我國司法改革論文

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在中國，已經連續幾年出現各級人民法院的年度工作報告，僅能在人大以微弱多數票勉強通過的尷尬場面。這并非一個孤立的事件，它表明社會民眾對司法腐敗的不滿情緒已經從個案體驗的私人場域，通過媒體曝光等途徑擴散到公共場域，并且傳輸到權威體制之中，建立起了權威與個體之間的利益關聯，這也迫使決策層開始意識到，司法腐敗泛濫的原因，可能不僅是由于法官個人道德品質和職業操守在市場經濟條件下的淪喪，其深層的、結構性原因，可能是在制度上、也就是在體制上出了問題，而要遏制司法腐敗，必須要在法院管理制度上作文章。正是在這樣的背景下，最高人民法院接連推出了幾項關涉法院管理體制的重大改革措施。但是，由于中國現實政治格局的制約，以部門為單位的改革往往淪為“畫地為牢”，不但鉗制了改革的思路，也使改革的效果大打折扣，甚至與改革的初衷背道而馳。例如，根據新聞媒體的報道，中國日前已經開始實行法官等級制度，根據1995年2月28日第八屆全國人大常委會第十二次會議通過的《中華人民共和國法官法》的規定，法官的級別分為首法官、大法官、高級法官、法官共十二級，最高人民法院院長為首法官、大法官分為二級，高級法官分為四級，法官分為五級。目前，全國各級法院的法官等級評定工作已基本完成，據最高人民法院提供的最新數字顯示，首法官、一級大法官各為一人。二級大法官為40人，高級大法官有3萬余人，法官共計18萬余人。法官的等級確認，以法官所任職務、德才表現、業務水平、審判工作實績和工作年限為依據。大法官和一級、二級高級法官和最高人民法院其他法官的等級，由最高人民法院院長批準；高級人民法院及所轄法院的三級、四級高級法官和一級、二級法官，以及高級法院其他法官的等級，由高級人民法院院長批準；中級人民法院及其所轄法院的三級、四級、五級法官的等級，由中級人民法院院長批準。與此同時，檢察系統也開始了相應的檢察官等級評定工作，根據《檢察官法》第19條的規定：“檢察官的級別分為十二級。最高人民檢察院檢察長為首檢察官，二至十二級檢察官分為大檢察官、高級檢察官、檢察官。”現全國共有27000余名高級檢察官，檢察官13萬多名。目前，對于法官和檢察官等級評定制度，檢、法系統內部以及社會主流輿論的意見都是積極的，認為這是我國法院、檢察系統內部管理體制的一次重大革新，有利于理順法院、檢察系統長期以來存在的管理體制比較紊亂的現狀。但是，對此，我卻存有一絲隱憂，因為等級評定制度是一種帶有較強行政色彩的管理制度，對于檢察系統來說，由于檢察權本身帶有司法和行政的雙重屬性，或者說檢察官是一種居于司法官和行政官之間的過渡角色，在內部管理體制上強調的是“上命下從、上下一體”的檢察一體原則，因此在檢察系統內部確立官階等級是無可厚非的，它有助于型塑檢察官上下一體的觀念和原則。但是，法院作為行使司法權的主體，在權力運作邏輯上完全不同于檢察院，它強調的是權力運行的中立性和獨立性，即實行司法獨立原則，尤其是權力主體在行使權力時的個體獨立性。而等級制度作為一種強化法官之間官階、級別的管理制度，可能在規范了法院內部管理的同時，也在法院內部建立起類似于行政系統的官僚政治結構，而這無疑將極大地妨礙法官個體的獨立性，違背司法獨立的真正精神。一、司法獨立與法官等級制

