立案先行調解制度研究論文

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[論文概要]立案先行調解是在構建社會主義和諧社會的呼喚聲中出現的產物，也是法院體現司法為民愛民親民的新舉措。本文從立案先行調解所追求的目標為視角，全面分析了立案調解制度的價值所在，并從中外法院立案調解的架構比較中顯現出我國立案調解所具有的本質特點，全面闡述了立案調解的時限、范圍、條件、方法和藝術等，并對立案調解制度的設計提出了建設性的意見。

法院調解制度作為民事訴訟法的一項基本原則，一直在法院的審判活動中處于主導地位，它很好地化解了社會矛盾、化解了當事人的強烈對抗程度。何謂法院調解，是指在人民法院法官的主持下，對雙方當事人在合意民事爭論過程中，法官居中進行規勸，促使達成協議的活動。這一活動長期以來為法官內部的審判部門所專有，隨著社會的發展和法院改革的深入，單打一的調解已不能適應時展的要求和期待。因此，法院調解已派生出立案先行調解制度的產生。

立案先行調解是指人民法院的立案部門對有可能經過調解（法律法規禁止調解的除外）解決的民事案件在案件移送相關審判部門前，由立案庭的法官主持雙方當事人通過自愿協商，達成協議，化解糾紛的訴訟活動。立案先行調解在我國訴訟制度中是新穎的，具有時代性，此制度除了“和諧”、“親民”之外，還包含制度本身的價值，如“簡便程序（效率價值），實現正義（公正價值），分解審判壓力（司法資源價值）。該制度的實施已在社會各界產生共鳴。

一、法院立案調解的優勢

1、立案調解與法院調解比較。

立案調解與法院調解都屬于訴訟調解人的范疇；起動調解程序都有訴的存在；調解的組織者可以是法官，也可以是由法院委托的單位或個人；其目標都是促使當事人和平解決民事爭議，這是兩者之間的相同之處，不同之處有：①起動調解的時間不同。立案調解在立案后第1時間就可以進行，加快了審理案件的節奏，法院調解須在立案庭移交審判部門后方能進行，辦案的節奏相對較慢；②人員配備不同。立案調解法官配備的是善于做調解工作，調解結案率歷年較高的精英法官，能較好地實現揚調解法官之長的優勢。法院調解的法官的調解能力相對較弱；③可真正實現案件的繁簡分流。通過立案調解，立案庭可以掌握大量的案件信息，如：案件的疑難復雜程度。在案件分流時可做到心中有數，避免過去的盲目分案。

2、調解結案是民訴法規定的解決糾紛的法律制度。

我國《民事訴訟法》第八章規定“人民法院審理民事案件,根據當事人自愿的原則,在事實清楚的基礎上,分清是非,進行調解。調解書經雙方當事人簽收后,即具有法律效力?！边@是法律賦予法院對案件處理的一種結案制度,其效率與判決書相同，他是實現司法效益最大化的一種方式。為此，最高人民法院為了擴展這一功能在法院審理案件中的效果，于2004年作出《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》的司法解釋，這一規定的出臺，使我國的司法調解制度更加成熟，操作性更強。該解釋雖然沒有明確提出立案調解的概念,但卻隱含著立案調解的影子。

3、立案調解是大多數當事人樂意選擇的一種化解矛盾的形式。

中華民族歷來素有“和為貴”的傳統美德，特別是中庸之道在中國的傳統文化中占據重要的位置，這種思想已在中華民族的大家庭中打上了深深的烙印。在法院審理案件過程中，多數當事人都愿意接受法院調解，愿意在和風細雨中化解矛盾，在調解中緩和關系，有的當事人還積極主動地要求與對方當事人協商，提出意見，找出方案來縫合隔閡，撫平創傷，追求雙贏的結果。真正不愿意接受法院調解的當事人還是極少數。

4、立案調解能具體反映方便當事人訴訟的愿望。

當事人渴望訴訟周期短，訴訟成果明顯。立案調解就是在較短的時限內解決紛爭，使當事人節約時間，減少訟累，降低訴訟成本，是法院體現便民利民親民的重要舉措，更是法院審判工作與人民同心,與時代同步的內在要求。人民法院立案調解的做法一出臺，便很快得到了人民群眾的強烈呼應。

