食品安全立法決策理念分析

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我國政府高度重視食品安全工作。至2018年，黨中央、國務院做出一系列科學決策部署，全國人大常委會多次修改食品安全相關法律法規，最高人民法院、最高人民檢察院出臺一系列食品安全相關司法解釋，地方各級黨委、人大常委會和政府也出臺一系列科學決策部署和法規規章，食品安全監管部門強化科學嚴格監管，食品安全形勢穩中向好。同時由于食品安全立法決策理念的問題，食品安全立法領域也出現一些決策研究論證不夠充分，基礎性矛盾和問題解決速度遲緩，決策部署不切合實際，針對性不強，政策措施反復調整等決策不科學的問題。本文就是通過總結食品安全立法及立法決策工作的得失，來分析食品安全立法科學決策應當遵循的理念。

1、食品安全立法決策理念的含義

立法決策是立法活動的重要環節，其理論基礎是20世紀70年代的新興學科決策學[1]。立法決策是指決策主體在一定的社會條件下，根據其所代表的社會階層的利益和法調整一定社會關系的觀需，通過權衡為維護這種利益與滿足這種需要所能采取的各種策略與手段，從而做出是否采取立法的手段和選擇立法的方式的決定[2]。我國食品安全立法決策是全國人大常務委員會、國務院及有關部門（對法規、規章做出立法決策），遵循堅持黨的領導、以人民為中心等組成的科學理念體系，根據我國食品安全的現狀和存在的突出問題的現狀，為解決食品安全領域立法中存在突出的問題，對食品安全立法做出規劃的行為。食品安全立法決策的內容主要包括:研究分析一定時期和一定條件下，食品安全立法的需求與供給情況；決定一定時期食品安全立法的方針和政策；在突發食品安全事件時，把握時機及時做出立法反應，出臺新的監管體制和制度，促進食品安全立法邁上新的臺階；選定食品安全的立法模式和類型，如食品安全基本法的適時出臺等。食品安全立法決策理念是食品安全立法決策的重要組成部分，是食品安全立法決策的前提，它是在食品安全立法決策及食品安全立法及監管的實踐中發展完善起來的。遵循科學系統的決策理念，就能針對食品安全中的突出問題，做出正確的立法決策，彌補現行食品安全立法的缺陷，從而建立科學完善的食品安全法律體系，推動食品安全工作向前發展。堅持錯誤片面的立法決策理念，就會導致錯誤的立法決策，不但食品安全立法固有的問題得不到解決，而且還會出現新的問題，給食品安全工作造成損害。

