淺談我國法院法官有效激勵依法行政論文

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關鍵詞:司法改革；司法成本；司法效率；法官激勵

內容提要:我國司法改革進程中，法院的財政保障構成了司法成本的主要問題。從長遠的觀點看應建立中央統一的司．法財政與決算制度。此外，為了有效遏制司法腐敗和從根本上提高司法公信力，通過漸進和配套的制度改革，將法官從一般公務員系列里獨立出來并給予相對高的報酬仍應作為司法改革的一個努力方向。

一、法院的財政保障問題

中國有三千多個法院，以法官為主體的從業人員近30萬人，近來每年處理的案件已超過千萬件。這是一個即使以中國的標準來講也算相當龐大的組織系統。

為了維持其日常的運轉、保證司法功能的正常發揮，必須有相應的資源作為其財政的支撐。可以說，中國法院的財政保障就是有關司法成本的主要問題。雖然屬于中央集權的單一制國家，但中國法院體系卻在種種不同的方面存在著高度分權的制度安排，其重要的表現之一就是分散化的財政保障，而非國家統一的預決算撥款。

自改革開放以來一直到前些年，作為整個法院系統的財政基礎，每一法院的經費主要都來源于兩個渠道：一是同級財政撥款，而其額度則是由法院所在地區的政府所決定的；另一個是法院通過受理案件向當事人收取的各種費用，民商事案件的訴訟費用構成了其絕大部分。這樣的制度安排帶來了種種可預知或未曾期待的結果。一個顯而易見的現實就是：由于法院所處地區的財政狀況差異很大，每個法院能夠收取的訴訟費用多寡不一，法院的財政保障狀況也隨之呈現出極不均衡的樣態。對于這樣的情況，學術界一直持批評的態度。其批評主要集中在兩個方面，即法院財政從屬于作為行政部門的地方政府是“法院地方化”的表現之一，導致了“司法地方保護主義”等弊端的出現；另一方面，法院財政高度依賴于訴訟收費，造成了“濫收費”或其它不擇手段地向當事人汲取資源等備受詬病的現象發生。這些批評盡管都確有道理，但是考慮到中國現階段的公共財政整體狀況，要求法院財政保障完全統一于國家財政的預決算撥款并不具備現實性。⑴還應該看到，隨著中國經濟社會的發展，關于法院經費來源的上述狀況近年來已經開始有了較大的改變。

進入本世紀以來，為了緩解部分欠發達地區法院嚴重的經費困難，中央財政在一些年度采取了向中西部特定區域的法院直接撥付專項經費的措施，有的法院開始利用國債進行基本設施的建設。大約在同一時期，不少省份的高級法院逐漸導入了全省范圍的訴訟收費統籌，即每個法院的收費有一定的比例上繳高級法院，再由高院有重點地給財政困難的下級法院提供補助，以便在一定程度上達到省內不同地區法院之間財政保障的平衡。但最為重大的改變則是自2007年4月起實施的《訴訟費用交納辦法》，實施這一法規的結果是大幅度地降低了整個法院系統的財政狀況依賴于訴訟收費這一經費來源的程度。⑵與此同時，為了彌補許多法院因減少訴訟收費而帶來的經費缺口，自2007年起，中央財政每年都將數十億元的專項轉移支付資金直接撥付到省級財政，然后再不同程度地分配給各個下級法院作為辦案辦公經費使用。⑶總之，由于訴訟收費大幅度減少、來自中央財政的專項轉移支付、省內訴訟費用統籌的引入及其他多種因素的綜合作用，目前整個法院系統的經費來源較從前顯得更加多樣，不同來源所占比率也有變化，不同法院之間財政保障狀況苦樂不均的非均衡性一定程度上有所緩和。

