標準，主要分為四種類型：

第一種類型：為“傳統(tǒng)型”社會保障法律制度，美國、日本等許多發(fā)達的資本主義國家都實行該類制度。這類社會保障法律制度堅持“選擇性”的保障原則，即對不同的社會成員適用不同的保障標準，社會保障費用由國家、雇主和勞動者三方負擔(dān)，社會保障的待遇給付標準與勞動者的收入和社會保障交費相聯(lián)系，強調(diào)勞動者個人在社會保障方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

第二種類型：為“福利型”社會保障法律制度，英國、瑞典、挪威等西歐和北歐部分國家實行該類制度。這類社會保障法律制度堅持“普遍性”的保障原則，社會保障基金主要來源于國家稅收，社會保障的范圍包括“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N生活需要，給付的待遇標準是統(tǒng)一的。這種制度下的社會保障待遇水平過高，國家負擔(dān)過重，正在被迫進行調(diào)整。第三種類型：為“國家型”社會保障法律制度，前蘇聯(lián)以及東歐等國家都曾實行該類制度。這類社會保障法律制度堅持“國家統(tǒng)包”的保障原則，社會保障費用由國家和用人單位負擔(dān)，職工個人不必繳納保障費用，社會保障的范圍包括了職工的基本生活需要，社會保障事務(wù)由國家統(tǒng)一設(shè)立的保險組織經(jīng)辦，職工參加管理。這種社會保障制度的弊病很大，保險費用完全由國家和用人單位包攬，造成企業(yè)負擔(dān)過重，不利于企業(yè)參與市場競爭，不利于勞動力合理流動，不利于職工個人樹立自我保障的意識。

中國在計劃經(jīng)濟條件下曾經(jīng)實行的社會保障法律制度，也屬于該種類型。

第四種類型：為“儲蓄型”社會保障法律制度，新加坡、馬來西亞等新興市場經(jīng)濟國家大都實行該類制度，這類社會保障法律制度實行“個人帳戶積累”的原則，社會保障費用由勞資雙方按比例交納，以職工個人名義存入個人帳戶，在職工退休或有其他生活需要時，將該費用連本帶息發(fā)給職工個人。這種社會保障法律制度有利于樹立自我保障意識，鼓勵人們的勞動積極性，有利于保障勞動者的基本生活需要，但它也存在不能對保險基金進行必要的使用調(diào)劑和不能發(fā)揮社會保障的互助功能的缺陷。

(二)國外社會保障法律制度的改革與調(diào)整現(xiàn)在國際上對社會保障法律制度進行改革與調(diào)整的最新提法叫作“機構(gòu)、制度和待遇重組”。一些國家在社會保障法律制度方面的調(diào)整措施主要有：

第一，通過立法改變社會保險基金的籌集模式。如對養(yǎng)老保險的改革：一方面，嚴格控制社會統(tǒng)籌式的國家養(yǎng)老金的給付對象和給付標準；另一方面，通過立法將個人帳戶儲存基金制的養(yǎng)老金計劃納入養(yǎng)老保險基金法定強制執(zhí)行計劃，與國家的養(yǎng)老保險計劃并行。另外，國家還鼓勵開辦個人養(yǎng)老儲蓄制度，國家給予稅收優(yōu)惠。歐洲各國在養(yǎng)老保險體制方面所普遍采取的“三柱體系”，正是這個社會保險基金籌集模式改革的典型代表。在該體系中，第一柱是采用現(xiàn)收現(xiàn)付（由正在工作的一代人供養(yǎng)已退休的一代人）方式籌集養(yǎng)老保險基金；第二柱則由雇員所在公司和雇員共同繳納養(yǎng)老保險金存入雇員個人帳戶進行養(yǎng)老保險金積累；第三柱是實行商業(yè)性的個人自愿養(yǎng)老保險計劃，政府對個人自愿養(yǎng)老保險金的儲蓄實行一定數(shù)量的免稅政策。由這三根支柱撐起養(yǎng)老保險體系。采取這種籌集模式，使養(yǎng)老保險金積累的規(guī)模在國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）所占的比重大大增加，對經(jīng)濟發(fā)展起到了積極影響。

