監(jiān)察委員會(huì)立法思考與建議

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在黨的報(bào)告中指出，要制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。為了保證黨的主張及時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，保障國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作依法推進(jìn)，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2016年12月25日頒布的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)在“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”時(shí)“可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施”。由于《刑事訴訟法》《行政監(jiān)察法》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》等未曾規(guī)定“留置措施”，而《決定》又未明確其適用條件、實(shí)施程序等問(wèn)題，以至于留置在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中作為一項(xiàng)新的特殊措施引起人們無(wú)限猜想與滿腹疑惑。盡管這一被稱之為“神秘”的措施隨著山西省運(yùn)城市監(jiān)察委員會(huì)、北京通州區(qū)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察實(shí)踐不斷從神秘模糊走向清晰公開。①然因?qū)嵤┻^(guò)程中的地方黨委對(duì)此措施的審批，在一定程度上增添了認(rèn)識(shí)上的難度與理解上的困惑。正在制定的《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)合理地規(guī)范留置調(diào)查措施？如何保障這一涉及到人身自由權(quán)利的措施與憲法規(guī)定的“尊重保障人權(quán)”不出現(xiàn)緊張關(guān)系，特別是如何防止其不被濫用，無(wú)疑成為理論討論與立法關(guān)注的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)。本文從我國(guó)留置措施的立法規(guī)制出發(fā)，透過(guò)留置措施在實(shí)踐中遇到的實(shí)施情況，對(duì)《監(jiān)察法》制定中的留置措施性質(zhì)、條件、程序、監(jiān)督與救濟(jì)等關(guān)鍵性問(wèn)題予以探索，希冀為留置措施立法提供一些拙見。

一、行政性強(qiáng)制措施：行政留置擴(kuò)張與刑事訴訟借用

我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)的留置措施源于行政監(jiān)察整合和檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆等職能轉(zhuǎn)隸后的人大常委會(huì)的特別授權(quán)，但留置作為一項(xiàng)法定措施并非源于此。我國(guó)最早規(guī)定留置的法律可追溯到1995年2月28日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)的《人民警察法》。該法為何要規(guī)定此措施？其實(shí)施中又存在哪些問(wèn)題？對(duì)此進(jìn)行考察與分析，能夠?yàn)椤秶?guó)家監(jiān)察法》的制定提供經(jīng)驗(yàn)?；诖耍斜匾獙?duì)留置措施的立法規(guī)范與實(shí)踐運(yùn)行進(jìn)行解讀與探討。我國(guó)《人民警察法》第9條規(guī)定：“為維護(hù)社會(huì)治安秩序，公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場(chǎng)盤問(wèn)、檢查；經(jīng)盤問(wèn)、檢查，有下列情形之一的，可以將其帶至公安機(jī)關(guān)，經(jīng)該公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對(duì)其繼續(xù)盤問(wèn)……”“對(duì)被盤問(wèn)人的留置時(shí)間自帶至公安機(jī)關(guān)之時(shí)起不超過(guò)二十四小時(shí)，在特殊情況下，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)至四十八小時(shí)，并應(yīng)當(dāng)留有盤問(wèn)記錄?！睆钠淞⒎ǖ倪壿嬁梢园l(fā)現(xiàn)，留置措施并非獨(dú)立于其他措施的一項(xiàng)專門性措施，它是作為維護(hù)治安秩序措施確立的。由于影響治安秩序的行為不僅涉及違法，有些還涉及犯罪，因此其適用對(duì)象也不僅限于違法人員，其中還包括一些涉嫌犯罪人員。基于盤查留置適用對(duì)象的復(fù)雜性，該措施在實(shí)踐中一開始就存在治安事件與犯罪案件交替適用問(wèn)題。為避免刑事立案的繁瑣復(fù)雜，實(shí)踐中出現(xiàn)了借助此措施查辦涉嫌犯罪案件的情形。刑事訴訟行為借用行政強(qiáng)制的留置措施的這種做法，特別是留置盤查與拘傳交叉使用，在一定程度上沖擊了我國(guó)刑事強(qiáng)制措施的嚴(yán)肅性。由于盤查與訊問(wèn)、詢問(wèn)在功能上具有相同性，在實(shí)踐中出現(xiàn)了立法依附盤問(wèn)的留置不斷脫離盤查轉(zhuǎn)化限制人身自由的具有相對(duì)獨(dú)立性甚至帶有羈押性的措施。為此，《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈人民警察法〉有關(guān)問(wèn)題的解釋》《城市人民警察巡邏規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問(wèn)規(guī)定》等文件中不斷對(duì)盤查留置作了規(guī)范。根據(jù)《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈人民警察法〉有關(guān)問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《人民警察法解釋》）的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察經(jīng)盤問(wèn)、檢查，認(rèn)為屬于“被指控有犯罪行為的；有現(xiàn)場(chǎng)作案嫌疑的；有作案嫌疑身份不明的；攜帶的物品有可能是贓物的”情況的，可以將被盤問(wèn)人帶至當(dāng)?shù)鼐徒墓才沙鏊⒖h（市）公安局或城市公安分局，填寫《繼續(xù)盤問(wèn)（留置）審批表》，并經(jīng)該公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人（公安派出所所長(zhǎng)一級(jí)及其以上的領(lǐng)導(dǎo)人員）批準(zhǔn)后繼續(xù)盤問(wèn)。