農民工權益維護管理論文

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摘要:隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善,市場調節作用日益彰顯。勞動力市場化調節使農村剩余勞動力向城鎮轉移速度不斷提高。與此相反,傳統管理體制仍未得到根本改革,城鄉隔離模式下的許多制度仍阻礙著農村勞動力的自由流動,農民工的合法權益得不到充分有效地保護。農民工問題的核心在于農民工的生存權和發展權問題,具體到法學語境考察,承認并正視農民工承受的不平等待遇,挖掘出農民工權益缺失的深層原因,以富有人文價值的剛性法律來保障當代中國農民工的平等權利,乃是中國社會全面進步和穩定和諧之關鍵所在,亦系億萬農民工福祉所求。

所謂農民工權益,是指暫時或長期離開農村土地到城鎮從事非農業生產而身份或戶籍仍是農民的勞動者,其政治、經濟、文化教育與社會等基本權利及其依法獲得的利益。農民工權益包括兩個方面:一是被憲法確認并賦予的公民基本權利。這是作為公民所不可缺少的權利。二是農民工作為城鎮非農產業的勞動者,還應享有國家法律法規規定的有關勞動者的權益。因此,以公民基本權利和勞動者的勞動權為核心,是農民工權益保障的根本出發點。

隨著中央與社會對“三農”問題的重視,對“農民工”應當予以社會關懷、權利保障的話題越來越多。筆者認為,對于“農民工”這樣一個在特定歷史時期形成的社會群體多一些人文關懷,無疑對于幾乎處于困境的農村進城務工人員會起到雪中送碳的效果;但是,如果農民工的社會地位、法律上的權利得不到保障,從根本上改變農村進城務工人員的困境卻無疑于杯水車薪。從我國法治建設的角度來看待這個問題,關鍵是:為什么“農民工”會成為一個需要社會予以特殊人文關懷的群體?“農民工”的權利得到保障,是一種應然的權利,還是城市對其賜予的恩惠?

一、農民工權益法律保護的現狀

改革開放后農村率先實行改革,打破了傳統集體化生產經營方式,實行家庭聯產承包責任制。土地對農民的束縛逐漸削弱,出現了剩余勞動力。與此同時,沿海開放城市通過大量引進外資獲得了飛速發展。尋找出路的農村剩余勞動力開始涌向迅速發展的新興城市,成為農民工。在未來的發展中,城鎮化、規模化是一個主流方向。“大城市不僅將繼續是人居中心和經濟增長的極核,而且仍將是知識、技術創新的中心和參與國際競爭的‘航空母艦’。面對繁重的城鎮化任務和經濟全球化的挑戰,我國不僅需要大大增加中小城市的數量,而且需要大大增加大城市的數量。”[1]在這種條件下,農村剩余勞動力向城市的轉移也必然加劇。“按照規模經營的要求,我國實際需要的農業勞動力僅為4,000萬至5,000萬人。據此測算,在未來20年中,將有3億左右的農村勞動力流向城鎮。若加上需要贍養的人口,則將有4.5至5億的農村人口轉入城鎮。2002年我國的城鎮化率達到39.1%,比前年提高了1.4個百分點。這意味著當年新進入城鎮就業的農村轉移勞動力超過1,500萬人。”[2]目前,全國農村勞動力到鄉以外的地方就業人數在一億人左右,且平均每年以500萬人左右的規模迅速增加。但是,對照《勞動法》的有關要求,當前農民工合法權益法律保護的現狀十分堪憂,主要表現在:

1、勞動合同簽訂率低。在湖北鄂州汀祖鎮,有小鐵礦17家,500多名礦工,簽了勞動合同的不到一半。去年11月,一名李姓礦工在井下被砸傷,律師和勞動部門前后調查了半個月,才弄清礦工是誰。類此事件,在其他地方也比較普遍。這為雇主逃避責任提供了極大的方便。

2、工資增長緩慢。在我國南方外來勞動力集中的某省,過去10年農民工年工資增長率不足百元。有的地方農民工10年間月收入幾乎沒有什么變化,甚至還有倒退,“過去在東莞打工,月工資一般600-1000元,如今降到了500-800元。”這么微薄的工資,還被拖欠克扣。2002年全國各地累計拖欠農民工工資達400多億元,當年勞動監察部門僅追回14億元。許多農民工辛辛苦苦干一年,連過年回家的錢也得不到,更不用談養家糊口了。

3、培訓參加率低。楊葉鄉某廠的50名技術工人,只有10人有資格證書,培訓率僅為20%;有的根本就不對農民工進行培訓。

4、安全防護措施差。漢口永清片一民工在拆遷舊房時,被水泥樓板砸中頭部,不治身亡。據該工地工頭姚安友介紹,去年11月,該工地就曾發生了起事故,造成兩死一重傷。

5、勞動時間被無限延長。在不太規范的中小企業打工的農民工基本沒有休息權的概念,每天平均工作時間在10小時以上。如一家生產季節性產品的小廠,本小利大,產品暢銷時為擴大生產量,農民工工作長達十五六個小時甚至十七八個小時。

