當代戶籍制度改革的法學研究

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本文作者：萬川單位：北京市社會科學院綜治研究所

隨著社會主義市場經濟體制改革目標的確立，原有以嚴格控制戶口遷移為主要特征的戶籍制度引發了眾多的社會批評，學術界紛紛發表改革戶籍制度的建議，全國或地方也先后出臺了一些戶籍制度改革的舉措。然而，時至今日，戶口遷移難的問題并沒有發生根本性的改變。這表明，戶籍制度改革理論出現了偏差，需要我們重新梳理戶籍制度改革的思路。

一、戶籍制度改革的法律性質

現有各種戶籍制度改革理論大多基于這樣一種認識:戶籍制度除了包括戶口登記制度、戶口遷移制度外，還包括商品糧油定量供給制度、勞動就業制度、醫療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉業安置、婚姻、子女落戶等方面衍生出的許多具體規定，它們構成了一個利益上向城市人口傾斜，包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。這種對戶籍制度內涵與外延的擴大化理解，完全拋開了現行戶籍管理法律法規的具體規定，把本來只具有行政法屬性的戶籍制度泛化為政治制度和社會經濟制度，從而給戶籍制度改革帶來了思想障礙。戶籍制度的概念與戶籍制度改革的法律性質密切相關，涉及戶籍制度到底由行政法調整還是由社會法、經濟法調整等基本問題。科學界定戶籍制度的概念，應當綜合考慮以下三個因素:第一，我國戶籍制度的傳統。從傳統上看，我國歷代戶籍制度主要包括以下內容:①通過戶籍制度把人口分配到一家一戶的小家庭中，以此擴大封建國家的納稅面。②建立嚴格的出生、死亡登記制度，極力限制戶口遷移，以便把人口牢固地束縛在土地上。③通過建立案比、上計、大索、貌閱、人丁編審等戶口調查制度，詳細了解人口及其財產狀況，為征收賦稅、攤派徭役提供依據。④通過建立鄉亭里、保甲什伍、村社等基層社會組織，強化戶籍制度的治安控制功能。⑤通過戶籍立法，嚴禁脫漏和增減戶口、限制戶口流動、限制僧道私入度、限制放良而壓為賤，并在人口數量增減方面強化對州縣官吏的政績考核。總之，戶籍制度是國家行政管理的一項基本制度，嚴格戶口登記、限制人口遷移是傳統戶籍制度的主要特征，攤派賦稅和徭役、加強治安管理是傳統戶籍制度的重要功能。正如徐干在《中論•民數》中所說:“夫治平在庶功興，庶功興在事役均，事役均在民數周，民數周為國之本也。……人數者，庶事之所自出也，莫不取正焉。以分田里，以令貢賦，以造器用，以制祿食，以起田役，以作軍族，國以建典，家以立度，五禮用修，九刑用措，其唯審人數乎?”［1］(P55)第二，現行戶籍管理的政策法規。現行戶籍立法屬于法律的只有兩部:一是1958年1月9日第一屆全國人大常委會第九十一次會議通過、并以中華人民共和國主席令公布的《中華人民共和國戶口登記條例》;二是2003年6月28日第十屆全國人大常委會第三次會議通過、并以中華人民共和國第四號主席令公布的《中華人民共和國居民身份證法》。現行戶籍管理的行政法規和部門規章相對較多，比如國務院批轉的《公安部關于處理戶口遷移的規定》(1977年10月31日)，公安部的《重點人口管理工作規定》(1998年5月25日)、《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》(1985年7月13日)、《租賃房屋治安管理規定》(1995年3月6日)、《暫住證申領辦法》(1995年6月2日)、《關于流動人口通報協查工作的規定》(1996年11月26日)、《關于在全國實施居民身份證使用和查驗制度的通告》(1989年9月8日)、《關于公安機關開展查驗和核查居民身份證工作的通知》(1989年9月15日)、《關于加強居民身份證日常管理工作的通知》(1992年4月20日)。