5、立案調解是法院提高司法效率的有效途徑。

最高法院提出二十一世紀法院工作的主題是“公正與效率”，立案調解是提高司法效率的有效途徑，立案調解的潛在能量要給予充分的發揮，使法院的司法效率有重大的突破。因此，科學合理的分工，制度上的創新又是提高效率的無形資源，它比純人員數量的增加更具活力，更具有效性。立案調解能使法官在單位時間內辦理更多的案件；在制作法律文書時更加省力，不必要像判決書那樣進行嚴密的邏輯推理和分析而耗費法官更多的精力；能避免雙方當事人以及當事人與法院之間不必要的對抗，甚至是糾纏；能使庭審法官有時間對難案進行精雕細刻，使案件質量得到提升?，F在法院亮出立案調解這張牌，就是化解司法效率不高這一難題的好辦法、好方法，對提高司法效率具有里程碑的作用。

6、立案調解是法院為構建社會主義和諧社會提供司法保障的具體體現。

提倡和諧，促進和諧，實現和諧。從國家層面上講，它是一種政治生活，是理想社會的標志，它是通過教育、引導來提高國民的素質，追求高尚的目標。法院是國家機器重要的組成部分之一，在構建社會主義和諧社會的過程中，法院具有懲罰犯罪，平衡社會權力，調節社會成員利益關系的功能，其地位和作用具有特殊性，是任何部門所不能替代的。歷年來，法院一直牽著和諧的手，高舉和諧的旗幟，踏著和諧的腳步，與社會一道實實在在地向前邁進。立案調解是法院新拓展的快速平撫糾紛，攔截社會矛盾，為實現社會主義和諧社會提供司法保障的新舉措。

二、中外法院立案調解架構比較

1、中外大多數國家的法律都有立案調解審理案件的規定

世界各國的法律不盡相同，但不管是采用判例制度的國家，還是采用成文法典的國家，對民事案件的審理，多數國家的法院在立案登記時即開始進行調解，只是稱謂各有差異，在“訴訟中通過雙方當事人的方式解決糾紛的,在其他國家和我國香港地區的民事訴訟中多數稱為‘和解''''，而非’調解''''”[[1]].而我國把和解與調解作了區別，審判實務中，當事人和解的大多是采用原告撤訴的方式結案，調解的都由法院制作調解筆錄和調解書結案。一段時期以來，我國法院曾把立案調解視為“禁區”和“雷池”，使很多宜于快速調解的案件駛入了慢車道。

2、多數國家調解審理案件都體現在民事案件中

民事案件是私權利的象征。這一點被世界多數國家的法律所吸納。私權利的特點是當事人意思自治，任何組織和個人都無權干涉和強加，是不可侵犯的神圣權利。很多國家在審理民事案件過程中，都處于司法消極的狀態。隨著時代的變遷，這種消極的原則已不能適應時展的要求，在美國“通過和解解決糾紛呈現出其積極的意義，而且這種意義被越來越多的法官所認同，所以，經過一個長期的過程之后，美國法官在民事訴訟中對待和解的態度由過去的消極旁觀到今日的積極鼓勵，甚至居中調解?！盵[2]]我國法律規定的調解，是以法院的職權主義為主，當事人主義為輔的調解原則，法院在調解中始終處于主導地位，當事人始終處于積極參與的地位。這與我國民族屬性有關，與中華文明的發展史也有著千絲萬縷的聯系，即民間矛盾的解決喜歡有“娘舅”權威的存在。目前，法院調解已逐步向當事人主義的方向轉化。