對(duì)于批準(zhǔn)繼續(xù)盤問(wèn)的，應(yīng)當(dāng)立即書面或電話通知其家屬或者所在單位，并進(jìn)行記錄。盤問(wèn)記錄中，應(yīng)當(dāng)寫明被盤問(wèn)人被帶至公安機(jī)關(guān)的具體時(shí)間，并由被盤問(wèn)人簽名或者捺指印。當(dāng)被盤問(wèn)人的違法犯罪嫌疑在24小時(shí)內(nèi)仍不能證實(shí)或者排除的，應(yīng)當(dāng)填寫《延長(zhǎng)繼續(xù)盤問(wèn)（留置）審批表》，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以將留置時(shí)間延長(zhǎng)至48小時(shí)。邊遠(yuǎn)地區(qū)來(lái)不及書面報(bào)批的，可先電話請(qǐng)示，事后補(bǔ)辦書面手續(xù)。對(duì)于繼續(xù)盤問(wèn)和延長(zhǎng)留置時(shí)間，應(yīng)當(dāng)留有批準(zhǔn)記錄。經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，公安派出所、城市公安分局和縣（市）公安局可以設(shè)立留置室。留置室應(yīng)當(dāng)具備安全、衛(wèi)生、采光、通風(fēng)等基本條件，配備必要的座椅和飲水等用具。然而，《人民警察法》對(duì)盤查與留置的關(guān)系尤其是“繼續(xù)盤問(wèn)”是否等同“留置”沒(méi)有明確界分，也沒(méi)有對(duì)繼續(xù)盤問(wèn)對(duì)象是否必須采取留置措施進(jìn)行說(shuō)明，導(dǎo)致實(shí)踐中在適用問(wèn)題上混用，繼續(xù)盤問(wèn)和留置的含義及其邊界無(wú)法獲得清晰化的解釋，理論上對(duì)其是作為行政強(qiáng)制措施抑或刑事強(qiáng)制措施眾說(shuō)紛紜。例如，《人民警察法解釋》規(guī)定：“對(duì)被盤問(wèn)人依法采取刑事拘留或者治安拘留的，其留置時(shí)間不予折抵?！倍鶕?jù)1998年公安部批復(fù)給北京市公安局《關(guān)于盤問(wèn)留置時(shí)間可否折抵勞動(dòng)教養(yǎng)期限的批復(fù)》（公復(fù)字［1998］4號(hào)）的規(guī)定，在辦理勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)，對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)人采取留置等限制人身自由的強(qiáng)制措施先期羈押的，其被羈押時(shí)間應(yīng)當(dāng)折抵勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)間?！袄^續(xù)盤問(wèn)”與“留置”之間究竟是何種關(guān)系疑竇重重，特別是公安機(jī)關(guān)對(duì)留置有關(guān)問(wèn)題解釋的前后不一，在一定程度上加劇了人們對(duì)其理解與適用上的難度。從法律的淵源上來(lái)看，留置盤問(wèn)是《人民警察法》賦予警察的一種現(xiàn)場(chǎng)處置措施，究其實(shí)質(zhì)而言，它是公安機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)治安秩序，對(duì)不特定的具有違法或犯罪嫌疑的人員經(jīng)當(dāng)場(chǎng)盤問(wèn)、檢查后，發(fā)現(xiàn)有法定的情形，將其留在公安機(jī)關(guān)繼續(xù)盤問(wèn)的一種行政強(qiáng)制措施。規(guī)定留置措施的主要是行政法律及其規(guī)范性文件，而這些規(guī)范性文件是將其作為一種警察行政活動(dòng)來(lái)規(guī)范的，在實(shí)踐中也被界定為行政強(qiáng)制措施。②從留置可以適用違法犯罪的案件來(lái)看，“留置”具有強(qiáng)制犯罪嫌疑人到案接受調(diào)查的功能，其特性不具有單一性，兼具了行政性和司法性的雙重性質(zhì)，屬于介于行政警察活動(dòng)和刑事司法活動(dòng)之間的特殊措施，僅僅單一歸結(jié)其性質(zhì)難以涵蓋其實(shí)踐中應(yīng)包含的范圍。盡管留置在適用涉嫌的刑事案件中是針對(duì)刑事立案程序中是否符合立案條件進(jìn)行“初查”所采用的一種臨時(shí)性的審查措施，旨在保障刑事立案有能力分辨涉嫌違法犯罪是否達(dá)到刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)與要求，不是刑事訴訟的法定強(qiáng)制性措施，但可以限制人身自由活動(dòng)并用于刑事犯罪，具有與指定監(jiān)視居住甚至羈押的同等功效。留置作為一種臨時(shí)審查措施極易在實(shí)踐中被濫用，以至于有些地方在行使留置權(quán)活動(dòng)中出現(xiàn)超范圍盤查、超時(shí)留置、留置盤查期間濫用警械等情況，甚至出現(xiàn)非違法犯罪交叉的刑事案件借用留置措施變相羈押犯罪嫌疑人的現(xiàn)象。盤查留置作為行政強(qiáng)制措施染指刑事案件還有另外一個(gè)實(shí)踐緣由，源于偵查機(jī)關(guān)認(rèn)為1996年修改的《刑事訴訟法》規(guī)定“傳喚、拘傳最長(zhǎng)不超過(guò)12小時(shí)”難以滿足所謂“訊問(wèn)實(shí)踐需要較長(zhǎng)時(shí)間的斗智斗勇斗謀的內(nèi)在需求”，偵查機(jī)關(guān)在立案之時(shí)借用留置延長(zhǎng)訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)間是對(duì)這種剛性規(guī)定的規(guī)避。一般情況下，公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件時(shí)往往先使用盤查留置行政強(qiáng)制措施，通過(guò)借用留置的期限來(lái)變相延長(zhǎng)訊問(wèn)的時(shí)間，然后再使用傳喚、拘傳，以至于在實(shí)踐中有的將其訊問(wèn)延長(zhǎng)至60小時(shí)，致使訊問(wèn)犯罪嫌疑人的偵查行為逃離刑事訴訟程序約束與控制。在刑事訴訟法再次修改時(shí)，“許多地方的人民檢察院和公安機(jī)關(guān)都提出，希望對(duì)這種特殊情況適當(dāng)延長(zhǎng)傳喚、拘傳的時(shí)間。”③這種意見背后折射出實(shí)踐訴求與隱藏的不規(guī)范問(wèn)題。然而實(shí)踐中不僅存在借用行政留置來(lái)彌補(bǔ)訊問(wèn)時(shí)間不足問(wèn)題，與較為規(guī)范的看守所相比，還存在“留置室”不規(guī)范現(xiàn)象。由于“留置室”管理不到位，特別是缺少應(yīng)有的監(jiān)督與制約，在“留置室”時(shí)常發(fā)生被盤問(wèn)人脫逃、自殘、自殺等惡性事件。