2、我國食品安全立法決策現狀分析

近年來,隨著我國食品安全立法決策理念的豐富完善和發展，我國食品安全立法工作的科學決策、依法決策、民主決策的水平和能力穩步提升，立法工作取得積極進展。全國人大常委會2009年頒布了食品安全法，2015年又根據新的形勢和要求進行了修訂；國務院2009年制定了食品安全法實施條例，目前正在進行修訂；食品安全監管部門還出臺了食品生產經營許可、特殊食品注冊備案、新食品原料和食品添加劑新品種安全性審查、日常監督檢查、食用農產品市場銷售質量安全監督管理、投訴舉報、網絡食品安全違法行為查處、網絡餐飲服務食品安全管理等部門規章；內蒙古、廣東、陜西、河北、江蘇、湖北等27個省份還根據新修訂的食品安全法出臺了相關食品安全地方性法規和規章。此外，最高人民法院和最高人民檢察院還出臺了食品安全相關刑事民事司法解釋[3]。這些法律法規和司法解釋對強化食品安全依法監管起到了非常重要的支撐和保障作用。同時，食品安全領域還存在一些問題，究其根本也是因為對食品安全立法決策理念問題不夠重視、對其中的某些方面認識有失偏頗。2.1，食品安全保障水平穩步提升隨著食品安全立法決策理念完善和發展，我國在食品安全領域立法決策水平不斷提高，食品安全立法工作自然更有針對性，取得了全方位的進步，全面促進了食品安全監管工作，食品安全保障水平穩步提升。2.1.1許可制度取得積極進展嚴格主體準入是食品安全嚴格監管的基礎。截至2017年11月底，我國大約共有1300萬家食品生產經營者。其中食品生產許可證15.9萬張，食品添加劑生產許可證3695張；食品生產企業14.9萬家，食品添加劑生產企業3685家。共有食品經營許可證（含仍在有效期內的食品流通許可證和餐飲服務許可證）1284.3萬件，其中新版食品經營許可證896.3萬件，食品流通許可證（舊版）267.5萬件，餐飲服務許可證（舊版）120.4萬件[4]。2.1.2、食品安全抽樣檢驗合格率穩步提升。2017年，監管部門在全國范圍內抽檢了23.33萬批次食品樣品，總體平均抽檢合格率為97.6%；嬰幼兒配方乳粉抽檢合格率為99.5%，比2016年提高0.7個百分點。[5]。農業部2017年按季度組織開展了4次國家農產品質量安全風險監測，監測農獸藥殘留和非法添加物參數94個，抽檢樣品42728個，總體抽檢合格率為97.8%。其中，蔬菜、水果、茶葉、畜禽產品和水產品抽檢合格率分別為97.0%、98.0%、98.9%、99.5%和96.3%，農產品質量安全水平持續向好[6]。2.1.3、食品安全違法案件查處效果明顯。2017年，全國食品藥品監管部門共查處食品違法案件25.7萬件，移送司法機關2454件[7]。從復議訴訟案件來講，總局共受理食品類訴訟案件92件，行政復議申請378件[8]。2.2、我國食品安全立法決策中存在的問題2.2.1、是政策措施針對性不強。如2007年8月，為解決產品質量和食品安全存在的突出問題，國務院辦公廳印發《全國產品質量和食品安全專項整治行動方案》，確定了食品生產加工企業100%取得食品生產許可證；小作坊100%簽訂食品質量安全承諾書等12個百分之百的目標，并要求在2007年年底前實現[9]。2008年1月，原產品質量和食品安全領導小組宣稱，截止2007年12月20日，專項整治的八大任務、12個100%和20個量化整治目標已經實現。但實踐中，2007年12月開始，三鹿集團陸續收到三鹿奶粉致害的投訴，2008年五月份開始不斷發酵，直到2008年8月大規模爆發，危害嚴重，教訓深刻[10]。客觀地說，12個百分之百是產品質量和食品安全問題，但不是根本問題和實質問題。2.2.2破解難題決策的有效性不足如我國單位耕地面積農藥用量分別為世界平均水平的3倍，農藥平均利用率僅為35%。農作物單位耕地面積化肥用量分別為世界平均水平的2.8倍，化肥的利用率約有30%。針對農業投入品濫用問題，《國務院辦公廳印發2004年食品安全專項整治工作方案》（國辦發〔2004〕43號）提出，要整治食品源頭污染，加強農業投入品的監管，開展農業生產資料打假，加大對農業投入品殘留超標問題的集中整治[11]。《國務院辦公廳關于印發2017年食品安全重點工作安排的通知》（國辦發〔2017〕28號）提出，要加強種養環節源頭治理，禁止高毒農藥用于農作物的生產。加強技術培訓，合理使用農藥、獸藥、化肥、飼料和飼料添加劑，嚴禁使用“瘦肉精”等禁用物質。對出現的突出問題（如農藥殘留超標）進行集中治理[12]。可以看出，我國一直在深化食品安全問題的認識，像農業投入品等問題確實具有復雜性、頑固性和反復性，多年來政府一直緊抓不放，不斷強化食品安全問題的整治。同時我們也看到，在破解食品安全難題上還在一定程度上存在浮在表面、大而化之的現象，深層次矛盾和基礎性問題的原因和解決辦法還缺乏深刻分析，存在深入性、具體性、針對性不足等問題。2.2.3有些決策的執行效率不足由于問題的復雜性和解決的難度較大，也由于解決相關問題需要協調和調動的資源過于龐大，決策執行的效率不足，導致有些問題長期得不到有效解決。如2006年農產品質量安全法規定，縣級以上農業部門要按照農產品質量安全的要求，根據農產品品種和產區環境中有毒有害物質狀況等，認為不適宜特定農產品生產的，提出禁止生產的區域，報本級人民政府批準后公布[13]。2013年，中央農村工作會議強調，要保障食品安全，首先要保證生產環境的安全，切斷污染物進入生產環境的通道，對受污染嚴重的耕地、水等，要劃定食用農產品生產禁止區域，進行集中修復[14]。2016年《國務院關于印發土壤污染防治行動計劃的通知》提出，按污染程度將農用地劃為三個類別，未污染和輕微污染的劃為優先保護類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴格管控類，以耕地為重點，分別采取相應管理措施，保障農產品質量安全。2017年底前，農用地土壤環境質量類別劃分技術指南。[15]。土壤環境是食品安全的源頭，是食品安全的基礎，土壤污染不能得到及時治理，嚴重污染地塊不能及時被劃定地塊，將對食品安全帶來巨大風險。2.2.4、有些食品安全決策與人民群眾的需求還存在差距《小康》雜志社聯合清華大學媒介調查實驗室，并會同有關專家及機構進行的“2016中國平安小康指數”調查結果，結果表明，食品安全連續六年位居中國最讓人擔憂的十大安全問題之首[16]。