6、社會福利和保險無著落。按照規定,用人單位要向勞動保障部門支付每人一年1000元的社會福利保險金。為了不出這筆錢,有人就瞞報、少報人數。如某鎮容器廠,實際用工120個,但向勞動部門只報20個,社會福利保險金的繳納僅為1/6。

7、亂收費現象嚴重。城市政府為自身管理利益出發,對農民工的進城設置了種種制度上的障礙,主要是各種各樣的亂收費,如暫住費、衛生費、治安費等。例如,南京市政府于2002年取消了針對農民工的7項行政性收費,其中僅暫住人口管理服務費、就業調節金和就業管理費三項金額就達4500萬元之巨,從中可見農民工面對收費承擔了何種巨大的壓力。

二、農民工權益受損的原因

當前,在一定程度上存在農民工權益保障受損和缺失的現象,原因大體有以下幾方面:

1、不足的立法制度供給。第一,缺少保護的基點和制度支撐。導致農民工權益的法益缺位、權利受損、救濟不暢,表面上是現行法律政策的問題,更深層次的原因則是作為限制公民流動的戶籍制度的合法存在。沒有法律保障下的遷徙自由,使農民工成為城市中的二等公民。農民工即便進入城鎮,其擇居權、就業權、受教育權、社會保障權等也存在諸多限制。第二,法律條文的制定過于原則,缺乏可操作性。由于《勞動法》規定的過于原則給執法帶來很大的困難,也使勞動法的許多規定難以落到實處。有關違反《勞動法》行為所應承擔的法律責任偏輕,對違法行為懲處不夠嚴厲,使《勞動法》在許多嚴重違法行為面前顯得執行不力。第三,從法律體系上來看,目前尚未形成種類齊全、層次分明、結構嚴謹和協調統一的法律體系。由于與《勞動法》配套的法律法規的欠缺,涉及到勞動關系運行的重要領域尚無相關的法律法規予以明確規范,導致勞動者權利受損后尋求救濟困難重重。

2、無為的行政執法手段。首先,執法體系的城市主位傾向使一些城市將農民工僅僅當作勞動力,而不是城市社會的一員,個別地方政府甚至制定出侵犯農民工合法權益的政策,對農民工流動、進城就業實行限制。近幾年,情況雖有好轉,但在一些地區和某些環節仍然存在問題。其次,在執法過程中,一些行政機關存在“行政不作為”問題,即當出現侵犯農民工權益問題時,往往盡不到依法查處的職責,更少有事先預警機制,甚至自身的一些行政行為也在侵犯著農民工的合法權益。

3、阻滯的司法救濟渠道。司法保護是農民工權益實現的最后保障手段。但目前我國農民工權益的司法保護卻存在諸多弊端,不能很好地發揮其保障功能。其一,勞動爭議“先裁后審”的體制越來越不適應爭議處理的需要。其二,勞動爭議案件屬民事案件范疇,適用《民事訴訟法》有關“誰主張誰舉證”的訴訟原則,而農民工大多數文化素質不高,取證、質證能力有限,使農民工無法舉證或舉證無力。其三,法律援助手段乏力。

4、缺位的工會維權組織。農民工權益之所以被侵犯,其中很重要的一個原因是農民工權益代表主體缺失。農民工由于缺少一個真正代表自己利益、能為自己爭取并維護自身權益的組織,使得農民工權益保護中話語權較小。目前我國各類企業的工會只有少數農民工得以加入,大多數農民工并未被發展入會。正因為缺乏有效的組織,農民工在自身合法權益受到侵犯時,往往各謀其策,各行其是,一盤散沙,難以形成維權合力。

農民工合法權益得不到法律的及時和強有力地保護,所產生的后果是十分嚴重的:農民的不滿情緒在增長。當前進城打工的基本上是青年農民,他們民主意識和反抗意識強,對社會不公平的忍耐性差,思想上容易走上極端。農民怨言:在家里沒有出路,而進城又無門路,干的是臟、累、險的活,受到的卻是歧視待遇;遇到困難沒人管,打官司又沒有錢。甚至有人公然地說:“我們的生命本來就像垃圾一樣,生不如死,不如轟轟烈烈干一場。”2000年發生的震驚全國的湖南常德張君案就是一個典型案例。這不能不要求我們的政府引起高度的重視與警惕!

三、維護農民工權益的對策

應當看到,農民工權益保障缺失背后潛伏著巨大的社會隱患。越來越多的農民工除關心自身經濟利益外,開始關注社會公平,關注自己的社會地位,甚至關注民主權利。農民工追求平等就業、分配公平和合理分享經濟發展成果的愿望日益強烈,必然帶來由過去單純追求經濟收益向追求安居樂業轉變。可見,建立起公平對待農民工的法律法規政策體系,已是國家和社會不容回避的、也必須盡快解決的、且關涉社稷民生的大事業。