這不僅損害了盤查留置作為法定措施的嚴(yán)肅性，而且侵犯了公民的合法權(quán)益，影響了公安機(jī)關(guān)形象，甚至損害了公安機(jī)關(guān)的聲譽(yù)。為有效控制留置所出現(xiàn)的問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)通過(guò)強(qiáng)化置留措施的管理來(lái)預(yù)防和減少違法違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生，例如《公安機(jī)關(guān)實(shí)施留置措施備案規(guī)定》便規(guī)定，公安機(jī)關(guān)辦案單位在對(duì)嫌疑人員采取置留措施的半小時(shí)內(nèi)，必須報(bào)督察部門備案。公安機(jī)關(guān)辦案單位在決定采取留置措施乃至延長(zhǎng)留置時(shí)，必須在實(shí)施后半小時(shí)內(nèi)采用電話、書面、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等形式，將有關(guān)情況報(bào)同級(jí)公安機(jī)關(guān)督察部門備案；督察部門應(yīng)當(dāng)分別情況，采取明察暗訪、隨機(jī)抽查、電話警示等多種方式進(jìn)行督察。④部分省市的公安機(jī)關(guān)也對(duì)留置的實(shí)施予以控制。例如，2003年《浙江省公安機(jī)關(guān)實(shí)施留置管理規(guī)定》要求，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)可在本局機(jī)關(guān)和5人以上的派出所設(shè)置留置室。市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不得設(shè)置留置室，并通過(guò)公安機(jī)關(guān)單位內(nèi)部聯(lián)網(wǎng)的留置措施遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，在留置、審查場(chǎng)所全程錄像。為了進(jìn)一步規(guī)范繼續(xù)盤問(wèn)的適用對(duì)象，對(duì)繼續(xù)盤問(wèn)的工作程序進(jìn)行嚴(yán)格控制，解決內(nèi)控不力的問(wèn)題，公安部2004年8月3日又了《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問(wèn)規(guī)定》。該規(guī)定要求：“縣、市、旗公安局或者城市公安分局經(jīng)報(bào)請(qǐng)?jiān)O(shè)區(qū)的市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在符合下列條件的公安派出所設(shè)置候問(wèn)室：確有維護(hù)社會(huì)治安秩序的工作需要；警力配置上能夠保證在使用候問(wèn)室時(shí)由人民警察值班、看管和巡查?？h、市、旗公安局或者城市公安分局以上公安機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不得設(shè)置候問(wèn)室。”“被盤問(wèn)人非正常死亡，責(zé)任民警將被開除，派出所主要負(fù)責(zé)人撤職?！笨梢哉f(shuō)，公安部的這些規(guī)定與地方的一些要求對(duì)于有效避免留置濫用以及偵查機(jī)關(guān)刑事訴訟借用留置措施，保障被留置人員的合法權(quán)益，具有積極的意義。我國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)留置措施嚴(yán)格詳細(xì)的控制，使得部分基層民警在適用這種措施時(shí)不僅因?qū)徟绦蚝鸵笙喈?dāng)復(fù)雜而減少適用，更為主要的是擔(dān)心不規(guī)范適用被追究相應(yīng)責(zé)任，以至于留置措施在實(shí)踐中的使用頻率不斷降低，但這種內(nèi)部控制未有嚴(yán)格的外部監(jiān)督和相互之間的程序制約機(jī)制，其治理的實(shí)踐效果不顯著亦屬必然。為了彌補(bǔ)偵查實(shí)踐中所謂訊問(wèn)時(shí)間不足問(wèn)題，2012年修改的《刑事訴訟法》對(duì)傳喚、拘傳延長(zhǎng)了時(shí)間，由原來(lái)的12小時(shí)延長(zhǎng)至24小時(shí)。這種延長(zhǎng)實(shí)際上是對(duì)訊問(wèn)借用留置造成所謂“良性訊問(wèn)”的回應(yīng)，在一定意義上也是刑事訴訟法立法屈于偵查實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)結(jié)果。盡管理論界對(duì)延長(zhǎng)傳喚、拘傳時(shí)間頗有微詞，但與實(shí)踐中刑事訴訟借用留置行政強(qiáng)制措施控制延長(zhǎng)時(shí)間規(guī)避刑事訴訟法規(guī)范相比，在保障人權(quán)和避免權(quán)力濫用方面仍具有積極意義。留置盤查作為一種措施并非我國(guó)的首創(chuàng)，也不是我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，無(wú)論是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，其相關(guān)立法或司法實(shí)踐中均存在警察運(yùn)用盤查留置或者相似措施的規(guī)定與做法，是世界各國(guó)警察在治安管理活動(dòng)中最常用、最有效的管理措施。我國(guó)公安機(jī)關(guān)通過(guò)不斷嚴(yán)格內(nèi)控規(guī)范留置措施的效果不顯著，其規(guī)范的失效應(yīng)當(dāng)引起《監(jiān)察法》確立監(jiān)察委員會(huì)留置措施的足夠重視與高度警惕，其中的教訓(xùn)值得吸收。因?yàn)樽鳛橄拗迫松碜杂傻牧糁么胧┍旧頁(yè)碛袛U(kuò)張性，在無(wú)強(qiáng)有力的外部制約機(jī)制下無(wú)法避免濫用，留置措施賦予監(jiān)察委員會(huì)，所適用的對(duì)象不僅存在公安機(jī)關(guān)的違法犯罪，還存在違紀(jì)，如果不像刑事訴訟調(diào)整的強(qiáng)制措施那樣予以程序規(guī)范，不僅可能步公安機(jī)關(guān)規(guī)范留置的后塵，規(guī)范效果不明顯，還有可能不斷遠(yuǎn)離《國(guó)家監(jiān)察法》的立法初衷，后期再予規(guī)范則會(huì)付出較大的成本甚至有可能陷入不能自拔的困境，難以走出限制、擴(kuò)張、再規(guī)范、再擴(kuò)張的怪圈。因?yàn)檫@些問(wèn)題與何種機(jī)關(guān)擁有留置與適用留置關(guān)系不大，其本質(zhì)是作為一項(xiàng)特殊措施本身擴(kuò)張性的使然。

二、監(jiān)察調(diào)查措施：“雙規(guī)”“雙指”的改造與終結(jié)

