社會福利制度研究管理論文

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在社會保障學界，人們往往把社會保障與社會福利兩個概念混同使用。在這里，我們將社會福利作為社會保障法律體系之下五個項目中的一個項目來使用。

在社會保障法律體系中，社會保險旨在為人們的例如生老病死這些一般生活風險提供保護；社會補償旨在為人們在遭遇例如戰爭、暴力行為這些特殊的生活風險而受到損害時提供保護；社會救濟旨為那些不能從社會保險或者社會補償中獲得待遇或者從社會保險或社會補償中獲得的待遇不能維持其基本生活需要的人們提供的保護。而社會福利旨在為提高和改善人們的生活質量以及人們的全面發展而提供的物質幫助和服務設施，例如住房津貼、教育津貼、青少年津貼、老年公寓、博物館等。

（一）我國傳統福利制度的建立和內容

我國的社會福利制度建立于20世紀50年代，1951年8月了《關于城市救濟福利工作報告》，報告由政府民政部門負責組織實施，保障對象主要是無依無靠的城鎮孤寡老人、孤兒或棄嬰、殘疾人等。民政部門通過設立福利機構為這些孤老殘幼人員提供保障。福利機構分為社會福利事業和社會福利企業兩類。福利事業機構包括各種收養性的福利院、精神病院等；福利企業主要是通過為殘疾人提供就業機會，解決殘疾人的生活保障問題。民政部主管的這些福利只覆蓋了城鎮極少數特殊人群（占總人口1%不到）。1950年6月頒布的《工會法》、1953年勞動部公布的《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》對企業職工的生活困難補貼、探親補貼、取暖補貼作了規定，還規定企業應設立食堂、托兒所，所需費用由企業行政或資方負責。1953年5月財政部、人事部《關于統一掌管多子女補助與家屬福利等問題的聯合通知》、1954年3月政務院了《關于各級人民政府工作人員福利費掌管使用辦法的通知》、1956年國務院《關于國家機關和事業、企業單位1956年職工冬季宿舍取暖補貼的通知》、1957年1月國務院了《關于職工生活方面若干問題的指示》，這些法規對國家機關、事業單位職工的冬季取暖、生活困難補助、職工住宅、上下班交通、職工家屬醫療補助、生活必需品供應等問題作了全面的規定。由此，絕大多數企業職工以及國家機關和事業單位工作人員的福利需求按規定由其所在單位提供，并且是我國社會福利的主體（占城市居民的95%以上，占總人口的25%以上）。企業職工的福利由勞動部負責和管理，而國家機關、事業單位工作人員的福利由政府人事部門負責。可以看出，我國的社會福利是由民政福利、企業職工福利和國家機關、事業單位職工福利三部分組成。

從20世紀50年代初建立社會福利制度至90年代末期的整個計劃經濟時期，城鎮居民能夠享受到的福利待遇在不斷增加，從職工的生活困難補助、冬季取暖補貼、探親補貼、交通補貼、休假療養，到為職工建立托兒所、幼兒園、食堂、洗澡堂、醫務室、閱覽室、體育場，再到為所有城鎮居民提供糧油以及副食品價格補貼，一個企業或者一個單位就是一個無所不管、無所不包的小社會。此外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，從小學到高中教育是免費的，高等教育不僅免交學費、住宿費等費用，而且學生還可以享受到能夠解決吃飯問題的助學金；在福利分房方面，企業或者單位按照職工的工齡和年齡等條件以及家庭人口數目，為職工分配住房。總之，計劃經濟時代的50年，我國的社會福利是以職業為依托、以城鎮職工為主體、關懷職工生活方方面面、所需經費幾乎全部由國家財政提供的福利制度。

我國的福利制度自建立以來，尤其是在建國后的十來年，在解決城鄉無家可歸、無依無靠、無生活來源的社會成員的生存問題上，作出了有益的貢獻。據民政部門的統計，1959年民政部門管理的福利院收養了64454位孤老、27964位孤兒和14627位“三無”精神病患者。[1]在農村，按照1960年4月二屆全國人大二次會議通過的《1956-1976年全國農業發展綱要》第30條確立的對農村中的孤老殘幼實行“五保”的制度，許多地區建立了養老院，收養農村中的孤寡老人。到1994年，全國已有33584個鄉鎮統籌供養了273萬“五保”人口，農村敬老院約4萬所，收養56萬老人。[2]民政福利制度的實施就使得那些社會上最脆弱群體的生存有了保障，由此極大地顯示出新生的社會主義制度的優越性，保障了社會穩定。