第二，通過立法和嚴格執(zhí)行措施，改變社會保障資金支出。

例如，削減社會公共福利開支，限制國家退休金發(fā)放數(shù)量，嚴格審查領(lǐng)取社會救濟、醫(yī)療補貼的社會成員的家庭經(jīng)濟狀況，糾正社會福利全民享受的傳統(tǒng)做法。

第三，通過立法改變社會保障的管理體制，完善并增強社會保障的法律實施機制，使社會保障行政管理、事務(wù)經(jīng)辦和監(jiān)督控制分開，確保社會保障活動有效、依法進行。

第四，通過立法調(diào)控社會保險基金的投資結(jié)構(gòu)，加強社會保險基金的運營管理。各國為了使社會保險基金保值增值并更好地支持資本市場的發(fā)展，紛紛通過立法對社會保險基金的投資結(jié)構(gòu)和運營管理采取新的措施。例如，德國原來是利用保險法律對養(yǎng)老保險基金進行約束的，但從1998年4月1日開始改由投資公司法進行調(diào)整。在社會保險基金的投資結(jié)構(gòu)方面，各國法律規(guī)定不一，但都以立法形式規(guī)定了養(yǎng)老保險基金投資比例的法定上限。德國法律規(guī)定：養(yǎng)老保險基金可投資于股票的比例為20%左右，具體比例由各個養(yǎng)老保險基金計劃靈活掌握；可投資于房地產(chǎn)的上限為30%；可投資于流動資金的上限為49%。德國養(yǎng)老保險基金的資產(chǎn)總額目前已達到3000億美元，其投資結(jié)構(gòu)的實際狀況是：投資于債券占75%，投資于房地產(chǎn)占13%，投資于股票占9%，投資于現(xiàn)金儲蓄占3%。英國、瑞士、法國、美國、意大利、日本、智利等國家也都以立法形式規(guī)定了養(yǎng)老保險基金投資比例的法定上限。

(三)當代世界各國社會保障法律制度的主要特點盡管當代世界各國的社會保障法律制度類型不同，但卻顯示出這樣一些共同的特點：

1、在建立社會保障法律制度過程中發(fā)揮國家的主導(dǎo)作用。在現(xiàn)代社會里，社會保障是由政府管理的一項社會事務(wù)，政府本身就是社會保障法律關(guān)系的重要主體。社會保障法律所調(diào)整的是利益沖突關(guān)系，經(jīng)營者為追求利潤，降低人工成本，不會主動為社會保障基金增加投入，社會各種弱者群體為了分享社會發(fā)展成果，又要求實現(xiàn)社會公平。國家應(yīng)當而且也能夠主動地利用對社會的干預(yù)手段，通過立法，調(diào)整利益沖突，推動建立符合社會公共利益的社會保障制度。社會保障從“家庭自我保障”和“慈善救濟”發(fā)展到現(xiàn)代意義上的社會保障正是各國政府運用法律手段強制推行的結(jié)果。

2、社會保障法律制度的建立和發(fā)展，與社會發(fā)展階段和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。世界各國的社會保障法律制度，都不是憑空建立起來的，立法所確定的社會保障對象、社會保障項目、社會保障待遇水平，無一不受到本國社會經(jīng)濟發(fā)展階段和經(jīng)濟發(fā)展水平的制約和影響。各國的社會保障法律制度都隨著本國經(jīng)濟的發(fā)展，呈現(xiàn)出社會保障對象的范圍由窄到寬、社會保障項目由少到多、社會保障標準由低到高的共同特點。例如，德國于1883年建立社會保障法律制度時，其保障對象僅為工商業(yè)和手工業(yè)工人。美國1935年公布《社會保障法》以后，到1950年通過立法確定了養(yǎng)老保險待遇標準；從1950年到1998年，根據(jù)美國的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，此標準先后被修改了32次，養(yǎng)老保險待遇水平不斷提高。