我國(guó)監(jiān)察制度改革賦予試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)實(shí)施留置措施的權(quán)力，旨在通過(guò)豐富監(jiān)察手段來(lái)建立高效權(quán)威的監(jiān)察體系。有學(xué)者認(rèn)為，“留置是接近且程度輕于羈押的準(zhǔn)羈押措施。以監(jiān)察委的留置權(quán)代替紀(jì)檢部門的‘雙規(guī)’，寫在未來(lái)的監(jiān)察法里，是國(guó)家治理法治化的進(jìn)步?！雹菀簿褪钦f(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)的留置與《人民警察法》依附盤查的留置不同，屬于控制調(diào)查對(duì)象人身自由的特殊措施。按照?qǐng)?bào)告，未來(lái)的《監(jiān)察法》將留置措施代替紀(jì)檢部門的“雙規(guī)”，并嚴(yán)格其適用條件、規(guī)范審批程序和監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是國(guó)家治理法治化的進(jìn)步。其實(shí)，從各地試點(diǎn)情況看，山西省運(yùn)城市監(jiān)察委員會(huì)以及北京通州區(qū)監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題時(shí)未采用“雙規(guī)”而采用了留置措施。浙江省監(jiān)察委主任劉建超在期間答記者問(wèn)表示浙江試點(diǎn)以來(lái)共留置人員113人，其中60多人已移送司法機(jī)關(guān)?！半p規(guī)”措施作為法律規(guī)范源于1990年12月9日國(guó)務(wù)院《行政監(jiān)察條例》（已廢止）。該條例規(guī)定行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明”。理論與實(shí)踐將這一“規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)”稱之為“雙規(guī)”或者“兩規(guī)”。⑥1994年5月1日《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條規(guī)定了調(diào)查組有權(quán)“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”。從此“雙規(guī)”作為一項(xiàng)調(diào)查措施由行政監(jiān)察辦案程序擴(kuò)大至黨的紀(jì)檢辦案程序。1997年5月9日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過(guò)的《行政監(jiān)察法》修改了《行政監(jiān)察條例》中有關(guān)“雙規(guī)”的規(guī)定。原有的“規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)”被“指定的時(shí)間、地點(diǎn)”所替代，隨之形成了俗稱的“雙指”或者“兩指”。《行政監(jiān)察法》第19條第3項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)對(duì)調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明”。從此，“雙規(guī)”不再作為行政監(jiān)察調(diào)查措施的專用術(shù)語(yǔ)，而成為紀(jì)委實(shí)施黨內(nèi)調(diào)查的重要手段及其專有的“指稱”，其適用對(duì)象為中共黨員。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政調(diào)查手段由原來(lái)的名曰“雙規(guī)”措施改名為“雙指”。而“雙指”作為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的一種行政調(diào)查手段，適用于所有違反行政紀(jì)律和法律的人員?！半p規(guī)”“雙指”在適用主體上盡管存在一定的差別，也存在身份上的重疊，再加上紀(jì)委、行政監(jiān)察合署辦公，當(dāng)調(diào)查對(duì)象均屬于中共黨員干部時(shí)也就無(wú)本質(zhì)的區(qū)別，以至于紀(jì)委的“雙規(guī)”在實(shí)踐中演變?yōu)榱恕半p規(guī)”“雙指”代名詞。在我國(guó)反腐活動(dòng)中，“雙規(guī)”被稱為反腐利器，尤其在突破大案要案中成效明顯，但實(shí)施“雙規(guī)”時(shí)因隱秘且缺乏制度約束而備受爭(zhēng)議。在不少腐敗案例中都可以看到，被告人或者辯護(hù)律師都會(huì)提出自首辯解，理由是被告人在“雙規(guī)”期間主動(dòng)供述辦案機(jī)關(guān)未掌握的犯罪事實(shí)，但也有不少被告人提出“雙規(guī)”期間的供述不真實(shí)，⑦致使紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)移交案件的證據(jù)能否在刑事訴訟中作為證據(jù)使用成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)?；谛姓?zhí)法與刑事司法銜接的要求，⑧2012年修改的刑事訴訟法對(duì)行政監(jiān)察移送的證據(jù)在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用作出規(guī)定，僅限于物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，⑨但對(duì)紀(jì)委辦案收集的證據(jù)材料能否在刑事訴訟中作為證據(jù)使用依然未有明確的規(guī)定，在實(shí)踐中是否適用存在較大分歧。在一定意義上說(shuō)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的案件盤根錯(cuò)節(jié)、縱橫交錯(cuò)，尤其是查處擁有一定級(jí)別以及位高權(quán)重的領(lǐng)導(dǎo)干部難度更大，采用“雙規(guī)”“雙指”措施對(duì)于順利查辦案件至關(guān)重要，在調(diào)查行使公權(quán)力的公職人員違法犯罪時(shí)也有必要設(shè)置一些嚴(yán)于一般公民的調(diào)查措施，這也符合從嚴(yán)治黨的基本要求。但因限制人身自由而不受外在的監(jiān)督和其他機(jī)關(guān)的制約，特別是其實(shí)施過(guò)程的神秘化，再加上“‘雙規(guī)’程序與《立法法》關(guān)于人身強(qiáng)制措施須由法律設(shè)定的規(guī)定相沖突”⑩，其適法性因“法律保留原則”似乎有一定的不足，自從其實(shí)施以來(lái)對(duì)其質(zhì)疑的聲音從未間斷過(guò)。⑪我國(guó)《憲法》第37條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體?！薄读⒎ǚā返?條將“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”規(guī)定為法律保留事項(xiàng)。