3、現階段食品安全立法決策應遵循的理念

3.1堅持以人民為中心的理念黨的報告提出堅持以人民為中心的基本方略，要求必須堅持人民主體地位，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標[17]。民以食為天，食以安為先。食品安全是重大的民生問題、經濟問題和政治問題，是重大的公共安全問題[18]，關系著每個公民的身體健康與生命安全，關系著千百萬家庭的幸福和國家民族的未來，關系著消費的信心、經濟和社會的發展，關系社會和諧穩定。在食品安全法規政策形成過程中，正確的決策理念要求政策法規制定者堅持以為民為中心的基本方略，堅持正確的政績觀和科學發展觀，把實現人民群眾的利益作為追求政績的目的，堅持按照客觀規律辦事，重實際、說實話、辦實事、求實效，要深入調查研究食品安全重大實際問題，要比較論證食品安全重大政策措施的實效，避免出現華而不實的決策，避免照抄照搬上級文件的決策措施，出現決策空轉。堅持速度服從質量，要著力提高政策法規的決策質量，避免出現立法進度一味求快的急躁情緒，避免將出臺法規政策的數量作為政績的價值取向。要有體系思維、宏觀思維、戰略思維，避免形式主義和表征主義，避免頭疼醫頭，腳疼醫腳，顧頭不顧腳的思路，避免前后沖突，左右沖突的政策措施。3.2堅持黨對食品安全重大立法決策領導我國現有的法律體系中，有的立法真正代表人民利益，有的立法未能反映客觀規律，缺乏科學性、針對性，可操作性不強，有的部門規章的立法中，部門之間爭權諉責現象較為突出。所以，必須堅持黨領導立法，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。立法中的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告[19]。2017年10月18日召開黨的十九次全國代表大會，成立了中央全面依法治國領導小組，為加強黨對法治中國建設的統一領導提供了堅強的組織保障[20]。2018年3月，中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，提出組建中央全面依法治國委員會，統籌協調全面依法治國工作，推進中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家建設[21]。黨的領導是形成食品安全立法科學決策最重要的保證。在食品安全法修訂期間，恰逢黨中央重大改革決策出臺密集期。黨的十八大、十八屆二中全會、十八屆三中全會、十八屆四中全會、中央農村工作會議做出的一系列重大決策部署，都對食品安全法修訂工作起到非常重要的指導作用。如根據十八屆四中全會提出的“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵”的決策部署精神[22]，食品安全法修訂強化了問題導向，強化專題調研論證，增強制度設計的科學性、針對性和有效性。在修訂過程中，全國人大法工委、國務院法制辦、食品藥品監管總局，針對立法中的食用農產品質量監管、網絡食品交易監管、保健食品監管、最嚴格食品安全監管制度、食品安全監管制度創新、法律責任追究等50多個問題，通過實地調查、專題研究、比較論證等方式，進一步加深認識和理解，逐步取得制度構建的共識[23]。再如根據2013年12月中央農村工作工作會議提出的四個“最嚴”的決策部署[24]，新食品安全法在以下四個方面作了完善：一是強化嚴懲重處。強化刑事責任追究，要求首先對違法行為進行刑事判斷，構成犯罪的，堅決追究刑事責任，不構成犯罪的，予以行政處罰。增設了行政拘留的處罰，對新政累犯增設處罰，大幅提高罰款額度，最高可達貨值金額的30倍。二是強化源頭監管。禁止將農業投入品中的禁用物質如劇毒農藥用于國家規定的農作物。三是強化全程監管。提出要建立食品安全全程追溯制度，相關部門要建立食品安全全程追溯協作機制。