在計劃經濟時期的“高就業、低工資”的就業和分配制度下，城鎮職工所享受到的無所不包的福利待遇，不僅極大地填補了職工由于低收入而造成的生活上的虧空，改善和提高了他們的物質和精神生活水平，而且使他們切實地感受到當家作主的滿足和自豪。

（二）我國現行的社會福利制度

20世紀80年代開始的經濟體制改革帶來了社會結構的巨大變化，傳統福利制度日益暴露出一系列不適應新社會環境的弊端：首先，國有企業改革必然使企業成為自主經營的經濟實體，它們要與所有企業一起參與市場競爭，在這種情況下，企業尤其是一些老企業，由于背負沉重的職工福利負擔，所以難以與新生企業公平競爭，面臨更大的破產風險，而且職工所在的企業一旦破產，職工極其家庭能夠獲得的福利待遇將沒有了著落，生活將立即遇到極大困難；其次，企業的福利待遇將企業與職工緊緊地栓在一起（例如單位分配的住房、職工子弟就讀的子弟學校等，形成了企業與職工之間的人身依附關系），不同企業或單位，職工的福利待遇會有很大差異，有些單位職工的福利甚至高于工資，這就阻礙勞動力的合理流動和市場經濟所需要的統一勞動力市場的形成；第三，優厚的福利待遇由于是平均分配，所以不但沒有發揮它激勵勞動者積極性的功能，反而助長了人們的懶惰和依賴心理，影響企業的效率和發展；第四，經濟體制改革帶來經濟結構多元化，農村人口流入城鎮，進入不同所有制企業和單位就業，他們連應當享受到的社會保險待遇都享受不到，何談享受社會福利待遇，這種從制度建立之初就對農民實行的不平等待遇，在社會主義市場經濟下不能再延續下去，否則會繼續擴大城鄉差距，城鄉隔離的二元社會經濟結構也無法打破。可以看出，在市場經濟下，傳統福利制度不但不能適應不同社會成員的需求（我國現有的社會福利服務只能滿足5%的社會需求，這里的社會福利服務主要指為老年人、殘疾人提供的養老和寄養機構），而且直接對企業的發展，最終也對整個經濟的發展產生影響，也會釀成社會不穩定因素。改革傳統的福利制度勢在必行。

1993年4月，民政部了《國家級福利院評定標準》，同年8月，民政部又了《社會福利企業規劃》。1994年12月，民政部了《中國福利彩票管理辦法》。1997年4月，民政部與國家計委聯合《民政事業發展‘九五’計劃和2010年遠景目標綱要》，指出，殘疾人可以由過去單一的在福利企業就業改變為在福利企業或分散就業。1999年12月，民政部頒布了《社會福利機構管理暫行辦法》。從這些法規可以看出，無論是社會福利院和社會福利企業的發展，福利資金的籌集，還是殘疾人就業，社會福利機構的管理等，民政部門作為我國福利事業的主管機構將把我國的社會福利事業逐步從官方舉辦引向社會舉辦，并按福利需求設立福利項目，例如將原來單一的以集中收養孤寡老人的養老院，按照老年人的不同需求設立養老院、老年公寓、老年護理服務、老年家政服務等福利項目，并面向所有有福利需求的老年人。民政福利的社會化不僅使民政福利走出封閉，而且提高了民政福利機構的效率。與此同時，社會辦的福利機構也在迅速發展。尤其是社會辦的社會福利企業，其發展勢頭甚至超過了官辦福利企業，有數字表明，到20世紀90年代末，官辦福利企業占福利企業總數從65%下降到14%，社會辦的福利企業從35%上升到86%，就業的殘疾人數占到福利企業就業殘疾人總數的84%。[3]

企業職工福利改革，在初期，通過實行承包責任制，將企業的福利設施對外開放。到了20世紀90年代，在大力發展第三產業的社會背景下，在承包責任制的基礎上，絕大多數企業和單位打破過去封閉運行的模式，成立了面向社會、有償服務的勞動服務公司，并逐漸與原單位脫鉤，成為獨立的經濟實體并參與市場競爭。例如，絕大多數的房修公司、托兒所、幼兒園、理發店等都是從原來的企業或單位剝離出去的、自負盈虧的經濟實體。

住房福利改革，1989年國務院頒布《關于在全國城鎮分期分批推行住房改革的實施方案》后，城鎮居民福利分房開始向住房商品化、私有化方向改革。1994年國務院《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，規定以標準價出售公房，1998年底，中央政府宣布停止企事業單位的福利分房后，職工按標準價購買了住房。同時確立了由單位和職工各繳費50%的住房公積金制度，并為職工建造和出售經濟適用房。有些城市為居民提供廉租房或房租補貼。