第9條規(guī)定：“本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！倍缎姓O(jiān)察法》作為法律在第20條中規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查違反行政紀(jì)律行為時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況和需要采取下列措施：……（三）責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明，但是不得對(duì)其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”與《立法法》的規(guī)定不相沖突。但對(duì)于“違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題”是否與《行政監(jiān)察法》規(guī)定“不得對(duì)其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”等限制人身自由的要求存在一定的沖突。基于嚴(yán)格規(guī)范在“雙規(guī)”“雙指”期間被調(diào)查對(duì)象死亡現(xiàn)象的需要，中紀(jì)委、監(jiān)察部1998年《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法采用“兩指”“兩規(guī)”措施若干問(wèn)題的通知》要求，“兩規(guī)”場(chǎng)所不能設(shè)置在司法機(jī)關(guān)的辦公、羈押場(chǎng)所和行政部門的收容遣送場(chǎng)所，且不能修建用于“雙規(guī)”“雙指”的專門場(chǎng)所，以示其與其他措施的特殊性。為了從嚴(yán)把握“兩規(guī)”措施的使用條件，2001年中央紀(jì)委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》又要求，對(duì)因違反規(guī)定失職、瀆職造成嚴(yán)重后果的，或者有逼供、誘供、體罰等情形的，或者無(wú)權(quán)使用而使用“兩規(guī)”措施的，應(yīng)嚴(yán)肅追究直接責(zé)任者的責(zé)任。為了完善查辦案件協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范“兩規(guī)”措施，保障黨員和行政監(jiān)察對(duì)象作為調(diào)查對(duì)象的合法權(quán)利，2005年5月底中央紀(jì)委辦公廳與中央辦公廳分別下發(fā)了《完善查辦案件協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范“兩規(guī)”措施的意見》（［2005］7號(hào)，簡(jiǎn)稱“7號(hào)文件”和（［2005］28號(hào)）文件。“7號(hào)文件”要求“尊重被調(diào)查人的人格，堅(jiān)持文明辦案。不得以諷刺、挖苦等方式對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行人格侮辱。不得對(duì)被調(diào)查人打罵、體罰或變相體罰。不得非法進(jìn)入被調(diào)查人的住宅進(jìn)行調(diào)查取證等活動(dòng)。保障被調(diào)查人的休息權(quán)利。尊重被調(diào)查人的民族習(xí)俗?！蓖瑫r(shí)要求保護(hù)被查者的相關(guān)權(quán)利，如申辯權(quán)、申訴權(quán)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及檢舉人、控告人、證人、被調(diào)查處理人親屬和其他有關(guān)人員的合法權(quán)利。2012年中紀(jì)委印發(fā)了《中央紀(jì)委關(guān)于使用“兩規(guī)”措施的規(guī)定》（中紀(jì)發(fā)［2012］12號(hào)）等。這一系列對(duì)“兩規(guī)”的規(guī)范與要求，一方面保證了“兩規(guī)”措施的依規(guī)依法進(jìn)行，另一方面也折射出“兩規(guī)”措施適用過(guò)程中存在較為突出的問(wèn)題。2013年5月27日《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》規(guī)定了包括中紀(jì)委在內(nèi)的黨的機(jī)關(guān)所頒布的黨內(nèi)法規(guī)都要通過(guò)備案審查，通過(guò)備案審查來(lái)避免“同憲法和法律不一致”現(xiàn)象。2017年1月，十八屆中紀(jì)委七次全會(huì)審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》未對(duì)“兩規(guī)”作出規(guī)定。而《決定》規(guī)定在北京市、山西省、浙江省暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《行政監(jiān)察法》，其中規(guī)定的“兩指”在試點(diǎn)地區(qū)自然也不再適用?；凇吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》未規(guī)定“兩規(guī)”、《行政監(jiān)察法》在試點(diǎn)地區(qū)的停止適用以及《決定》授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)“可以采取留置的措施”，特別試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)涉嫌違法犯罪的國(guó)家公職人員可以采用留置措施而未再使用“兩規(guī)”“兩指”的做法，致使留置措施替代“兩規(guī)”“兩指”成為大勢(shì)所趨。基于以上的討論，我們認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)留置措施在一定程度上意味著替代“兩規(guī)”“兩指”，同時(shí)這種試點(diǎn)做法也為《國(guó)家監(jiān)察法》舍棄《行政監(jiān)察法》“兩指”奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)，但對(duì)留置措施特別需要從權(quán)限、時(shí)限、程序、規(guī)則等方面嚴(yán)格規(guī)范，保證其公開性與透明性，不宜留下“兩規(guī)”“兩指”封閉運(yùn)行以及程序不公開甚至有暗箱操作秘密措施的陰影，以免為留置措施留下類似“兩規(guī)”“兩指”的正當(dāng)性和適法性不足的缺憾以及帶來(lái)理論上的過(guò)多爭(zhēng)議。

三、留置措施規(guī)范：實(shí)體約束和程序控制