此外，現行戶籍制度還包括一些政策性規定，比如全國和地方出臺的各種戶口遷移政策。［2］(P34－115)［3］依據上述法律法規和政策，現行戶籍制度的管理主體是全國各級公安機關，管理客體是以戶為單位、以人為對象，管理內容主要是依法確認公民身份、親屬關系和法定住址，管理手段包括戶口登記、調查、統計、身份證件管理，管理目的是證明公民身份、維護社會秩序、促進經濟發展。近三十年來，國家和地方主要圍繞戶口遷移制度進行戶籍制度改革，包括調整戶口遷移控制指標和“農轉非”政策、允許農民自理口糧進入集鎮落戶、積極推進小城鎮戶籍制度改革，目的在于合理調整城鄉人口布局，引導農村人口向城鎮和非農業領域轉移。但是，戶口遷移制度只是戶籍制度的內容之一，其性質也是行政管理制度，而不是政治制度和社會經濟制度。第三，國外戶籍與人口管理模式。國外戶籍與人口管理模式大致可歸納為三種類型:一是以戶為單位、以人為對象的管理模式。實行這種模式的國家有日本、泰國、摩洛哥、新加坡、蒙古、波蘭、前蘇聯、保加利亞。比如日本，根據1994年修訂的《戶籍法》、1997年修訂公布的《戶籍法施行細則》，其戶籍制度主要包括戶籍簿的設置、戶籍申報與記載、戶籍訂正、采用電子信息處理戶籍事務等內容，并不具備調控人口流向和流量的閥門功能。日本的戶籍簿一般只在辦理出生、死亡、婚姻、繼承等手續時使用，與勞動就業制度和社會福利、保險制度無關。二是以人為單位和對象，通過多卡多證組合實現人口管理功能的模式。實行這種模式的國家有英國、法國、美國、加拿大、阿根廷、挪威、伊朗、比利時、瑞士、智利。比如法國，《法國民法典》是人口身份管理的基本依據，國家設專門的身份官吏管理出生、死亡、結婚等身份證書。對人口的控制和檢查，主要通過社會保險號碼、戶口本、身份證、護照、駕駛執照等名目繁多的證件或證明來進行。同時，個人提供的水電費、電話費、房租費、工資單等憑證和住房證明，也能起到了解居民身份、住址的作用。法國的人口信息同就醫、存款等日常生活緊密相關。三是教堂登記與納稅登記相結合的人口管理模式。實行這種模式的國家是瑞典。瑞典的人口管理立法主要有《關于教堂登記的規章》《人口登記規章》《教堂登記公告》《納稅登記公告》和《人口登記公告》。瑞典教會各教團的教士局負責持續不斷的教堂登記，公民出生、舉行堅信禮、定婚、結婚、遷居、死亡、安葬，都要按規定向教士局申報和通知教士局;納稅登記主要在各市政區的地方稅務當局進行。國家稅務局負責處理和監督人口登記事務的主要工作，各主教管區負責監督教士局的教堂登記。每個人都要編寫的人證號與政府的管理工作緊密銜接，是瑞典最重要的戶籍資料。［4］(P179－210)盡管國外的戶籍與人口管理存在多種模式，但都建立有人口登記管理制度，其性質仍是國家行政管理制度，是國家其他行政管理和社會管理制度的基礎。綜上所述，戶籍制度的基本功能是掌握戶口信息，為公民依法行使權利和履行義務提供依據，為國家其他各項行政管理和社會管理奠定基礎。戶籍制度是一項具有行政法屬性的國家行政管理制度，而不是社會經濟制度，不能對其內涵和外延作擴大化的理解。近三十多年來，以地方政府名義推出的戶籍制度改革幾乎無一成功，其根本原因在于，這些改革的目標指向往往不是戶籍制度本身，而是與戶籍制度掛鉤的眾多社會經濟制度。由于對戶籍制度的內涵與外延作了擴大化理解，這些改革不同程度地模糊了戶籍制度的行政法性質，混淆了社會經濟制度改革與戶籍制度改革的區別。

二、戶籍制度改革的立法價值取向