教育福利改革，讓人們感到壓力的是從20世紀80年代開始將原來高等院校的助學金制度改為貸學金制度，后來高校學費一路攀升，城市重點中小學校也要收取贊助費。農村義務教育由于失去集體經濟的支持而將負擔轉嫁到了農民身上。由于計劃經濟時期平均主義的分配制度被打破，人們的收入出現了差距，一部分人先富了起來，收費昂貴的私立學校應運而生，先進的教學設備、優秀的師資、獨特的教學方法，為富人的子弟提供了優越的就學機會。從幼兒園到大學的多種辦學模式，開辟了教育領域的競爭局面，為培養出適應時展要求的學生提供了可能。

隨著國有企業改革的不斷深入，國有企業及其職工的數量有了較大的減少，加之國有企業和國家機關、事業單位職工的福利事業逐步走向社會化，因而，單位和企業對于社會福利事業的投入大大減少，負擔大大減輕。與此同時，國家和社會舉辦的福利事業在迅速發展，不斷滿足不同社會成員對于福利項目的需求。我國社會福利事業的改革雖然沒有社會保險改革進展快、步伐大，但是它正在緩慢地朝著社會化、規范化的方向發展。

（三）應當加快建立適合我國國情的社會福利制度

1．應重新建立適合我國國情的教育津貼和住房津貼制度。教育津貼和住房津貼都是為人們的全面發展和提高人們的物質和精神生活水平提供條件所采取的政策，屬于社會福利范疇。我國在教育方面，大學由過去的助學金制改為現在的貸學金制，城市中小學和幼兒園的費用也比較昂貴；在住房方面，由過去的福利分房改為現在的住房貨幣化。這樣以來，國家將上學和住房方面的負擔幾乎全部轉移到了老百姓身上。但是，由于相關的工資制度和收入制度不配套，釀成了一系列的社會問題。在經濟體制改革以后，相當一部分社會成員進入低收入階層，而且在比較長的時期內不可能改變，由此他們子女的上學問題，尤其是上大學，給他們帶來很大的經濟負擔和思想壓力。據教育部門統計，西部地區考上大學的學生20%左右來自貧困家庭，，安徽省高校有貧困生4萬余人，，北京高校24萬在校生，其中貧困生占15%-20%，有些學校達到40%。[4]各地雖然頒布了“經濟適用房”的政策并建造了經濟適用房，但真正有資格的購買者由于囊中羞澀而不能購買，反被有錢而沒有買房資格的富人買走用于出租收取租金，這不但使立法的初衷沒有得到實現，反而進一步拉大了貧富距離。因此，在教育福利和住房福利改革方面，我們不能采取過去和現在的這兩種極端的做法，而應當制定適合我國國情的、按一定條件提供的教育津貼和住房津貼法規，以減輕人們在教育和住房方面的經濟負擔，最大限度地體現社會公平。

2應盡快建立青少年援助制度。青少年援助制度適用于那些父母因死亡、離異、被判刑等原因，無人照管而流落街頭的未成年人群體，應當是社會福利中的一個組成部分。進幾年來，在我國出現了許多有社會良知、社會責任感的人士，他們利用自己辦企業賺來的錢或者從國家慈善機構爭取來的資金，收養那些流落街頭的未成年人，為國家承擔了責任，使無家可歸或有家不能歸的未成年人生活有了保障，也得到了教育。[5]但是，由于這些從事慈善事業的人經濟能力有限，使得所從事的有益事業常常處于困境甚至難以為繼。每當這樣的時候，當地政府又不能接手，使本來有意義的事情變得非常被動。這不僅不利于那些未成年人的成長，而且給以后愿意做善事的人造成恐懼和擔心，使他們不再敢重蹈覆轍。在我國，流落街頭的未成年人比較多，所以，需要盡快制定青少年援助法，為那些不屬于殘疾遺棄，但又無人照管、流落街頭的青少年提供生活和教育援助，使他們能夠與其他青少年一樣健康成長，成為對國家和社會有用的人才。青少年援助所需資金應由國家財政支付或者從福利彩票收入或社會募捐中拿出一部分支付或在主辦人遇到比較大的困難時國家財政予以一定支持，這樣才能鼓勵人們積極從事類似的慈善事業。