監(jiān)察制度作為制度創(chuàng)設(shè)既要完成既有反腐機(jī)構(gòu)、制度、資源的統(tǒng)合，借助于黨的執(zhí)紀(jì)力量、行政監(jiān)察執(zhí)法力量與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查力量的并合、行政監(jiān)察權(quán)整合、職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸來(lái)保障反腐力度不減、反腐能力不降，同時(shí)必須保障其擁有查辦腐敗案件的足夠措施。為此，《決定》授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)12項(xiàng)措施，其中調(diào)查涉嫌職務(wù)違法犯罪措施為“留置”。由于這項(xiàng)措施授權(quán)僅僅具有原則性的，且留置措施適用范圍上不僅涉及違紀(jì)違法還會(huì)涉及犯罪案件，其強(qiáng)度最大，在實(shí)踐中極易被頻繁使用，可能影響其嚴(yán)肅性。盡管實(shí)踐中試點(diǎn)地區(qū)對(duì)留置措施進(jìn)行了規(guī)范，如《山西省紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》第八章專門規(guī)定了留置的適用對(duì)象和條件、留置場(chǎng)所和時(shí)限、審批權(quán)限和程序、被留置人合法權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容；北京市紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)在《北京市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》《調(diào)查措施使用規(guī)范》《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作常用文書》《北京市紀(jì)委市監(jiān)委機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作暫行辦法》等文件中也對(duì)留置措施的審批與流程作出了規(guī)定，但因這些規(guī)定缺乏相關(guān)有效制約機(jī)制，僅僅屬于內(nèi)控約束機(jī)制，其濫用的風(fēng)險(xiǎn)一旦溢出難以控制，因此有必要在程序與制度上建立約束機(jī)制使之受到有效控制，以免出現(xiàn)適用上的“過(guò)猶不及”問(wèn)題。基于此，《監(jiān)察法》對(duì)留置措施的規(guī)定不僅需要使之具有替代“雙規(guī)”“雙指”的功效，更為重要的是，還應(yīng)當(dāng)具有符合我國(guó)憲法的精神以及整合轉(zhuǎn)隸職能的特點(diǎn)和制度創(chuàng)新性的意義。目前，“雙規(guī)”主要適用重處分、涉嫌違法犯罪以及有可能出現(xiàn)泄露案情、串供、逃跑等意外情況的情形，而刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)對(duì)“特別重大賄賂犯罪”可以適用指定監(jiān)視居住?；谝陨线m用案件范圍的限定性，我們認(rèn)為，對(duì)于“留置”措施在實(shí)體上應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格條件，同時(shí)對(duì)被調(diào)查人主動(dòng)配合組織調(diào)查，沒(méi)有串供、偽造證據(jù)、毀滅證據(jù)等對(duì)抗組織審查傾向的涉嫌職務(wù)犯罪的，即使可以適用重處分也可不適用“留置”措施，不宜全盤移植或者簡(jiǎn)單照搬“雙規(guī)”適用的實(shí)體性規(guī)定?；谝陨峡紤]，留置措施除了以上實(shí)體條件外，還需要從以下程序與制度上予以控制。其控制程序與制度的安排如下：1．嚴(yán)格留置報(bào)批的啟動(dòng)程序啟動(dòng)“留置”報(bào)批手續(xù)應(yīng)當(dāng)有證據(jù)證明調(diào)查對(duì)象涉嫌職務(wù)犯罪，而證明調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪的主要事實(shí)業(yè)已經(jīng)過(guò)其他措施查明，并證據(jù)材料能夠一致指向被調(diào)查人，否則，不可隨意啟動(dòng)報(bào)批程序。“留置”措施作為監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查案件最為嚴(yán)厲的措施，為規(guī)范“留置措施”的使用，對(duì)“留置”措施審批程序可參考原檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件決定逮捕權(quán)上提一級(jí)的做法，即辦理案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)；對(duì)于在批準(zhǔn)期限內(nèi)不能完成調(diào)查任務(wù)需要延長(zhǎng)的，需要報(bào)省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)。上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)以及省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)作為留置措施的審批主體，不僅符合檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪職能轉(zhuǎn)隸的機(jī)制設(shè)置，也可以表明監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)關(guān)與紀(jì)委作為黨的機(jī)構(gòu)辦案的區(qū)別，不宜采用試點(diǎn)中的監(jiān)察委員會(huì)報(bào)同級(jí)黨委批準(zhǔn)的做法。但是，這種程序安排不影響監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)調(diào)查對(duì)象的行政級(jí)別向同級(jí)黨委報(bào)備，報(bào)備僅僅是內(nèi)部要求，但不是留置的法定審批制度。2．確立留置的期限《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》第28條規(guī)定：“審查組可以依照相關(guān)法律法規(guī)，經(jīng)審批對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查談話，查閱、復(fù)制有關(guān)文件資料，查詢有關(guān)信息，暫扣、封存、凍結(jié)涉案款物，提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施?！薄皩彶闀r(shí)間不得超過(guò)90日。在特殊情況下，經(jīng)上一級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)90日?！