司法獨立是近代司法制度的核心原則之一。按照現在的一般理解，司法獨立包含了兩層要義：一是官廳獨立。即抽象地看，司法機關作為一個整體，在權力結構上獨立于立法機關和行政機關，這實質上就是強調三權的相對分立；二是官員獨立。即具體行使司法權的法官，在審判中獨立運用司法權審判案件，不受行政機關和立法機關干擾。在我看來，最高人民法院出臺法官等級制度的背景和初衷就在于，可以通過這種等級評定制度的確立整飭法院內部秩序，為司法機關整體獨立于立法，尤其是行政機關贏得空間，因為一旦在法院內部建立起官階等級秩序，就有利于形成一套區別于其他行政機關的選拔、晉升制度，從而可以為法院的整體獨立提供相對寬裕的條件。但是，這種僅僅尋求司法機關官廳獨立的改革思路卻與實現司法獨立的正當邏輯進路背道而馳。因為，在司法獨立的兩層要義中，官員獨立較之官廳獨立居于更為重要的地位，官員獨立是根本，只有保障了官員獨立，才能確保官廳獨立，官廳獨立只不過是官員獨立的直接后果。因此，實現司法獨立的正當邏輯進路應當是經由官員獨立來支撐官廳獨立，只有完全實現了法官個體的獨立，才能真正確保法院的整體獨立性，正如德國前聯邦最高法院法官博德指出的，“只要每個法官作為個人是獨立的，則審判機構也就是獨立的。”[1]但是，在我國司法理論和實踐中，歷來強調的是法院作為司法機關的整體獨立性，而忽視對法官個體獨立的型塑，加上改革者包括最高人民法院自身，在對司法獨立的理解方面出現了嚴重誤識，因此法院管理制度改革采取了一種錯誤的理論進路，就是企望通過實現法院的整體獨立來促進司法獨立的實現，但是，由于這一改革思路與實現司法獨立的正當邏輯進路逆向而行，因此結果恰恰可能造成法院內部管理中的行政化趨向，從而損害到法官的個體獨立性，使司法的獨立性被破壞殆盡。這次施行法官等級評定制度，實際上就是這種錯誤的理論進路的直接體現，因為建立法官等級雖有利于強化法官相對于其他公務員的差別性和獨特性（因為它至少使法官序列與其他公務員序列區別開來，這有利于塑造法官職業的整體權威），但是，不幸的是，改革者恰恰忽略了，這種官階等級制度一旦建立起來，反過來又會對法官的個體獨立構成嚴重挫傷，危害到司法獨立的根本，這顯然是得不償失的。本是為加強司法獨立而生的制度設置卻可能反過來損害司法獨立本身，這不能不說我國司法改革中的一個悖論。

從現實效果來看，在我國當前語境下，建立法官等級制，極有可能強化法院管理體制上的行政性色彩。從背景上分析，司法權的類行政化，或者說司法行政化，一直是我國現行司法體制的重癥頑疾。由于歷史和現實的原因，我國的司法體制帶有極強的行政管理色彩，作為司法機關的法院不僅在外部即機構設置和人員構成上依附于行政機關，司法管轄區域與行政區劃完全一致，法院的人、財、物供應也統統仰賴于地方行政；而且在內部管理體制方面也仿行行政建立起一套上命下從的金字塔型權力架構，法院院長就是該級法院的首腦和最高長官，接下來是庭長，院長、庭長與所屬法官之間是一種“長官”和“屬吏”的上下級關系，他們對下級法官具有指揮、命令的權力。根據我國法院的傳統作法，案件經過合議庭法官開庭審理后還不能立即就作出判決，還必須經過院長、庭長審批后才能決定，這是一種典型的官僚式的行政管理模式的體現。同時，根據我國刑事訴訟法的規定，重大、疑難的案件，須經審判委員會討論決定，對審判委員會討論后形成的結論，合議庭的法官必須接受并加以執行。從權力構造的角度看，審判委員會不過是一種集體領導制度，要求合議庭法官必須執行審判委員會的決定，仍然體現的是一種上命下從的行政管理模式。這種行政色彩濃厚的管理體制甚至感染到上、下審級法院，根據我國憲法的規定，上、下審級法院之間本應當是一種審判監督關系，但在現實中上、下審級法院之間的關系也被簡化為一種行政式上下級關系，上級法院的法官可以在下級法院法官審判案件時，作出批示、指示，甚至提前介入下級法院的審判活動，而下級法官基于上下級關系，也只能接受、服從。這種司法權運作中的類行政化趨向，使法院的司法活動喪失了基本的獨立性和公正性，司法權威面臨著質疑，產生了廣泛的司法信任危機。因此，自80年代中期啟動司法改革以來，我國司法體制改革的一個重要目標就是按照司法權本身的運作規律重新配置司法權，希望通過相關制度的調整和構建，逐漸淡化法院管理體制中的行政化色彩，而建立司法相對獨立于行政的現代司法管理體制，比如現在正在進行的審判長選任制改革，就是增強法官個人獨立性的一種有益嘗試。而現在，這種將法官分為三、六、九等，確立法院內部等級秩序的官階、等級制度，卻可能背離司法改革的大方向，重蹈司法行政化的覆轍，使已經逐漸得到淡化的法院管理體制重新強化。