戶籍制度改革在實踐上的受阻，迫使人們從法理學的更高層面進行深入思考。在法理學介入之前，除行政法學、憲法學之外，民法學、經濟法學、刑事法學等部門法學的學者也在關注戶籍制度改革。民法學者關注，是因為戶籍制度涉及身份、婚姻、收養等法律制度。經濟法學者關注，是因為戶籍制度涉及城鄉人口之間的雙向流動，由此引發農民承包土地流轉等法律問題。刑事法學者關注，是因為戶籍制度涉及社會服刑人員監管、監獄服刑罪犯戶籍變更等問題。這些部門法學的探討有助于戶籍制度立法的完善，但都不能從整體上把握戶籍制度改革的思路。因此，要想科學定位戶籍制度改革的目標，應該從法理學層面探討戶籍立法的價值取向。戶籍立法的價值取向存在著平等、自由、秩序、效率等多個取舍目標。從學術探討的情況來看，有的人關注平等，主張以實現社會公平為目標，把公民平等享有社會公共資源的權利作為戶籍制度改革的價值追求。有的人關注社會穩定和秩序，主張以社會平穩發展為目標，對現行戶籍制度進行局部調整。有的人關注效率，主張把加快城鄉一體化進程作為戶籍制度改革的目標追求。反觀現實生活，一方面，社會各界廣泛呼吁改革戶籍制度，保障公民的自由平等權利;另一方面，國家又把戶籍制度作為維護社會穩定的重要手段。如何從眾多價值取向中正確取舍，需要解決以下幾個基本認識:首先，保障公民的平等權利具有天經地義的合理性。現實生活中，不同類型戶籍的公民之間，客觀上存在著許多權利不平等現象。但是，這些權利不平等現象是在社會公共資源供給不充分的情況下由眾多社會經濟制度安排的結果，與戶籍制度并沒有直接關系。戶籍制度只是一項國家行政管理制度，其基本功能只是通過戶口登記確認公民身份，并不具有直接分配社會公共資源的功能。目前，許多地區和部門仍把平等作為戶籍制度改革的價值目標，將戶籍制度作為公民獲得平等權利的前置性條件，已經偏離了戶籍制度應有的功能定位。其次，保障公民的自由權利，實現遷徙自由，是戶籍制度改革的重要價值追求，但現階段還不具備可行性。從全國來看，由于存在著巨大的城鄉和地區差異，人口遷移流動主要表現出遷移進城的特點。由于資源存在著稀缺性，每個城市容納人口的能力都是有限的。在人口能無限供給、而資源相對稀缺的情況下，一些地方對公民的遷移落戶條件設置了門檻，這是為了避免城鄉畸形發展所采取的必要措施。如果戶口遷移控制迅速放開，而政府又不能有效引導分流，也會造成嚴重的社會經濟后果。以鄭州市為例。2001年11月，鄭州市在河南省范圍內率先推行以降低入戶門檻、吸引高層次人才為主要內容的戶籍制度改革。政策實施不到一年，鄭州市新增入戶人口10萬。2003年8月，鄭州市入戶政策完全放開，允許外地人員以投親靠友等方式辦理戶口。一年內，鄭州市又新增入戶人口15萬。人口的迅速增加，首先帶來的是城市交通擁擠，其次是教育資源急劇緊張，然后就是社會保障部門、城市治安管理、醫療行業壓力增大。為了暫緩人口激增帶來的城市壓力，鄭州市不得不于2004年8月20日發出通知，暫停自2003年8月以來實施的以投親靠友為代表的“戶籍新政”，執行2003年8月前的標準:只有與戶主有直系親屬關系的外來人員才能遷轉戶口。［5］在我國，鄭州還只是一個省會城市，尚且不能放開入戶政策，比鄭州人口壓力大的大城市就更不能完全實現公民的定居落戶自由。況且，遷徙自由并非絕對權利。根據國際慣例，為了維護國家安全、社會秩序和公共衛生，保護公民權利，政府可以合理界定遷徙自由的法律限度。退一步說，公民的遷徙自由權利即使不受法律約束，也會受到市場規律的制約。公民能否遷居，往往受到遷移成本與對遷入地的收益預期的制約。再次，提高效率能否成為戶籍制度改革的價值追求，需要從兩個方面進行分析。就戶籍管理制度本身而言，現行戶籍制度的確存在立法不完善、戶口變動登記不及時、戶口統計信息失真、流動人口管理手段單一、人戶分離現象嚴重等突出問題，戶籍制度改革的空間還很大。從這個角度上講，提高戶籍制度的效率，理所當然應該成為戶籍制度改革的價值追求。但是，如果按照統籌城鄉發展的思路，認為現行戶籍制度還不能完全適應市場經濟條件下人口頻繁流動的要求，客觀上約束了公民的遷徙自由權利，限制了勞動力的合理流動，因而要求提高戶籍制度在勞動資源配置中的效率，這是似是而非的。對人口遷移流動設置審批門檻，是由我國尚處于社會主義初級階段的國情決定的。脫離我國現階段的基本國情，強調提高勞動力資源配置效率，這是并無益處的空談。同時，把提高勞動力資源配置效率作為戶籍制度改革的價值取向，還涉及效率與秩序這兩個價值目標之間的關系。如果沒有社會的穩定和秩序，也不可能提高勞動力資源配置的效率。因此，從可操作性的角度上看，可以把提高戶籍管理的效率、維護社會秩序作為現階段戶籍立法的價值取向。