受亞洲金融危機的影響，新加坡經(jīng)濟衰退，1998年11月24日，新加坡政府宣布從次年1月起兩年內(nèi)把雇主向國家交納的養(yǎng)老撫恤基金繳款數(shù)額由工人工資的20%下降到10%；工人和政府官員的薪水削減5%到8%。

3、社會保障法律制度的內(nèi)容和模式選擇，具有鮮明的國情特點。縱觀當今世界各國的社會保障制度，無一不是從本國的國情出發(fā)，制定社會保障立法和相應(yīng)的社會保障措施。例如，美國根據(jù)聯(lián)邦制這一國情，國會通過的聯(lián)邦統(tǒng)一立法所規(guī)定的保障項目和保障標準適用于全國，但允許各州通過立法增加保障內(nèi)容。世界人口老齡化速度加快，日本的人口老齡化問題更加突出，日本政府率先作出反應(yīng)，通過立法對原有的養(yǎng)老保險制度進行重大改革，增大養(yǎng)老保險基金的積累，應(yīng)對養(yǎng)老保險的各種需求，同時延長退休年齡，推遲支付養(yǎng)老金期限。有些國家為了提高國民素質(zhì)，把義務(wù)教育和就業(yè)培訓(xùn)列入社會保障項目之中。有的發(fā)展中國家，為了鼓勵就業(yè)、消除“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，不搞失業(yè)保險制度。

4、適應(yīng)經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢，對社會保障法律制度進行必要的調(diào)整。經(jīng)濟全球化趨勢使各國經(jīng)濟的相互依存、相互影響日益加深，要求各國積極參加國際經(jīng)濟合作，按照平等互利原則處理雙邊甚至多邊的國際經(jīng)濟關(guān)系，要求各國的法律作出相應(yīng)的調(diào)整。例如，勞動力的跨國流動，必然帶來勞動者在就業(yè)、養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等方面的社會保障問題，需要通過調(diào)整社會保障法律制度加以解決。近年來，許多國家如德國、法國、美國、意大利、瑞士等，已經(jīng)采取了互相簽訂雙邊協(xié)議的辦法，解決兩國勞動者在對方國家從事工作遇到的社會保障問題。德國、美國和韓國也對中國提出了類似的問題，要求中國在這些國家設(shè)立的公司為其員工參加所在國的社會保險。還有的國家為了增強本國對勞動力成本較低的其他國家的經(jīng)濟競爭力，采取了削減本國職工工資和福利待遇的做法。

三、建設(shè)具有中國特色的社會保障法律制度

(一)我國社會保障法律制度的現(xiàn)狀我國的社會保障工作始于50年代初。當時，新中國剛剛成立，百業(yè)凋零，百廢待興，國民經(jīng)濟基礎(chǔ)相當薄弱。黨和政府高度重視社會保障工作。1951年2月，政務(wù)院了《中華人民共和國勞動保險條例》，這是新中國成立后的第一部社會保險法規(guī)，奠定了我國社會保障法律制度的基礎(chǔ)。此后，我國還陸續(xù)頒布和實施了有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、扶貧、救災(zāi)、社會福利和優(yōu)撫安置等方面的規(guī)定，初步形成了與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優(yōu)撫安置在內(nèi)的社會保障法律制度，顯示了勞動人民當家作主的權(quán)利和國家對勞動者權(quán)益的保護，體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。這一制度的建立，在相當長的時期內(nèi)，對發(fā)展我國國民經(jīng)濟、鞏固國家政權(quán)、保障人民生活起到了重要的作用。