具體而言，法院的經費來源大致有以下幾個方面：首先，來自同級財政的撥款在多數地區依然是法院經費的主要組成部分。隨著地方經濟實力的增長，在財政收入狀況相對寬裕的地區，一些法院早已實現了由同級財政全額保障所需各項經費。即使在尚未達到這種保障水準的地區，自2007年以來許多地方的政府不同程度地提高給法院的撥款額度，這也是可以觀察到的一個比較普遍的現象。因此同級財政撥款可以說是法院經費中比率明顯提高了的部分。其次，中央財政轉移支付的專項資金從片斷的、部分的和相對很有限的撥付，自2007年以來變為每年度連續的、較為普遍的和加強了力度的向省級財政下撥，使得這一經費來源在法院獲得的財政支撐中從無到有，很快占到了一個頗為可觀的比率。尤其對于中西部欠發達地區的不少法院來說，來自中央財政的專項資金有可能已成為其主要的經費來源之一。再次，訴訟收費的絕對金額雖然大幅度減少，而且在發達地區的某些法院已經與其經費保障完全脫鉤，但是對于多數的法院，這一經費來源依然擁有某種程度的重要位置。最后，包括省內訴訟收費統籌和國債資金的利用等方式在內，一些財政保障有困難的法院現在開始有了更為多樣的經費獲取或籌資機會。不過，最后這一類經費來源所占比率比較有限，且由于其臨時或非制度的性質而多居于輔助或補充的位置。

與經費來源的多樣等變化相對應，法院支出的寬緊程度隨投入的司法成本增加亦有一定的改善。一般而言，法院需支出的費用可大致分為三類，即人員經費、辦公辦案費用和設施及裝備費用。人員經費指法官及其他工作人員的工資、補貼、獎金和福利，辦公辦案費用又稱“公用經費”，包括水、電、電話等日常辦公經費和辦理案件產生的業務經費，設施及裝備費用則是用于建設、購買和維護辦公辦案所需房屋、車輛、電腦及其系統和其他設備的經費。目前，除了一些法院能夠做到上述這些所有的經費都由同級財政撥款全額保障之外，多數法院仍需依不同種類的支出，由來自多種渠道的經費給予力度不等的支撐，因而經費保障的程度在不同的法院之間依然不平衡。總體來看，人員經費由同級財政撥款可說最為普遍，但以前在某些欠發達地區的法院連工作人員的基本工資都時有被拖欠、不得不用訴訟收費來彌補的情況也非罕見。從2007年以來，由于中央財政的轉移支付在這些地區也能夠用于人員經費的補充，拖欠法官工資才真正開始成為罕見現象。關于辦公辦案費用，以前在大多數法院，無論是否切實做到“收支兩條線”，但這筆公用經費其實主要都要靠訴訟收費來提供。到2007年訴訟收費大幅度下降之后，公用經費越來越依靠中央轉移支付和同級財政加大撥付力度。不過，現在還有相當數量的法院，在這筆支出上仍須不同程度地依賴訴訟收費。至于設施及裝備，東部發達地區、大城市和中西部的法院之間歷來存在很大差距。近年來在欠發達地區的法院，除了同級財政和省內訴訟費用統籌開始加大改善這方面條件的力度之外，中央專項轉移支付和國債的利用等渠道發揮了重要作用，各個法院的設施及裝備狀況因此有了較為普遍的提升。不過必須看到，各地法院在這個方面所獲的司法成本投入仍是高度不平衡的。

2009年以來，中央有關部門出臺了包括法院經費問題等內容的《關于加強政法經費保障工作的意見》這一指導性文件，明確提出把能夠使訴訟收費與法院各項支出“脫鉤”的經費全額保障作為進一步改革的目標。按照這個文件的思路，法院的人員經費、日常的辦公費用和辦公基礎設施建設及維修經費原則上由同級財政承擔，辦案經費和用于審判業務的裝備及基礎設施建設經費由中央、省級和同級財政按區域分擔，但中西部困難地區法院的人員經費可用中央財政轉移支付予以補助，在這些地區，還可提高中央和省級財政負擔法院公用經費和設施及裝備費用的比例。這個指導性文件似乎還未把逐步建立國家統一的司法預決算制度列入當前的政策目標，因而針對的并非學術界批評的所謂“法院地方化”現象或分散化的財政保障體制。看來，作為更加重視現實性或可行性的一種改革方案，上述思路的重點在于切斷訴訟收費與法院必要支出之間的聯系，力圖使所有法院的經費都能夠從財政獲得全額保障。確實，從中西部欠發達地區的許多法院已經從中央和省等上級財政部門得到了較以前更多支持這一現實情況來看，法院的經費支出依賴手各種收費的程度整體上有望進一步降低。不過，還必須看到，在許多地方，需要由同級財政為法院提供的經費保障是否能夠真正落實，既要看該地區一般的經濟發達程度及財政收支狀況，也取決于法院向地方政府爭取或進行交涉的具體過程和實際結果。可以說，只要中央財政仍無法給未能從同級財政得到經費全額保障的所有法院提供足夠的辦案辦公費用和設施及裝備費用，在這些方面依然程度不等地仰賴地方政府的法院支出或許就很難做到與訴訟收費完全脫鉤。在問題實際解決的意義上，今后視具體情況適時地把建立國家統一的司法預決算制度納入長期的政策目標也很有必要。