薄靶枰嵴?qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助的，由案件監(jiān)督管理部門統(tǒng)一辦理手續(xù)，并隨時(shí)核對(duì)情況，防止擅自擴(kuò)大范圍、延長(zhǎng)時(shí)限。”“使用留置措施時(shí)間不得超過(guò)90日，特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)一次，時(shí)間不得超過(guò)90日?！薄渡轿魇〖o(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》對(duì)于留置措施時(shí)間的規(guī)定與之相同。《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“監(jiān)視居住最長(zhǎng)不得超過(guò)6個(gè)月。”監(jiān)察委員的留置期限不同于公安機(jī)關(guān)的留置盤問(wèn)期限，僅僅依靠24~48小時(shí)難以滿足監(jiān)察委員會(huì)的辦案需要。確定監(jiān)察委員會(huì)的留置措施期限應(yīng)當(dāng)結(jié)合《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》延長(zhǎng)不得超過(guò)90日、試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際做法和《刑事訴訟法》監(jiān)視居住最長(zhǎng)不得超過(guò)6個(gè)月的規(guī)定，我們認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)的留置措施一般應(yīng)為3個(gè)月，延長(zhǎng)不得超過(guò)3個(gè)月，最長(zhǎng)期限為6個(gè)月。監(jiān)察委員會(huì)在留置期間未調(diào)查結(jié)束的，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定可以提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕。批捕不影響監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的開展，調(diào)查活動(dòng)可直至監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查工作結(jié)束，對(duì)此規(guī)定不宜移植《行政監(jiān)察法》第33條的規(guī)定。⑫3．完善留置的場(chǎng)所對(duì)于留置的場(chǎng)所，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法采用“兩指”“兩規(guī)”措施若干問(wèn)題的通知》曾要求，“兩規(guī)”場(chǎng)所不能設(shè)置在司法機(jī)關(guān)的辦公、羈押場(chǎng)所和行政部門的收容遣送場(chǎng)所，且不能修建用于“兩指”和“兩規(guī)”的專門場(chǎng)所。監(jiān)察委員會(huì)的留置是否需要獨(dú)立設(shè)置場(chǎng)所值得商榷。對(duì)此，存在不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，建立專門場(chǎng)所用于執(zhí)行包括留置在內(nèi)的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法措施，可以借鑒檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件指定居所監(jiān)視居住的方式；另一種是在看守所執(zhí)行，交由公安具體執(zhí)行。⑬從監(jiān)察體制改革的方向來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)不同原來(lái)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)被調(diào)查對(duì)象既可在其住所或者監(jiān)察委員會(huì)指定的賓館、招待所等場(chǎng)所進(jìn)行，也可在監(jiān)察委員會(huì)的辦案場(chǎng)所實(shí)施留置，不宜在監(jiān)察委員會(huì)決定留置后放置看守所執(zhí)行，以示監(jiān)察委員會(huì)查處違法犯罪案件與偵查犯罪案件的區(qū)別?；诒O(jiān)察委員會(huì)辦案的常態(tài)化、反腐法治化的需要，有必要建立監(jiān)察委員會(huì)專用留置場(chǎng)所。況且，紀(jì)委在案件審查時(shí)也需要專門的執(zhí)行審查措施的場(chǎng)所，專業(yè)化留置場(chǎng)所更有利于制度化，也有利于保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。因?yàn)榱糁貌粌H需要安全，也需要保密，況且在調(diào)查期間被采取留置措施的對(duì)象尚未進(jìn)入司法程序，其原有身份依然保留，建成類似于指定居所監(jiān)視居住的場(chǎng)所作為專門的留置場(chǎng)所更符合監(jiān)察委員會(huì)辦案的常態(tài)化、制度化、法治化。監(jiān)察委員會(huì)享有的留置權(quán)具有綜合性權(quán)力的屬性，其目的不僅僅是對(duì)被調(diào)查人自由的約束，而是要通過(guò)留置措施實(shí)現(xiàn)對(duì)涉及職務(wù)犯罪問(wèn)題的多方面調(diào)查，對(duì)留置措施設(shè)置執(zhí)行法定場(chǎng)所也有利于規(guī)范化、公開化。為了預(yù)防被留置人員出現(xiàn)疾病死亡等情形，避免留置期間死因鑒定異議等糾紛問(wèn)題，對(duì)留置場(chǎng)所實(shí)行24小時(shí)的全方位視頻監(jiān)控，訊問(wèn)過(guò)程也應(yīng)當(dāng)實(shí)行全程同步錄音錄像，為案件后續(xù)進(jìn)入刑事訴訟程序，尤其是非法證據(jù)排除程序適用奠定堅(jiān)實(shí)的證據(jù)基礎(chǔ)。4．明確留置期間的律師介入在紀(jì)委或者原監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查期間，律師是不能介入的；而檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪期間，律師是可以介入的。那么，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查期間，尤其是對(duì)調(diào)查對(duì)象采取留置措施時(shí)，律師能否介入呢？有學(xué)者建議：“監(jiān)察委的監(jiān)察權(quán)從權(quán)力性質(zhì)上看，是兼有司法性質(zhì)的行政權(quán)，在職能上看，是二元化的行政監(jiān)察和刑事監(jiān)察的結(jié)合?！薄翱梢詮亩慕嵌瘸霭l(fā)，解決實(shí)務(wù)中反腐敗查案要保密和律師要行使辯護(hù)權(quán)的沖突。