當前，我國的經(jīng)濟體制正由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，我國社會從農(nóng)業(yè)社會開始向工業(yè)社會邁進，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，形成以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分并存的格局；國有企業(yè)改革進入攻堅階段，過去在計劃經(jīng)濟體制下形成的社會保障制度，已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展的客觀需要，成為深化經(jīng)濟體制改革的制約因素。社會保障工作面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，急需進行改革。根據(jù)當前兩種經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換過程的實際，社會保障法律制度改革需要一個漸進過程，要堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，逐步由“全部包攬”向“國家、單位、個人”三方負擔(dān)轉(zhuǎn)變，由“企業(yè)自保”向“社會互濟”轉(zhuǎn)變，由“福利包攬”向“基本保障”轉(zhuǎn)變，由“現(xiàn)收現(xiàn)付”向“部分積累”轉(zhuǎn)變，由“政策調(diào)整”向“法律規(guī)范”轉(zhuǎn)變。近兩年來，我國社會保障法律制度的改革和發(fā)展邁出了較大的步伐，已經(jīng)形成了養(yǎng)老保險、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障的“三條保障線”制度。在此基礎(chǔ)上，按照“逐步形成獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、管理服務(wù)社會化的有中國特色社會保障體系”的思路，進一步深化社會保障法律制度改革。

第一，依法擴大社會保險的覆蓋面和提高保險費征繳率。在城鎮(zhèn)強制推行以養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療為重點的社會保險。這既是增加社會保障資金的重要途徑，又是建立新體系的重要條件。同時，中央和地方各級財政預(yù)算要適當調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加社會保障支出比例。還要采取多種措施，開辟新的籌資渠道，補充社會保障基金。

第二，完善失業(yè)保險制度，加快勞動力市場建設(shè)。逐步使下崗職工由企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心保障基本生活，轉(zhuǎn)向享受失業(yè)保險，走向勞動力市場就業(yè)。這項工作先在東部沿海地區(qū)和具備條件的城市進行試點，總結(jié)經(jīng)驗后穩(wěn)步推開。第三，積極推進養(yǎng)老保險社會化管理和服務(wù)。逐步做到退休人員與企業(yè)事業(yè)單位相脫離，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老金社會化發(fā)放，積極開展退休人員由社區(qū)管理服務(wù)的試點。要加強對社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，強化社區(qū)服務(wù)功能。同時，注意做好社會保障體制轉(zhuǎn)換過程中的工作銜接。

但是，應(yīng)該指出，我國的社會保障法律化程度較低，尚不能給國家解決社會保障面臨的嚴峻而復(fù)雜的問題提供充分、有效的法律支持。

我國社會保障法律制度存在的主要問題是：

1、社會保障的立法不健全。社會保險是社會保障制度的核心內(nèi)容，但目前還沒有建立起統(tǒng)一的、適用范圍比較大的社會保險法律制度，社會保險費用的征繳、支付、運營、統(tǒng)籌管理也不規(guī)范；社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置的立法相當欠缺；社會保障工作在許多方面只能靠政策規(guī)定和行政手段推行；國家立法滯后，地方立法分散，統(tǒng)一的社會保障制度被分割。由此導(dǎo)致社會保障的覆蓋面小，保障程度差。目前在社會保障方面發(fā)生爭議糾紛進行仲裁或提起訴訟時，由于立法滯后，仲裁機構(gòu)和人民法院無法根據(jù)有效的法律規(guī)定對社會保障爭議進行仲裁或判決，處于無法可依的狀態(tài)。

2、現(xiàn)有的社會保障法律法規(guī)立法層次低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責(zé)任制度。社會保障法是我國法律體系中一個獨立的法律部門，應(yīng)該由全國人民代表大會及常務(wù)委員會制定社會保障的基本法律。但是，我國自1979年以來，卻沒有制定和頒布實施專門調(diào)整社會保障關(guān)系的基本法律；有關(guān)社會保障的制度被分散規(guī)定在不同的法律規(guī)范文件中。這種狀況與社會保障法所應(yīng)處的地位是不相符的。完整的法律規(guī)范應(yīng)當由假定、處理和制裁構(gòu)成，無法律責(zé)任、無制裁措施的法律規(guī)范，是一個有嚴重缺陷的系統(tǒng)，無法發(fā)揮法律規(guī)范的強制功能。在我國已經(jīng)制定出來的社會保障法規(guī)中，比較普遍地存在著缺乏法律責(zé)任的現(xiàn)象，無法確保社會保障措施的有效實施。