3、調解規則特點的差異鮮明

我國的訴訟調解制度起源于新中國成立前，發展于新中國成立后，完善于改革開放以來，成熟于市場經濟發展過程中，在世界上被譽為“東方經驗”。其主要特點是：①縮短了訴訟周期；②真正實現了“案結事了”，避免了雙方當事人強烈對抗的程度；③節約了司法資源，緩解了法院人力不足的壓力；④減少了申訴和再審案件的發生，降低了訴訟成本；⑤促進了社會的穩定，為市場經濟的發展和完善提供了和諧的環境；⑥法律制度完備，由《民事訴訟法》為基礎，司法解釋為補充；⑦凡是可調解的民事案件法律規定都應當進行調解；⑧調解的意識貫穿于審理案件的全過程，直至案件宣判前都可以進行調解，它為當事人選擇調解的時機，把握調解機遇提供了最優越的條件。正是有這些特點，調解歷來是法院永恒的主旋律。但是，綜觀我國的司法調解制度，一直處于柔性調解的狀態，純粹靠法官磨嘴皮，打口水戰所進行的調解。據不完全統計，我國法院調解（含撤訴）的案件占結案數的60%左右，近年來還處于下降的趨勢。在美國大多數民事案件是通過當事人之間和解解決的，和解案件占結案數的90%以上。“美國的和解制度規定，如果最后判決結果與被告提出的和解方法一致或低于和解方案，那么原告將必須對被告提出的和解方案后參加訴訟所導致的所有費用承擔責任。”[[3]]由此可見，美國的和解制度具有剛性的一面。相比之下，我國的調解制度是“柔性”有余，而“剛性”不足。怎樣使“東方經驗”成為明珠，調解規則的完善和創新必將成為今后一段時期探索和研究的新課題。

三、法院立案調解與庭前、庭中調解三個階段的劃分和區別

1、法院調解審理案件階段的劃分

我國法律對調解審理案件，都只作了一般性規定，對調解工作的廣泛開展有一定的局限性，手腳受到束縛和限制，特別是立案調解在程序法中沒有明文規定，因此，法院對這塊調解陣地，怕被扣上違法辦案的帽子。隨著法院改革的不斷深入和社會主義法治理念的確立，一部分法院為體現司法為民，開始嘗試立案調解，收復這塊邊緣化的調解寶地，使調解面貌煥然一新，彰顯了立案調解所具有的強大生命力。為此，法院把調解細化為“立案調解，庭前調解，庭中調解”三階段，也稱調解“三步曲”。當然，立案調解制度應該“在我國整個民事訴訟制度的建設上，如何科學地規劃法院調解程序和活動，并使之與其他訴訟制度適當的銜接或協調起來?！盵[4]]還需要在嘗試中不斷地總結經驗。立案調解是在立案期間召集雙方當事人進行協商，促進糾紛和平解決；庭前調解是在開庭準備階段繼續做當事人的工作，使糾紛化解在開庭前；庭中調解是在庭審中經過當事人舉證、質證和法院的認證后，勝負在當事人心中有數時促使當事人達成調解協議，保障“案結事了”的實現。這三者之間是形成法院調解案件的整體，但要把立案調解作為調解的重點，把庭前、庭中調解作為法院調解的延伸，使三者的調解有機地結合起來。

2、立案調解的時限設定。

立案調解是“短、平、快”化解矛盾糾紛的新機制，我國的程序法對立案調解沒有明確統一的時限規定，立案調解時限的設定，各地法院的做法不盡相同，可謂是長短不一，參差不齊。有的在立案審查階段便開始進行調解，把調解時間前移，有打時間差不規范的嫌疑；有的規定在立案后5日內向當事人送達應訴通知書的時限內進行調解；有的把時限確定在證據規則設定舉證時限屆滿前；有的規定在答辯期屆滿前中斷立案調解程序。目前立案調解無論起始時間還是中斷時間都沒有統一規定，筆者認為，權衡利弊以答辯期間屆滿中斷立案調解較為適宜，或者對立案調解專門設立時段，使其更具合理性。只有這樣，立案調解既不影響訴訟程序的正常進行而成為“攔路虎”，又不使立案調解的價值追求發生變異而成為司法公正的屏障。

四、法院立案調解的范圍

1、立案調解適用于民商事案件；

我國《民事訴訟法》對調解案件的范圍沒有具體的規定，最高人民法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》的第二條規定，對于有可能通過調解解決的民事案件，人民法院應當調解。但適用特別程序、督促程序，公示催告程序，破產還債程序的案件，婚姻關系、身份關系確認案件以及其他案件性質不能進行調解的民事案件，人民法院不予調解。“這是一條限制性規定，也就是說調解案件是受一定案件性質范圍限制的。該規定第十二條還明確：”侵害國家利益、社會公共利益的；侵害案外人利益的；違背當事人真實意思的；違反法律、行政法規禁止性規定的。“這是屬調解內容條款違法不得進行調解的規定，即是當事人達成協議，法院也不得予以確認。對案件性質不宜調解和調解內容違法的都明確地給予了限制。前者追求的是社會價值和社會效果，后者是防止濫用調解權進行違法調解。