按照最高人民法院有關負責人在接受媒體采訪時的講話，建立法官等級制度是順應世界潮流、積極同國際慣例接軌的體現和需要。但是，我隨后翻閱了相關資料，卻發現英、美、德、法等主要國家，沒有哪一個國家是對法官采取了等級評定的管理體制。因為按照現代法治國家的分權制衡理念，司法獨立是司法權運作的本質要求，而司法獨立的要義，用馬克思的話說，就在于“法官除了法律就沒有別的上司。法官的責任是當法律運用到個別場合時，根據他對法律的誠摯理解來解釋法律。”[2]這實際上就是強調司法獨立的核心要素是法官的個體獨立。例如，在德國，基本法（憲法）第97條規定，“法官獨立并只服從法律”。在實踐中，法院完全獨立于政府機關，這種獨立性甚至是不言而喻的，無需法律特別強調的。在審判中，任何人無權以任何方式干涉法官的審判，無論是其頂頭上司（法院院長）還是其他國家機關，司法部長或者政府，或者是議會。因此，在現代法治國家，司法機關以及司法官員之間只有審級之分，而沒有等級之分。你是上級審法官，僅僅因為你在上級審法院工作，并不代表你就是我的上級，可以在我審理案件時發號施令；你可能比我收入高、待遇好，但那也僅僅是因為你在上級審法院工作，并不意味著你就在權力結構上比我高幾個等級，上級審法官并不意味著就是上級法官，擁有在業務上發號施令的權利。同樣，在同級法院內部，法院院長也只是法院司法行政性事務的管理者，他不是法官在業務上的上級領導，不能對法官審判案件發號施令，法官也沒有義務服從法院院長的指揮、命令。在司法獨立的現代法治國家，法官的一個普遍信仰是，除了法律，我沒有別的上司，我只服從法律的召喚，而不屈從于任何人的意志。例如在英美國家，法院院長僅僅是司法行政事務的領導，他絕對不能影響、干涉法官的審判工作。即使是在法院院長權限較大的德國，他也不能干涉法官的判決。在德國，法院院長雖然是所在法院法官的領導，并有權對法官進行監督，但是，為防止院長利用其對法官的職務監督權影響法官獨立性，法律規定，院長的職務監督僅僅局限于對法官特定行為方式的批評，以及請求或者敦促該法官將來改變行為方式，他對法官的判決不能橫加干涉，更不能在法官審理案件時發號施令。而且，受到院長批評的法官可以向紀律法院起訴。在德國紀律法院曾有這樣一個判例：一個法院的院長擅自修改了一位法官所作的判決理由書（只是判決理由，而非判決本身）因為他認為該判決需要修改。結果，紀律法院的意見是：院長的行為違法，他損害了法官的獨立性。在另一個案件中，一個法院的院長要求將法律規定的在具體案件中由法官決定的當事人提交論點論據的期限延長。紀律法院認定院長損害了法官的獨立性，因為他試圖影響法官對具體案件的審判方式。[3]