二、法院管理視角下的法官激勵

以上是從司法成本投入的角度去觀察法院的財政保障，反過來還必須從“產出”或“績效”、即司法的公正、效率這方面的角度，來考慮如何在逐步充實的財政基礎上提高司法“產品”的數量質量等問題。從這個角度看存在著無數的重大課題，包括什么是又如何做到“公正”、“效率”等等，都值得深入探討。但是，出于限定問題的需要，本文僅把涉及到對“司法產品”質量數量起間接控制作用的法官激勵與司法行政管理結合在一起作為考察對象。就西方發達國家的一般情況而言，對法官的激勵與司法行政管理并無多少直接的或內在的聯系。然而在中國目前現實的語境中，這兩個問題卻緊密相關，且都可視為法院財政保障狀況的某種反映。因為在中國，每個法院都自成一個由院長負責的司法行政管理單元，且由于司法業務與行政管理相互間的緊密交織和影響而使法官的激勵成為管理的一個環節或一部分重要內容。

法院獲得的財政保障中，自然有相當一部分用于法官的薪酬。區別于西方國家，中國法官的工資基本上按照行政級別確定。因此，具有法官身份的公務員與法院外其他種類的公務員相比，只要行政級別一樣作為基本工資的收入也大致相同。⑷而且由于中國極為廣闊的地理空間內各地生活成本及工資水準的差異很大，不同法院的法官即便是同等級別，薪酬收入也依所在區域呈現出高度不均衡的分布樣態。前些年有相當一部分法院，除了由同級財政按照行政級別給法官發放工資之外，還可能以訴訟收費為基本財源，根據法官從事審判業務的績效給予他們不同程度的經濟獎勵。其結果是使同一法院內法官的待遇也有可能偏離行政級別而拉開距離，從而一定程度上形成訴諸于經濟動機的激勵和競爭。關于法官薪酬牽涉到績效激勵的這個部分，必須聯系中國法院特有的司法行政管理體制才能得到更完整的說明。與許多國家不同，中國有關法院司法行政的權限及實際管理歸屬于法院自身。而且更具中國特色的是，每個法院在司法行政管理上幾乎自成一體，構成一個個由院長全面負責的管理單元。⑸法院院長不僅對于本院的司法行政負有全面的管理責任，其負責的范圍還包括對司法審判業務自身的管理，且這兩種管理緊密交織在一起，有時很難區分。⑹對于每一名法官，法院院長可以考核其司法審判業務的績效，決定其在本院內部的升遷獎懲。作為“獎勤罰懶”的一種激勵措施，特定年度內辦案數量多且未發現質量問題的法官在工資之外獲得某種程度的經濟獎勵曾是許多法院的普遍做法。不過，在部分地區針對一般行政級別的薪酬實施“陽光工資”制度之后，也隨著2007年以后作為法院財政來源的訴訟收費大幅度下降，法官在工資之外獲得績效獎勵的普遍程度和力度似乎都不再能夠達到以前那樣的水平了。