三、戶籍制度改革的法律框架

現行戶籍制度盡管已經形成體系，但仍存在立法滯后、立法不完善等突出問題。作為一個擁有13億人口的大國，至今沿用的《中華人民共和國戶口登記條例》頒布于1958年，其中的一些條款早已與現實情況不相適應了，戶籍立法明顯滯后;在人口管理體制戶口登記、人口調查與統計、人口信息管理等方面，戶籍立法不完善的問題也十分突出。構建戶籍制度改革的法律框架，需要我們根據國情，以秩序、效率作為戶籍立法的價值取向，調整戶籍制度的內部結構，理順戶籍制度的外部關系。1.調整戶籍制度的內部結構調整戶籍制度的內部結構，就是按照戶籍制度的功能定位，通過比較中外戶籍管理與民事登記制度，研究解決我國現行戶籍制度在人口管理體制、戶口登記與統計、人口遷移與流動、人口信息管理等方面存在的突出問題，從而大大提高戶籍制度的效率。我國現行人口管理體制存在著部門分割、交叉重疊現象。國家人口與計劃生育委員會控制人口的出生、統計育齡婦女數及人口的生育狀況;公安部管理戶口登記、控制人口遷移、進行年末人口統計;國家統計局進行人口抽樣調查;國家發展與改革委員會負責人口的宏觀管理;國務院還直接領導全國人口普查。實踐證明，人口管理政出多門，難免出現一些不協調的地方。比如，在基層，計劃生育政策的執行與人口的出生登記制度經常發生沖撞;戶口遷移多頭審批，給群眾增添了不應有的麻煩，也降低了行政辦事效率;公安部、國家統計局、國家人口與計劃生育委員會分頭統計人口，使人口統計數據間經常有出入;基層戶籍民警承擔了大量本屬民政部門職能的老人贍養和困難戶照顧等任務，加之管轄區域過大，戶籍民警不能相對穩定，警力不足的矛盾十分突出。調整戶籍制度的內部結構，必須通過戶籍立法理順人口管理體制。在中央，有必要以國家人口與計劃生育委員會為基礎，并入公安部的戶政管理業務和國家統計局的人口統計業務，成立統一的全國人口管理委員會，統籌人口自然變動、人口機械變動、人口社會變動和人口統計工作。在地方，本著精簡效能的原則，各級計劃生育部門、戶政管理部門和人口統計部門應合署辦公。理順人口管理體制，還要在戶籍立法中明確政府與社會、政府與市場在人口管理中的職責。戶籍管理的某些職能，社會和企業能夠行使的，應交給社會和企業辦理，而不要由政府部門全部包辦。我國現行戶口登記制度的法律依據是《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例規定了戶口登記的范圍和立戶標準，規定了戶口登記的主管機關和登記簿冊，規定了常住人口、暫住人口、出生、死亡、遷出、遷入、變更更正等七項登記制度，規定了戶口調查、戶口統計制度，規定了對違反戶口管理行為的處罰辦法，在證明公民身份、維護社會秩序、促進經濟發展中發揮重要作用，但也存在許多立法不完善的地方。比如，該條例規定，凡是中華人民共和國公民都必須進行戶口登記，戶口登記時必須在《常住人口登記表》上填寫姓名。但是，由于我國至今沒有姓名登記方面的法律規定，姓名重復的問題十分嚴重，既不利于公民姓名權的保護，也妨礙了各項社會管理。又比如，由于舊城改造、劃片上學、就業、參軍、“農轉非”等原因，使得人戶分離現象大量存在;由于各種原因，公民對戶口登記的支持配合率下降，違反戶口登記管理規定的行為上升，而相應的法律制約手段缺乏。國外的民事登記，有關出生、死亡、遷出、遷入、結婚、離婚、認領、收養、失蹤等事項，都被稱作生命事件，對這些事件加以注冊登記，包括當事人的姓名、性別、出生年月日、身份編號、住所地址、家庭成員姓名及與戶主關系、文化程度、職業、民族、國籍、宗教信仰等具體項目。