3．分離福利與就業的內在聯系，使職工與企業和單位之間只具有勞動工資關系，使職工用自己的勞動收入、根據需要和可能購買從社會福利中分離出來的市場化服務。在計劃經濟時代，國家以及企業和單位為職工提供的平均分配的隱性收入，價值與工資相當甚至超過工資水平，福利待遇將單位與職工緊緊捆在一起，甚至無法分離。在市場經濟下，應當將這種隱性收入中的相當部分體現在人們的工資收入中，讓人們在獲取比較多的勞動報酬后，根據自己的經濟實力和需要選擇購買適合自己的服務產品，比如老年公寓、托兒所、幼兒園、體育設施、餐館等會有不同檔次，人們都可以自主選擇。為了得到收費較高的優質服務，人們需要積極努力工作，這又激發了人們的工作熱情；人們有了較多的收入，就會購買更多更好的社會服務，這反過來又推動了第三產業的迅速發展，由此形成一種良性循環。在這里，需要指出的是，政府需要大力支持民辦福利機構，減少對民辦福利機構的限制，包括對民辦福利機構成立的條件不能要求過嚴，為民辦福利機構提供適當的稅收減免政策，扶持民辦福利機構健康發展，并為民辦福利機構與官辦福利機構的公平競爭創造條件。

4．要將社會福利與社會救濟作比較明確的界分。社會福利解決的是人們在溫飽問題基本解決的情況下，如何提高人們的物質和精神生活水平的問題；而社會救濟解決的是人們的生存問題。在我國以往的社會福利項目中，有些項目屬于社會救濟范疇，比如城鎮的“三無”人員，民政部門為其提供的生活保障屬于社會救濟，而不屬于社會福利，盡管所需費用都是從國家財政支付，所以沒有不要將社會救濟列入社會福利的范疇，因為為他們解決的僅僅是他們最基本的生活問題。另外，殘疾人由于是一個特殊的群體，所以對他們的勞動就業、康復、接受特殊教育等問題由殘疾人保障法作出專門規定，并由殘疾人企業、康復機構、特殊教育學校等機構予以實施，也屬于獨特領域，不應納入社會福利范疇。而對于那些“三無”殘疾人，則應由社會救濟機構為其提供保護。

5．要將社會福利社會化與第三產業提供服務區分開來。社會福利社會化應當理解為國家辦社會福利，而不是企業和單位辦自己職工的福利。在社會保障領域，國家與社會在同一意義上使用，主要是指國家用公眾（社會）繳納的稅金舉辦社會福利事業，其次是政府將發放的福利彩票和組織募捐獲得的資金用于社會福利事業。比如教育津貼、住房津貼或購房津貼、青少年援助資金由國家從財政支付，而城鎮在社區設立的健身設施的資金則出自發行的體育彩票。而過去涉及面廣泛的其他福利服務則應由稱作第三產業的服務行業提供并由人們自己去購買。社會福利在我國目前甚至以后相當長的時期內不應是無所不包的，實踐證明它是包不了的。

總之，經過以上初步梳理以后，我們應當擯棄以往無所不包的大福利概念，在合理的工資制度下，將應當由人們購買的社會服務讓人們就像購買食品、衣服和其他生活用品那樣自己去購買，而只是將有限的幾個項目保留在社會福利中，這與國與民都將是有益的。

[1]鄭功成等：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社2002年版，第338頁。

[2]林嘉：《社會保障法的理念、實踐與創新》，中國人民大學出版社2002年版，第268頁。

[3]鄭功成等：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社2002年版，第351頁。

[4]戚海燕：《首都高校貧困生無一輟學》，《北京日報》2000年12月10日。轉引自多吉才讓：《中國最低生活保障制度研究與實踐》，人民出版社2001年版，第75頁。

[5]在全國比較有影響的是河北邯鄲的一位農民企業家曹春明先生，用他辦企業所得的資金，收養了幾十個孤兒，給他們管吃管住，還請了老師為他們上課，使這些孩子既得到了家庭的溫暖，又學到了知識。但是，由于資金只出不進，在運作了一段時間以后，曹春明遇到了資金上的問題，在多方求救無門的情況下，曹春明準備賣腎來維持他的孤兒收養院，曹春明為此非常痛心。另一個例子是陜西一位監獄女干部張淑琴，長年目睹在押罪犯的子女因無人照管而流落街頭的情景后，決心辦一個特殊兒童學校，專門接收罪犯子女。張女士在申辦這所學校的過程中歷經艱辛，最后在中華慈善總會的支持下，才辦了起來。他們舍棄自己的所有利益，為社會分擔責任的行為，為世人所贊嘆，但一旦陷入困境，幾乎是個人所愛莫能助的。