在食品生產消費的全過程建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。四是強化責任追究。對于地方政府及其監管部門的主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員，不履行職責或者濫用職權的違法行為，設定了開除、撤職、降級、記大過等行政處分，造成嚴重后果的還要求主要負責人引咎辭職[25]。黨對立法工作的領導對于食品安全立法及決策十分重要。要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，強化當對食品安全戰略性、全局性重要問題的領導作用。食品安全法立法過程中，全國人大常委會黨組就立法中的重大問題向黨中央做過專題匯報。3.3堅持實事求是實事求是是我黨領導中國革命取得勝利的法寶之一。回顧我們黨的歷史，堅持實事求是，我們的事業就會不斷取得勝利；反之，離開了實事求是，我們的事業就會受到損失甚至嚴重挫折[26]。目前，在食品安全重大政策措施的形成過程中，在一些環節和領域還存在不重視調查研究、不善于調查研究的問題，存在關起門來做決策的現象，不擅長調研論證而只重視稿件文字修改的現象。這種不重視調查研究的作風和傾向往往導致食品安全立法決策沒有能夠針對真正的、深層次問題，導致不產生實效的政策措施，耗費時間與精力，導致政策空轉，使得制定了無數政策，卻無助于真正的問題的解決。3.4堅持問題意識和問題導向2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全體系進行第二十三次集體學習時強調，要堅持問題導向，從現實的突出問題入手，高度重視并切實解決公共安全面臨的一些突出矛盾，抓關鍵、抓薄弱環節，努力提高公共安全水平[27]。科學分析食品安全形勢和存在的問題是做出科學決策判斷的出發點和基礎，也是確立食品安全立法決策目標的前提。食品安全立法及監管工作取得的成績，都是基于我們對我國食品安全形勢和存在問題正確判斷。2004年以來[28]，我國一直在深化食品安全問題的認識，對具有復雜性、頑固性和反復性的問題，多年來政府一直緊抓不放，不斷強化對食品安全問題的整治。同時，一些地方和領域還在一定程度上存在浮在表面、大而化之等現象，對深層次矛盾和基礎性問題的原因和解決辦法還缺乏深刻分析，導致食品安全深層次矛盾和問題解決緩慢。3.5、堅持解放思想與改革創新黨的報告在談到進行偉大斗爭的時候強調，要更加自覺地投身改革創新時代潮流，堅決破除一切頑瘴痼疾。在食品安全領域，一些基礎性矛盾和深層次問題，如產地環境、農業投入品、食品安全風險監測評估、監管執法能力、食品安全監管體制等方面不能適應保障食品安全的需求，影響和制約食品安全保障水平提高，這些基礎性矛盾和深層次問題的解決，要依靠解放思想和改革創新。如食品安全監測評估、食品安全標準與食品安全監管的職責分別交由兩個部門承擔，這導致食品藥品監管部門在急需標準的時候，標準不能及時制定；在處理突發事件和重大食品安全違法犯罪案件時，需要進行食品安全風險評估的時候，不能夠及時獲得風險評估結論；這還導致在需要及時發現食品安全風險隱患，以確定監督管理重點的時，不能及時統籌食品安全風險監測結果，也不能及時根據風險監測結果采取相應的監管執法活動和食品安全綜合治理活動。再如我國食品安全故意違法犯罪數量高居不下的一個重要原因在于行政調查權與刑事偵查權的配置失當，在于行政調查權權限太小，不能擊穿故意犯罪者隱蔽的外衣和謊言，刑事偵查權的啟動標準又太高。目前，我國食品安全立法采取的是行政立法與刑事立法并行的體制，將行政違法行為交由行政執法機關依據行政法律規范進行查處，將犯罪行為交由公安機關、檢察院、法院關進行立案偵查、移送起訴、依法審判，食品安全違法與犯罪的區別是食品安全違法行為社會危害性的程度，以此來判斷是納入行政法律規范，還是納入刑事法律制裁[29]。