(一)立法保護——加快制度創新。

首先要改革戶籍制度,逐步建立城鄉統一的就業體系。當前,城鄉分割的二元結構已成為農民進城的一道門檻,戶籍世襲制度不僅限制了農民自由遷徙的權利,也使農民失去了平等就業的機會和享受社會保障的權利。因此,要改革城鄉分割的戶籍制度,打破城鄉壁壘,使各種生產要素自由流動,逐步建立城鄉統一的就業體系。要將農民就業納入整個社會就業體系通盤考慮,有關部門要為農村勞動力轉移創造良好的體制環境,如以居住地登記制度或身份證管理制度替代戶籍管理制度,把進城農民的職業培訓、子女教育、勞動保障、社會保障以及其他公共服務納入正常的財政預算等,清理針對農民在城鎮就業、上學、醫療等方面的歧視性政策等,讓農民逐步融入城市。

其次是構建完善的勞動法律體系。現行《勞動法》對農民工權益的一些規定相當籠統與原則,可操作性不強,從而給有些用人單位留下可乘之機。解決的途徑就是在具體的勞動立法中加以細化。其中如下幾方面迫切需要解決:一是盡快制定《反就業歧視法》,明確禁止包括勞動力城鄉歧視在內的一切與能力無關的就業差別待遇,保證農民工平等的就業權。二是加快制定《勞動合同法》、《集體合同法》,強化農民工利益的形式保障和手段保障。三是抓緊制定《工資支付條例》,建立企業欠薪保障基金制度。四是盡早制定《社會保障法》,將農民工的社會保障納入城市社會保障的范疇。

(二)執法保護——制約行政權力。

要確立對政府有關部門及其工作人員違法行使或者不行使公權力的行為造成的后果承擔相應法律責任的制度。我國法律對行政權力制約的乏力,造成一些人濫用行政權力,行政工作人員侵犯農民工權益而得不到應有的法律制裁。因此必須明確監督主體的職責和權限,建立嚴格而科學的執法監督機制。

要加強勞動監察部門在人力、物力、財力、技術等方面的配備和支持,加強勞動處罰力度。勞動行政部門執法不力是導致農民工權益問題不斷的重要因素。所以,應加大勞動執法力度,明確勞動部門的責任并賦予其強制執行權。

(三)司法保護——確立司法特護制度。

設立勞動法院或勞動法庭專事勞動審判。借鑒國外勞動爭議司法機構的做法,設立由專業法官和兼職法官組成的特別勞動法院或勞動法庭,按照特殊的勞動訴訟程序處理勞動爭議案件。勞動法律關系有其明顯的特殊性,勞動關系不同于平等主體之間發生的民事關系,勞動關系雙方是管理與被管理、雇傭與被雇傭的關系,因此,用民事程序解決勞動爭議并不恰當。建立專門勞動法院或勞動法庭有利于提高法院處理案件的專門化程度。同時加快案件審理的節奏,縮短案件審理周期,逐步建立相關案件的快速裁判機制。

規定較為特殊的勞動爭議處理程序。與民事、行政訴訟程序不同,勞動爭議訴訟程序有其特殊性,因此,應在現有的訴訟制度基礎上制定特殊的規則。第一,改變現有的“先仲裁,后訴訟”的制度,建立類似商事仲裁的“或裁或審”制度,以便節約成本,提高解決勞動爭議的效率。第二,擴大勞動爭議舉證責任倒置的適用范圍,加重在各種資源上均占優勢的用人單位舉證責任。第三,在訴訟費用的承擔上,以法定方式明確規定農民工勞動爭議案件一律緩交案件受理費、申請執行費,改由判決時由敗訴方一并承擔。盡量降低農民工獲得司法救濟的門檻,從而降低訴訟成本,使農民工能夠切實、方便、快捷、經濟地獲取公正的司法保護。

搭建法律援助通道。解決農民工權益的法律援助,需要政府和社會組織共同承擔。第一,政府相關職能部門要成立專門的農民工法律援助中心,給農民工更多的事前法律援助。第二,政府要為農民工維權提供財力保障。第三,建立公益基金等民間慈善團體。通過廣泛的社會捐助,解決法律援助資金不足問題。第四,各類法律援助機構應當簡化手續,及時受理農民工的申請,支持農民工權益的司法救濟行為。

(四)組織保護——完善維權組織。

在農民工權益保護中,必須增加農民工的自治組織和博弈能力。首先是工會保護,由于工會是保護工人階級利益的合法組織機構,而農民工屬于半工半農的身份,也由于他們的權益受損主要發生在工作場所,可以試行將農民工的權益保護納入工會組織的保護之下。同時修訂現行《工會法》,使工會真正成為農民工的代言人。其次是建立專門的農民工協會,從而實現農民工享有自己的利益代言人及其強有力的組織保證體。農民工協會主要由當地政府撥款,用人單位在農民工的工資中按比例上交一部分經費,建立一個類似于消費者協會的民間組織,專門負責對本地區的農民工被侵權事件的咨詢和調解。

綜上,解決好農民工權益問題不僅是中國社會發展的基本問題之一,也是社會穩定和諧的前提之一。實現構建和諧社會的總體目標,有很多工作與農民工存在著千絲萬縷的聯系。中國的發展,關鍵在于“三農”的發展;中國的希望,關鍵在于農民的希望。只有善待農民工,中國的城市才有一個穩定和繁榮的未來。