司法權之所以要獨立，是因為司法權必須要獨立，否則就沒有足夠的政治空間來按照自身的權力邏輯正常運作，正如孟德斯鳩指出的，“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果司法權同立法權合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合而為一，法官便握有壓迫者的力量。”從歷史上看，司法獨立首要的目的就是要獨立于行政權。孟德斯鳩關于三權分立的精辟論述直接來源于英國的經驗，而促使英國實行這種三分法的并不是政治理論，而是政治經驗、邏輯以及某些偶然事件。[4]英國在1701年《王位繼承法》頒布以前，法官被視為王室成員，作為王室成員，他們可以被國王隨意免職。王座法院首席法官愛德華·柯克爵士被詹姆斯一世的免職表明，如果法官作出了對國王不利的判決，就可能遭到撤職。因此，法官往往被迫屈從于國王，成為國王實施暴政的工具。在這方面最典型的就是星宮法院。雖然在都鐸王朝時期，星宮法院是一個很有用的機構，但在斯圖亞特王朝時期，它卻變成了實施暴政的一個工具，斯圖亞特王朝利用它來實施他們未經議會同意而的壓迫性法令。更有甚者，它變成了1629到1640年查理一世進行“十一年暴政”的主要工具，在這期間，查理一世一直試圖廢除議會進行專制統治。因此，1641年長期議會的首批法令之一就是廢除星宮法院和樞密院對司法管轄權的全面控制。1701年英國議會借頒布《王位繼承法》之際，最終規定：法官于品行良好期間應保有其職務，但應根據議會兩院的要求而被解職。這個法令使上層法院徹底擺脫了以國王為代表的行政權的控制，獲得了相對獨立的地位。盡管當時這一法令并不適用于治安法官。在18世紀期間，治安法官仍然經常由于政治原因而被剝奪裁判權力。同時，這項規定也不完全適用于19世紀期間建立的郡法院法官。盡管如此，上層法院的獨立傳統一直為下層法院所效仿，成為司法獨立精神的最早淵源。[5]可以說，司法權與行政權之間是水火不容、時代對立的，司法權獨立的最初動機就是要擺脫國王（行政權）的控制，獲得自主、獨立的地位，以免司法權為行政權所控制，成為壓迫人民的暴政工具。值得注意的是，在英國，基于議會至上的傳統原則，司法權從屬于立法權，作為立法機關的上議院同時也是英國的最高司法機關，但是，這并不影響我們認定英國仍然是一個實行三權分立的憲政國家，美國制憲元勛漢密爾頓和麥迪遜等人也指出，司法從屬于立法，并不違背三權分立原則，司法獨立的底線是司法權獨立于行政權。因此，近代以來，奉行權力分立的憲政國家一以貫之的思想就是嚴守司法與行政的分離，法院不在任何方面依附于行政機關，包括不能采用行政機關的管理模式來管理法官，而我國目前實行的法官等級制無疑將強化法院管理中的行政色彩，使我國在司法行政化的陷阱泥潭中愈陷愈深，也離司法獨立的真正目標愈來愈遠。

更進一步說，除了歷史因素以外，司法權獨立于行政權的內在動因，還在于司法權本身是一種強調決定的公正性的權力，它因為強調決定的公正性而要求法官斷案時的親歷性，法官必須在親自聽取雙方當事人陳述的基礎上，根據自己聽審后形成的事實印象，援引法律規范對糾紛作出最終裁斷，因此，為了保證判決的公正性，法官司法的過程不能受到任何法外因素的干擾，哪怕是來自上級的指令，因為這仍然會動搖法官獨立的心證形成過程。這一特征使得司法權在本質上是一種他人無法替代的個體性權力。而行政權則更多的是強調決定的效率性，由于強調決定的效率性而要求決定形成的非親歷性和職務的可轉承性，事件經過層層上報至長官處，長官僅僅依據下級的書面或口頭匯報便形成決定，不必親歷事件本身，在必要時，上級官員可以命令下級官員之間相互轉承職務，上級官員也可以直接代替下級官員行使職權、作出決定，這就使行政權突顯出一種上命下從、上下一體的集合性特征。行政性決定也被視為是行政機關整體所作出的決定，行政官員個人的人格則被集體所吸收，處在行政權力等級體系中的任何一個位階的權力主體，都可以為更高位的權力主體所代替，而不會影響決定的有效性。可見，司法權與行政權兩者之間，在權力構造和運作邏輯上都存在著內在的分裂性，司法權的重心不在于法院整體，而在法官個體，司法公正的最終實現依賴于確保司法官員的個體獨立性；而行政權的重心不在行政官員個體，而在于行政機關整體，行政效率的實現依賴于行政等級的森嚴有序，通過組織完善的科層結構確保行政命令的上命下從、上下一體。司法權與行政權在權力結構和運作邏輯上的這種差異性，決定了兩者之間的不可兼容性，在司法機關內部采用行政管理模式或者在行政機關內部引入司法管理模式，都是不可取的，只會造成權力本身的扭曲、異化。