2、立案調解適用于事實清楚、爭議不大的案件；

立案調解除滿足以上限制的條件外，還要根據案件的疑難復雜程度來確定，立案調解不能有畏難情緒，但也不能不管三七二十一，有案拿來就胡亂地進行調解，尤其不得以損害某一方的利益為代價進行調解或者強行進行調解，否則將會脫離調解的立法精神和立法初宗。立案調解的案件應掌握案件事實比較清楚，當事人各方對案件爭議不大且自愿接受調解的案件才能適用立案調解程序予以調解，不能盲目，不能好高騖遠，不切實際，否則就會制造當事人的厭訴情緒，對相關審判部門的繼續審理制造麻煩，設置障礙。

3、立案調解區域管轄范圍

立案調解非法院審理案件的必經程序，因此，立案調解也應設定當事人的區域范圍，這一點很重要。設定立案調解管轄范圍的目的，就是要盡量避免當事人的長途折返，增加當事人的在途費用。由此，立案調解的當事人各方限定在該法院的轄區范圍內或就近地區，且符合通訊比較發達，交通比較便利，當事人各方可以隨時通知到并能及時到庭的條件。對于路途遙遠，費用較高，可能使當事人增加訴訟成本和訴累的案件，則不應納入立案調解的管轄范圍，否則就不能體現立案調解司法為民的精神，反而變成了勞民傷財，那是絕對不可取的。

4、立案調解適用于被告不需要答辯期的案件。

我國《民事訴訟法》規定，被告在收到應訴通知書后15日內進行答辯，被告不答辯的不影響案件的審理。根據該規定，被告依照法律享有15天答辯期的權利，由此，法院審理案件不能隨意侵害被告的訴訟權利，只有被告愿意放棄這項權利后才能實施立案調解。最高人民法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第一條規定：“人民法院對審理的民事案件在征得當事人各方同意后，可以在答辯期滿前進行調解。”立案調解是在答辯期開始后進行的調解，首先應征詢當事人各方是否有調解的意愿，當事人都明確表示有這一愿望才能調解，其次還必須向被告釋明答辯期是其一項訴訟權利，被告明確表示放棄這一權利后才能調解，口頭表示的應當記入筆錄，書面聲明放棄的應收集歸檔，只有符合以上兩個條件時，立案調解才能進行。

五、法院立案調解的條件、方法和藝術

1、立案調解的條件

立案調解必須由案件存在，任何案件必須經過立案登記才能成為案件，非經立案登記不成為案件，案件成立后即可進入立案調解門檻，這是立案調解的基礎，是先決條件，否則只能屬于非訴調解的范疇。立案調解應在被告應訴后提出，立案調解可以是起訴人書面申請或口頭申請，也可有負責立案的法官告知起訴人，起訴人有接受立案調解的意思表示后，立案調解案件的法官在向被告送達應訴通知書時，可征詢被告的意見，被告同意接受調解的，立案調解便可進入實施階段。如果被告堅持不接受調解，立案庭應立即將該案移送相關的審判庭進行審理，使當事人的程序選擇權得到充分的保護，由此，立案調解必須以當事人各方接受調解為前提條件，在答辯期內進行調解，要以被告自愿放棄答辯期權利為必備條件。立案調解應在滿足以上條件的基礎上方可進行。

2、立案調解的形式和方法

法院調解處理案件的形式，我國的程序法作了一些原則性規定，但沒有明確限制，這給法院調解案件提供了廣闊的空間。因此，法院調解的形式是百花齊放，同時也在百家爭鳴之中。立案調解的形式極具靈活性和多元性，即凡是能夠促進當事人達成協議的形式都是有效形式。如：由法官主持當事人直接進行的調解形式；委托其他單位或個人進行調解的形式等等。總之，立案調解可因案而異，因人而宜，不拘泥一種形式。

立案調解與法院任何一種調解方法都是類似的，只是由于立案調解在時間上的局限性和不可妥協性。立案調解應立足于當事人面對面的方法進行調解，在調解過程中，法官應當采取正面引導，輔之以法律知識的教育，激活當事人參與調解的積極性和主動性。隨著科學技術的進步和發展，通訊和網絡事業等高科技技術日秦完善，法院必將會引入這項技術來為審判服務，以便更加有效地促進司法為民的進程，對此，法院在有條件的情況下可以進行一些嘗試，將這一技術引入于立案調解機制，司法為民就會更上一層樓。