3、社會保障的法律實施機制較為薄弱。合法的籌資機制、穩(wěn)定的保障機制、嚴格的管理機制、有效的運行機制，有力的監(jiān)督機制都不夠健全。社會保障監(jiān)督機構(gòu)沒有與管理機構(gòu)嚴格劃分開來，缺乏對欠繳社會保險費的行為和拖欠離退休人員、失業(yè)人員保險金行為的法律制裁措施；對非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為得不到及時懲處，保險基金的運營處于不安全狀態(tài)。

4、欠缺與WTO的社會保險規(guī)則相適應(yīng)的法律規(guī)范。中國加入WTO的進程已經(jīng)進入最后階段。加入WTO，必定會對中國的社會保障法律制度特別是社會保險法律制度產(chǎn)生相當大的影響。但是，中國目前尚未做好適應(yīng)這一變化所應(yīng)當進行的法制建設(shè)的準備。

(二)完善我國社會保障法律制度的幾點建議

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，仍處在社會主義初級階段，人口多，底子薄，各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不平衡。要在這樣一個具有12億人口的大國建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的完善的社會保障制度，所遇到的情況和問題與經(jīng)濟發(fā)達國家是有所不同的。我們必須從自己的國情出發(fā)，使社會保障水平與我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適應(yīng)；堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則；堅持法律調(diào)整與特殊政策調(diào)整相結(jié)合，對社會發(fā)展中某一特殊時期出現(xiàn)的急迫需要解決的特殊問題采取一些特殊性的政策加以調(diào)整，如對國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工程，就是特殊階段采取的特殊政策；借鑒和吸取國際社會帶有共性的經(jīng)驗，適當參照國際標準但不能照搬；總結(jié)我國社會保障法制建設(shè)的經(jīng)驗，通過改革和制度創(chuàng)新，建立起具有中國特色的社會保障法律制度。

建立和健全社會保障法律制度，涉及的問題很多。我們建議，當前應(yīng)當著重解決如下幾個問題：

1、應(yīng)當把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經(jīng)濟法律制度的重要組成部分，放在突出的位置上，抓緊制定社會保障的基本法律。目前，通過立法建立和健全社會保障制度，為社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展提供良好的法律環(huán)境已成為當務(wù)之急。

社會保障的核心法律制度是社會保險制度，因此，應(yīng)當由全國人民代表大會常務(wù)委員會盡快制定和頒布在社會保障制度中處于核心地位的《中華人民共和國社會保險法》。據(jù)了解，《中華人民共和國社會保險法》的草案已經(jīng)起草了多稿，其內(nèi)容已經(jīng)比較成熟。因此，建議全國人民代表大會常務(wù)委員會在適當時候，及時地審議該項法律草案。同時，由國務(wù)院盡快制定和頒布與該法相配套的一系列條例，以保證社會保險工作有法可依。

2、社會保障法律制度的立法內(nèi)容應(yīng)當與其他法律部門的立法內(nèi)容相銜接，以保證社會保障法律規(guī)范的有效實施。例如，社會保險基金被違法挪用、擠占現(xiàn)象較為嚴重，使一些地方離退休人員不能及時足額領(lǐng)取到離退休金，造成人民群眾對政府的不滿。

由于沒有相應(yīng)的法律規(guī)范制裁違法挪用、擠占社會保險金的行為，所以，至今無法追究挪用、擠占保險基金行為人的法律責(zé)任。

現(xiàn)行的《中華人民共和國刑法》并沒有相應(yīng)的罪名對挪用、擠占社會保險基金的行為加以制裁。為確保社會保險基金的安全，制裁挪用、擠占社會保險基金的違法行為，建議全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和通過關(guān)于制裁挪用、擠占社會保險基金的違法犯罪行為的補充規(guī)定。