二、司法獨立與院長辭職制

其實，除了法官等級制之外，最高人民法院在其他制度改革上也存在著強化司法行政化的趨向，這方面比較突出的是最高人民法院關于“法官枉法、院長辭職”的規定。2001年11月6日，最高人民法院頒行的《地方各級人民法院及專門人民法院院長、副院長引咎辭職規定（試行）》指出：地方各級人民法院及專門法院發生嚴重枉法裁判案件，致使國家利益、公共利益和人民群眾生命財產遭受重大損失或惡劣影響的，在其直接管轄范圍內的法院院長、副院長應當引咎辭職。同時，在其直接管轄范圍內的法院發生其他重大違紀違法案件隱瞞不報或拒不查處，造成嚴重后果或惡劣影響的，或者有不宜繼續擔任院長、副院長職務的其他情形，院長、副院長也應當引咎辭職。我們充分理解最高人民法院這一《規定》出臺的社會背景，因為它實際上反映了社會民眾對司法腐敗的強烈不滿情緒，這種情緒通過上訪、伸冤以及媒體介入等途徑，組織、集中、傳輸到權威機關，并通過政治架構上的權力制衡，影響到最高司法機關的改革決策。鑒于司法權在中國國家權力結構中的現實地位，以及司法機關本身的政治化趨向（在中國這樣一個“全民干政治”、“社會政治化”的國家，司法機關實難以擺脫政治的影響，其突出表現就是司法機關被視為全民專政的工具、“刀把子”），以至最高司法機關在出臺改革措施時，也不得不經常表現出對民意的某種“迎合”或“屈從”。但是，司法改革作為一項理性的實踐活動，不應當違背司法權運作的客觀規律，以強化法院院長對下級法官的領導責任的方式，來控制司法腐敗的蔓延，很可能在加強了對下級法官的反腐敗力度的同時，卻為法院院長的腐敗大開方便之門，因為“法官枉法、院長辭職”制度本質上是一種類行政化的首長負責制，它必將強化我國法院內部管理體制中的行政化色彩，使法院院長對下級法官的監督、控制能力加強，因為根據責權相一致的一般原則，法院院長既然對下級法官的裁判行為承擔著直接責任，那么法院院長就有權在法官審理案件時，按照自己的意志作出指示和命令，這樣，法院院長的長官意志就將代替主審法官的心證，成為決定案件命運的關鍵因素，顯然，這是與現代刑事訴訟所倡導的司法獨立、直接言辭等一系列訴訟原理背道而馳的。即使站在工具理性的角度說，這一制度對于遏制司法腐敗的真實效果也是頗值質疑的，因為它并沒有從根本上改造司法腐敗滋生的制度因素，實際上，在舊體制下，原本就是通過法院院長審批制、審判委員會等組織形式監督、控制下級法官的司法腐敗行為的，但是，司法腐敗仍然愈演愈烈，這已經表明，采用行政性管理手段遏制司法腐敗是不成功的。而現在，最高人民法院又通過“法官枉法、院長辭職”這種更為極端的行政管理制度，來遏制司法腐敗，其必然失敗的結局也就是可以預見的了，正如有人已經指出的，它只不過是轉移了司法腐敗的主體，即由下級法官轉換為法院院長，而對于“尋租”的當事人而言，事情可能變得更為方便，因為以前可能需要“勾兌”一個合議庭、數名法官，現在則簡化為只需“搞定”法院院長一人即可，而且由于法院院長的特殊地位，以前只為某一案件而發生的短期尋租行為極有可能發展為長期合作關系，甚至演變為一種分利聯盟，進而導致“軟政權化”現象的產生。