通過對上述事項依法注冊登記形成的民事登記證書，既具有保障公民合法權利的效力，又可作為各種民事訴訟案件的法律依據。因此，各國十分重視登記證書的簽發、管理與使用。相比之下，我國對戶口登記證書的功能、作用還缺乏深入了解，對簽發相關證書的程序比較忽略。上述這些問題都有必要納入戶籍立法的范圍加以研究解決。改革戶口遷移制度，逐步落實公民的遷徙自由權利，是戶籍立法的重要目標。我國的憲法和法律取消了公民的居住遷徙自由權利，處理戶口遷移主要依據各種行政命令和政策規定。這種調節人口空間分布的辦法有悖于市場規律，受到社會的廣泛質疑。如何建立與市場經濟體制相適應的人口流遷管理制度，強化動態情況下的人口管理，仍是戶口遷移制度改革面臨的重要課題。在國外，人口遷移流動主要靠市場和法制的辦法調節，很少使用行政干預手段。比如，日本東京的高物價將周邊地區的人口有效地隔離在外。韓國采取征收特別稅的方法和信貸措施，加大中、小城市的基礎設施投入，成功地將工業活動和人口從特大城市分流出來。許多國家對遷移人口的注冊登記，沒有事前審批環節，而是實行事后遷移的遷徙自由原則。凡有居住條件的遷入者，一般可隨時向遷入地的人口管理部門申報常住人口。如何借鑒國外控制人口流遷的成功經驗，也是戶籍立法需要研究解決的問題。在人口信息管理方面，許多國家也積累了不少成功的經驗。在丹麥，中央政府的民事登記局負責民事登記法規的制定和檢查，地方政府的民事登記處具體實施民事登記工作，并隨時把所注冊登記的人口信息通過網絡傳遞到國家的人口信息中心數據庫。丹麥的人口信息中心建有頗具規模的計算機房，能隨時掌握全國人口變動信息，直接進行人口信息匯總，人口信息系統實際上取代了定期的全國人口普查。丹麥的人口信息數據庫廣泛服務于稅務、社會福利、教育、衛生、建筑、郵政、銀行、保險、警務、軍事等社會領域和私營企業。隨著人口信息服務領域的擴大，社會對人口信息系統的開發不斷提出新要求，反過來又促進了人口信息管理制度的完善。在我國，公安、計劃生育、統計等部門都建有人口信息管理系統，國家還每十年舉行一次人口普查，但耗費了巨大的人力、物力、財力得到的人口數據，許多政府部門不會用，企業和社會用不上，形成巨大浪費。在人類已經進入信息社會的今天，迫切需要我們借鑒國外的先進管理辦法，通過戶籍立法解決人口信息的采集與綜合應用問題。2.理順戶籍制度的外部關系理順戶籍制度的外部關系，就是要在恢復戶籍制度本來面目的基礎上，正確處理戶籍制度與相關社會經濟制度的關系。長期以來，我國的戶籍制度被演化為利益分配的工具，導致不同層次的公民之間在糧油副食品供應、就業、教育、住房、醫療和勞動社會保障等方面擁有不平等的權利，城鄉戶口差異的背后隱含的經濟地位和社會地位差別十分明顯。近年來，許多地區進行的戶籍制度改革嘗試，表面上將各類戶口統稱為居民戶口，但只要涉及社會福利待遇分配，不同戶口之間的差別就會顯現出來。這說明，這些改革都沒有恢復戶籍制度的本來面目。是不是離開了戶籍制度，上述社會經濟制度就難以存在呢?顯然不是。上述社會經濟制度的實施之所以要以戶籍制度為依托，歸根到底是因為社會公共資源供應不足，相關社會福利還不能不加選擇地惠及所有城鄉居民。如果國家和地區能夠充分滿足社會公共資源的供應，各種利益分配制度就能從戶籍制度中剝離出來。比如，由于糧油副食品供應不足，我國從1953年開始，就把糧油副食品定量供應制度與戶籍制度掛鉤。但是，改革開放以后，我國從根本上解決了農產品的短缺問題，國家取消了糧油副食品定量供應制度，戶籍制度就能與糧油副食品供應制度完全脫鉤。這表明，與戶籍制度掛鉤的糧油統購統銷、勞動就業、教育、社會保障等社會經濟制度，可以不依賴于戶籍制度而獨立存在。當然，要讓這些社會經濟制度與戶籍制度完全脫鉤，需要經歷一個發展社會生產力的過渡階段。在這個過渡階段，不斷提高服務水平是戶籍制度應該擔負的歷史使命，這在戶籍立法中應有明確規定。