3、以法律手段解決社會保險金的支付風(fēng)險問題。導(dǎo)致社會保險金支付風(fēng)險的主要原因是保險基金收支不平衡，特別是保險費不能及時足額征繳。我們認為，我國的社會保險基金已經(jīng)出現(xiàn)了支付風(fēng)險的前兆。近兩年來，國家為了保證下崗職工的基本生活和養(yǎng)老金的發(fā)放，從中央財政拿出幾百億元借給地方政府，地方財政也相應(yīng)拿出一定數(shù)額的資金，但這筆錢僅僅能管當年的社會保障金發(fā)放。這種狀況長期下去，國家和地方財政是很難支撐的。社會保險基金的支付風(fēng)險問題，其潛在的危險并不亞于金融風(fēng)險。銀行對個人儲蓄的支付風(fēng)險，所涉及的是百姓的閑錢；而社會保險基金的支付風(fēng)險，所涉及的卻是百姓的保命錢，嚴重影響著社會的穩(wěn)定。我們建議，必須通過立法解決社會保險費的收繳問題，加大強制收繳社會保險費的力度，對欠繳、拒繳社會保險費的，追究相應(yīng)的法律責(zé)任。這是強化社會保險費的收繳功能、達到社會保險基金收支平衡、防范社會保險基金的支付風(fēng)險的重要法律對策。

4、保證社會保險基金的保值增值。社會保險基金的保值和增值是社會保險基金運營管理的重要目標。根據(jù)過去的規(guī)定，社會保險基金只能用于購買國債，這樣做雖然能夠保證社會保險基金的無風(fēng)險，但卻難以保證社會保險基金的增值。如果社會保險基金不能有效地增值，長期下去，會加重政府在社會保險方面的財政負擔(dān)，也會對被保險人未來能夠獲得的實際社會保障水平產(chǎn)生不利的影響。我們建議，應(yīng)當通過立法建立社會保險基金的安全投資機制，如在規(guī)范金融秩序的條件下，嚴格規(guī)定社會保險基金的投資方向和各項投資比例的上限，強化投資監(jiān)管措施，保證社會保險基金的保值與增值。目前，我們國家已經(jīng)批準保險資金可以通過購買證券基金的方式進入證券市場，這是中國社會保險資金投資方式改革的創(chuàng)新措施。

5、適應(yīng)WTO的規(guī)則調(diào)整中國社會保險業(yè)的相關(guān)制度。第一，中國加入WTO之后，有關(guān)社會保險業(yè)的市場開放應(yīng)當按照循序漸進的策略進行。第二，開展企業(yè)補充養(yǎng)老保險經(jīng)營業(yè)務(wù)。第三，鼓勵中外保險公司擴大社會保險延伸服務(wù)。

6、健全社會保障的司法機制。建議在人民法院設(shè)立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，使當事人在其社會保障權(quán)益受不法侵害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院。在審判中充分體現(xiàn)出勞動和社會保障事務(wù)的特殊性。人民法院對社會保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法、犯罪案件，應(yīng)當依法及時審理；對拒不繳納法定的社會保險費、拒不履行支付保險金義務(wù)、不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保險基金的行為人，應(yīng)當依法分別追究其刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。現(xiàn)在，有些地方在人民法院已設(shè)立了社會保障法庭，對欠繳社會保險費的企業(yè)采取強制的司法措施以追繳社會保險費，對侵害勞動者社會保障權(quán)益的違法行為進行制裁，充分運用司法機制在保證社會保障法律實施方面具有的強制性和震懾作用。

在一個從農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會邁進的、擁有12億人口的國度里，建設(shè)有中國特色的社會主義的社會保障法律制度，是人類歷史上前所未有的創(chuàng)舉，是一個跨世紀的宏偉工程。我們堅信，在以同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過不懈的努力，一個健全的社會保障法律制度，必將為人民安居樂業(yè)、國家長治久安、社會文明進步提供有效的保障，必將為把有中國特色的社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀增添光輝。

本文關(guān)鍵詞：完善社會保障法法律制度