也就是說(shuō)，可以通過(guò)區(qū)分違紀(jì)監(jiān)察和違法監(jiān)察，讓律師能夠在監(jiān)察委進(jìn)行留置等措施的調(diào)查過(guò)程中，依據(jù)具體情況和案件的介入，實(shí)現(xiàn)對(duì)被調(diào)查人的人權(quán)保障，而不是一刀切地拒絕律師介入?！?#9325;實(shí)踐中這些做法值得借鑒。例如，2005年浙江省杭州市下城區(qū)黨紀(jì)案件公開審理的觀摩，曾為被審查者提供“助辯人”，類似于刑事案件中被告人的辯護(hù)律師。⑮2006年陜西省紀(jì)委下發(fā)“陜紀(jì)發(fā)［2006］2號(hào)”文件也規(guī)定，可以在不影響辦案的情況下，允許被“兩規(guī)”者和家屬通信、通電話甚至?xí)?。為了更好地保護(hù)人權(quán)、促進(jìn)依法治國(guó)，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查期間應(yīng)當(dāng)允許律師介入，時(shí)間節(jié)點(diǎn)可以參照刑事訴訟的介入節(jié)點(diǎn)，即監(jiān)察委員會(huì)第一次訊問(wèn)或者采取留置措施之日起，被留置人可以委托律師，律師可以法律幫助人的身份參與調(diào)查程序，但不具有刑事辯護(hù)人的法律身份與權(quán)利。5．建立留置的監(jiān)督機(jī)制黨的十八屆四中全會(huì)決定要求“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度”。因此需要建立留置措施的監(jiān)督制度。因?yàn)椤靶湃尾荒芴娲O(jiān)督”，以防出現(xiàn)“燈下黑”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的有效監(jiān)督，促進(jìn)留置場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)，防止發(fā)生留置權(quán)不規(guī)范使用，是需要特別關(guān)注。這種監(jiān)督，既要設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)自行綜合監(jiān)督機(jī)制，又要設(shè)置檢察機(jī)關(guān)對(duì)住所留置室是否規(guī)范的檢察監(jiān)督，還可設(shè)置人大常委會(huì)的專門機(jī)關(guān)監(jiān)督。⑯我們認(rèn)為，留置作為一種約束人身自由的調(diào)查措施，如果沒(méi)有明確界限、嚴(yán)格的程序限制以及有效監(jiān)督制約機(jī)制，極易出現(xiàn)不規(guī)范使用或者濫用情形，從而影響監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)法的嚴(yán)肅性。因此，留置措施的監(jiān)督制度和制約機(jī)制應(yīng)當(dāng)從尊重和保障留置人人權(quán)的視角出發(fā)，在強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制與外在監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，還需要建立人民監(jiān)督員制度，充分發(fā)揮人民監(jiān)督制度的作用。建立相應(yīng)的救濟(jì)程序，保障留置措施開始適用就納入規(guī)范的軌道，避免出現(xiàn)刑事訴訟指定監(jiān)視居住曾經(jīng)產(chǎn)生的負(fù)面效用。另外，還存在留置期間可否折抵刑期問(wèn)題。從性質(zhì)上來(lái)看，留置措施限制和剝奪了被調(diào)查人的人身自由，應(yīng)當(dāng)予以折抵刑期。檢察機(jī)關(guān)原查辦職務(wù)犯罪案件的拘留、逮捕以及指定監(jiān)視居住，對(duì)犯罪嫌疑人可折抵刑期，而監(jiān)察委員會(huì)查辦職務(wù)犯罪案件，其留置與指定監(jiān)視居住等同，均具有限制人身自由的功能，因此也應(yīng)當(dāng)折抵刑期。試點(diǎn)地區(qū)也存在類似的做法。⑰對(duì)此參照目前的指定居所監(jiān)視居住，留置一天折抵刑期一天或者兩天折抵刑期一天。

四、余論

監(jiān)察委員會(huì)的留置措施與目前刑事訴訟法規(guī)定的指定監(jiān)視居住措施在適用度一項(xiàng)上具有類似性，因此安排留置措施在實(shí)體上需要考慮“雙規(guī)”適用條件，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)按照指定監(jiān)視居住措施的要求進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)而與刑事訴訟的逮捕措施保持銜接，實(shí)現(xiàn)辦案程序的相互銜接以及權(quán)力之間的相互制衡。“對(duì)留置之所以沒(méi)有作出具體規(guī)定，是因?yàn)樗壳斑€是三個(gè)省試點(diǎn)采用的措施，將總結(jié)吸取‘雙規(guī)’的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)的反腐斗爭(zhēng)的實(shí)際情況加以揚(yáng)棄?！?#9329;留置作為監(jiān)察委員會(huì)開展監(jiān)察活動(dòng)所使用的帶有人身強(qiáng)制的約束措施，監(jiān)察委員會(huì)依照程序的規(guī)定可以適用此措施，但紀(jì)委查辦違紀(jì)案件不可借監(jiān)察委員會(huì)的名義適用留置。紀(jì)委對(duì)涉嫌違紀(jì)的黨員進(jìn)行組織談話、約談時(shí)，發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪時(shí)應(yīng)當(dāng)移交監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查處理，只有案件進(jìn)入監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查程序且被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，才能啟動(dòng)留置程序。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)確定或建立專門實(shí)施留置的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)留置措施的執(zhí)行，實(shí)行留置的決定與執(zhí)行相分離的制度，不可基于效率而將決定、執(zhí)行機(jī)構(gòu)合二為一，使之失去應(yīng)有制約功能，再次出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)自偵案件在程序安排上的質(zhì)疑與詰問(wèn)。

作者:郭華 單位:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院