實質上，院長辭職制只不過是對行政機關首長負責制的克隆和翻版，它體現的是行政權而非司法權的運作規律。前面已經提到，行政權本身具有上命下從、上下一體的特性，行政官員的決定也被認為是行政機關整體的決定，因此，行政權的行使凸顯出較為強烈的整體性特征，這種整體性是行政決策效率性的保證。但是，任何決策都無法保證不出現失誤，行政權更不例外。決策失誤意味著決策機關應當為此承擔相應的政治責任，這是現代“代議制”民主政治的基本要求。但是，行政機關的整體性卻為責任追究帶來了障礙，因為既然行政機關上下一體、行政決定被視為行政機關的集體決策，那么顯然就應當由整個機構來承擔責任，但是，根據“法不責眾”的常識理性，由整個機關承擔責任是不現實的，而且代價過于高昂。在這種情況下，由行政機關的首長作為責任承擔人辭職，就成為一種理性的、經濟的制度選擇。由行政首長以辭職的方式承擔政治責任，帶有“丟車保帥”的性質，藉此可以平息社會公眾追究行政機構責任的要求，規避了整個機構“下課”的政治風險，維護了整個行政機構的信譽。可見，行政首長辭職制本質上是一種屏蔽機制，它以行政首長的辭職的形式遮蔽了我們對整個行政機關責任的追問，它帶有極強的行政管理色彩，而這是與司法權運作中要求的親歷性、個體性要求是完全不同的。在司法系統內部，要求法官在審理案件時事必躬親，不但親自主持庭審、形成心證，而且須以個人名義作出最終判決，這就使得司法權的行使帶有極強的個體性特征。由于法官是以個人體驗、個人名義行使司法權，因此，即使法官判決出現錯誤，也應當由法官個人來承擔責任，而與其他同事以及法院整體沒有連帶關系。不僅如此，現代法治國家還基于司法獨立的內在要求，規定了法官享有司法豁免權，為了保證法官心無隱憂、公正斷案，即使法官在履行職務過程中出現錯案的，只要法官不是故意徇私、枉法裁判，法官可以不承擔法律責任。可見，司法權根本是循著一條完全不同于行政權的理路在發展，在司法系統內部引入帶有行政色彩的首長辭職制度，只會將司法改革引入歧途，使司法權按照行政權的軌跡扭曲運作，其結果只能是使司法權本身致力實現的公正目標變得愈行愈遠、最終遙不可及。

從根本上說，我國司法改革能否獲得成功，取決于我們在進行制度的改造與重構時能否充分尊重司法權運作的客觀規律，是否按照司法權本身的運作規律來重新配置司法權。從目前的情況來看，由于客觀上的現實政治格局，以及改革者主觀上的認識誤差，我國的法院制度改革在改革目標和手段之間出現了錯位，并形成了所謂“路徑依賴”，憑藉目前改革中所采取的制度手段，根本無法實現改革預期的目的，法官等級制度以及“法官腐敗、院長辭職”制度，都只會強化法院管理中的行政色彩，妨害司法獨立，扭曲司法權的公正運作，因為它們違背了司法權本身的運作規律，因而也必然背離了改革的初衷和最終目標。

[1]（德）博德：《德國的司法職業與司法獨立》，載宋冰主編：《程序、正義與現代化——外國法學家在華演講錄》中國政法大學出版社1998年版。

[2]馬克思恩格斯全集第1卷，第76頁。

[3]（德）博德：《德國的司法職業與司法獨立》，載宋冰主編：《程序、正義與現代化——外國法學家在華演講錄》中國政法大學出版社1998年版。

[4]（英）W？Ivor？詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞、侯健譯，三聯書店1997年版，第10—12頁。

[5][英]W？Ivor？詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞、侯健譯，三聯書店1997年版，第10—12頁。