3、立案調解的藝術

調解案件被普遍認為是一種藝術，他不但要有好的構思，有豐富的想象力，更重要的是要有藝術加工的能力。在審判實務中，有的法院的調解率就相當的高；就法官之間比較而言，有的法官的案件調解結案率可達結案數的80-90%，而有的法官調解率總徘徊在20%左右。這一差距的存在，并不是反映法官間法律知識上的差距，主要還是反映調解藝術能力的高低不同，他不是法官與法官之間簡單的智慧展示，他體現的是法官與法官之間綜合素質的內在聯系。法官“除了精通法理并能嫻熟運用于案件審理之外，還必須掌握相關的社會知識并具有一定的社會閱歷和生活經驗，同時，還需要法官具備良好的心理品質和分析把握當事人心理態度的技能以及較強的口語表達能力。調解主要是靠揣摩心理和說服講道理解決糾紛，是否能夠準確把握當事人的主觀心態，是否能夠準確把握調解口語表達的分寸，把道理講得深入淺出，直接影響調解的效果?！盵[5]]因此，法官在調解案件的實踐中應當進行藝術上的提煉和加工，使當事人的脈搏始終在法官的掌控之下，做到心靈上的相互溝通，情與法的緊密相融，使當事人雙方能夠真正地“化干戈為玉帛”。

六、法院立案調解的制度設計

我國已進入了新一輪社會發展期，較快的發展與發展中的矛盾交織在一起，發展中的深層次矛盾不斷地祼露，矛盾的尖銳性更加凸顯。社會在呼喚和諧，人民在呼喚公平和正義，法院已成為構建和諧社會的前沿陣地,已成為解決這些矛盾的“攔洪壩”。從法院自身的視角審視，上訴案件量居高不下，涉訴信訪有增無減，上訪人流向上級法院集聚，人民群眾對法院的司法能力和司法水平的要求也越來越高；為適應構建社會主義和諧社會的需要，法院實行立案先行調解是解決司法供需矛盾的有效途徑，但在制度上還有待進一步地完善。

1、要加快完善立案先行調解機制

實行案件的繁簡分流和審理案件的調審分離，根據法院內部分工，案件的分流職能屬于立案庭，只有掌握了案件的疑難復雜程度的信息后才能實施立案，立案調解的過程是立案庭掌握信息的過程，因此，調審分離的調解功能由立案庭實施較為合理，只是立案人員不能自立自調，要將立案和調解人員進行分離，在立案庭內設立綜合的調解機構，確保調審分離在組織體系上的完備。

2、要加快完善立案先行調解程序制度

我國民事訴訟法并沒有對立案調解進行限制，只是法院本身的某些規定，捆住了立案調解的手腳。要將立案調解獨立于庭審調解之外，必須給立案調解松綁，使其形成民事訴訟中單列的程序，把立案調解變成名正言順的訴訟程序，使立案調解從幕后走到臺前。

3、要加快完善對當事人的制約機制

目前的調解大部分是犧牲權利人的利益，權利人的利益沒有得到切實的保護，而義務人通過調解總是有利可圖的，所以造成社會誠信缺失。因此，要調動義務人積極參與調解的主動性和能動性，必須由制度加以約束，使義務人自覺自愿地走向調解臺接受調解，否則須承擔權利人因訴訟所耗費的一切經濟損失。當然對權利人也要予以限制，防止權利人濫訴，提出的訴求過高而使調解不能，權利人也應承擔義務人因訴訟多支出的費用。只有通過制度來保障，社會的誠信才有基礎，社會主義和諧社會才會有強硬的支撐點。

注釋：

[1]唐德華主編《民事訴訟理念與機制》中國政法大學出版社2005年版，第438頁。

[2]唐德華主編《民事訴訟理念與機制》中國政法大學出版社2005年版，第442頁。

[3]廖中洪：《民事訴訟改革熱點問題研究綜述》，中國檢察出版社2006年版，第420頁。

[4]張靈、張毅：《法院調解的概念和地位辯正》，載《法學家》1999年第4期。

[5]萬鄂湘李克：《法官綜合培訓教程》，中國政法大學出版社，2006年版，第341頁。