根據我國《刑法》，在考量食品安全違法行為是否構成犯罪的時候，不但要看其行為的性質是否符合刑法分則具體犯罪的規定，還要看行為的危害程度是否符合犯罪概念的“但書”的規定[30]。這種二元立法體制對于判斷違法行為屬于行政違法還是刑事違法帶來極大的困惑。根據我國現行法律規定，對于查明行政違法行為和刑事犯罪的查處設定了不同的主體、權限和程序。對于食品安全違法行為查處，根據食品安全法第110條，食品監管等部門可以采取現場檢查生產經營場所，對食品進行抽樣檢驗，查閱復制有關資料、查封扣押不符合食品安全標準或者有證據證明存在安全隱患以及用于違法生產經營的食品，查封違法從事生產經營活動的場所等行政執法措施[31]。對食品安全犯罪的查處，公安機關的刑事偵查措施的種類比行政監管部門的行政執法措施要豐富得多。按照刑事訴訟法，公安機關可以采取的偵查措施：一是限制人身自由的措施。如傳喚、拘傳、取保候審或者監視居住、拘留、逮捕限制人身自由的措施等。二是搜查措施。偵查人員可以對犯罪嫌疑人身體以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據的人、物品、住處進行搜查。三是采取技術偵查措施。對于跨地域以及多環節、多領域的食品安全犯罪，沒有技術偵查措施的支持，很難查明真相。公安機關在立案后，根據需要，可以采取技術偵查措施。四是查封扣押郵件。偵查人員認為需要扣押犯罪嫌疑人的郵件、電報的時候，經公安機關或者人民檢察院批準，即可通知郵電機關將有關的郵件、電報檢交扣押。與公安機關偵查措施相比，食品安全行政監管部門行政調查措施受到諸多限制，往往使食品安全違法犯罪得不到應有的懲罰。如對于以家庭為場所生產銷售有毒有害食品、生產銷售不符合安全標準的食品、生產銷售有毒有害食品等犯罪來講，食品監管等行政執法部門束手無策，往往是犯罪份子逍遙法外，這對于公安機關來講，通過搜查住所等措施可以及時、準確地查明犯罪事實、收集犯罪證據、查獲犯罪人；在全國大市場的背景下，行政調查嚴重受制于不同地域、不同部門、當事人是否配合等因素的影響。而刑事偵查，具有刑事強制措施的保證，而且可以降低不同部門、不同地域、當事人是否配合等因素的制約。但是，行使偵查權的前提是刑事立案，在我國目前二元立法體制之下，刑事案件立案標是很高的，其標準也是統一的，這當然也是保障司法秩序的需要。因而，這種行政調查權與刑事偵查權的配置失當是有些食品安全犯罪行為難以得到及時查處的一個重要原因[32]。再比如，《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(二)》第十六條規定：生產銷售偽劣產品罪的立案標準是生產者、銷售者所銷售的偽劣產品銷售金額五萬元以上的，或者偽劣產品尚未銷售貨值金額十五萬元以上的，或者偽劣產品銷售金額不滿五萬元，但將已銷售金額乘以三倍后，與尚未銷售的偽劣產品貨值金額合計十五萬元以上的[33]。但實踐中，由于違法犯罪行為人故意規避法律風險，有的實行訂單生產，有的不做記錄，往往查實的違法產品數量的貨值金額達不到五萬元，受行政調查權性質的制約食品藥品監管部門無法徹底查明根源和違法產品數量，而公安機關又不能啟動刑事偵查權，導致我國假冒偽劣產品違法犯罪形勢嚴峻。對于這些問題，確實需要解放思想，改革創新，探索降低刑事偵查權啟動標準[34]。

4、結語

在我國，是嚴峻的食品安全形勢，倒逼食品安全立法科學決策工作不斷加強，從而使食品安全立法的數量質量不斷提高，逐漸建立了較完善的食品安全法律體系。同樣，食品安全立法決策所遵循的理念也是在這一實踐過程中不斷發展和完善，經歷了從忽視到重視、從盲目到自覺，從單一到形成體系的發展歷程。食品安全立法決策理念在食品安全工作中占有極其重要的地位，我們應該加強食品安全立法決策理念的總結和研究，不斷完善食品安全立法決策理念，只有這樣才能不斷推進食品安全工作。

作者:何暉 任端平 郭澤穎 單位:1.華北電力大學人文學院 2.國家市場監管總局 3.山西農業大學