無論是法官薪酬根據行政級別并以績效激勵為補充，還是由法院院長全面負責司法行政管理乃至審判業務管理，對于外國的觀察者來說，大概都屬相當陌生的制度安排。因為在西方的法律傳統中，這一類安排頗有與司法的基本性質相抵觸或嚴重影響審判獨立之嫌。不過在中國歷史和當下的語境中，上述制度安排卻都有其不得不如此的存在理由或者合理性。法官所從事的審判業務基本停留在解決糾紛的層次，其中并不一定蘊含西方法律傳統中通過一個個糾紛的處理解決去不斷發現、確認和動態地發展規則那樣的觀念，因而也未能獲得與“引導基于規則的秩序生成”這種高度相對應的社會功能及位置。對于大部分法官來說，日常的業務中還包括大量簡單的事務性工作。雖然近二十多年來法院已經越來越多地通過受理、審理案件參與或介入到對社會具有重大價值的種種利害關系的調整過程中來，但審判業務中簡單勞動與復雜勞動、基于日常生活經驗的判斷與需要高度專業技術知識的判斷、社會價值或重要性很大和較小的事項等等仍然混雜在一起，使得司法活動難以普遍地被認知為承擔了極為重大和獨特作用的領域。尤其在一個經濟發展構成中心任務或“大局”的階段，僅僅以處理解決糾紛為依歸的司法審判自然不可能在賦予社會資源的優先順位中居于首要位置。總之，在中國一直到目前為止，社會尚未承認法官能夠憑據其從事的工作和作為其業務背景的知識而構成某種特殊的“職業共同體”，對外享有崇高的名聲、地位和公信力，對內則擁有自律自治的能力。在這樣的語境下，對法官的激勵比照一般的公務人員按照行政性等級和實際的績效來實施的制度安排也就容易得到理解了。

把這種制度安排作為前提并且主要從對法官的激勵角度來看待司法效率的話，很大程度上這個問題就成為如何在給定的資源及業務基礎上謀求更多更好司法“產出”的管理問題，而一個個法院作為管理單位以及院長的位置或作用也變得極為關鍵。目前在中國法院系統內，創制發展出將工作內容及相應責任都盡可能量化的某種“全面、合理”而又“科學”的考評指標體系，不僅是最高法院大力倡導和身體力行的一項任務，也成為許多不同層級的法院各自探索嘗試去努力構建的目標，種種方案層出不窮。⑺這樣的現象也局部地反映出法院的管理在某些方面和以“成本一收益”的綜合考慮及“投入一產出”計算為基本特征的企業經營進行類比。每個法院的院長作為“一把手”必須具體規劃這種管理、掌控其日常的實際運作并負有全面的“經營”責任。⑻而作為法院院長工作及責任的一部分重要內容，就是類似于“人力資源管理”那樣地操作或實施對本院法官的激勵。公務員之家

法官的激勵機制在中國和一般公務員同樣大致有三種，即行政升遷、經濟獎勵和精神鼓舞。其中的精神鼓舞意味著從價值、倫理或意識形態的層面提升法官思想境界的努力，往往采取樹立先進典型訴諸“榜樣的力量”等形式。雖然在精神上對法官的激勵非常重要，而且目前我們的體制還高度地依賴這種激勵方式，但因其未作為本文的考察對象，這里暫且不再涉及。行政升遷固然不限于經濟的因素，甚至可以說主要訴諸的并非經濟動機，但這一激勵方式確實包含了許多經濟性內容，且與法院的財政保障問題緊密相關。近些年來，明顯體現行政級別及升遷的經濟意義并使其與法官的激勵直接聯系起來的一個現象，就是所謂“陽光工資”制度在部分法院的實行及其可能帶來某些未曾預料也不被期待的后果。“陽光工資”指的是一些地方政府所推行的規范公務員收入，旨在提升其公開、透明程度的合理化及制度化改革。⑼這項改革的特征之一在于根據權限、責任與報酬相對應的原則按行政科層對公務員工資的不同等級加以規范和整理，而且將拉開了距離的工資級別貫徹到本地區所有的公共權力機構，以便盡量消除在不同機構工作、級別卻相同的公務員之間存在的收入差別。這種制度有著明顯的合理性或優點，雖然也存在某些副作用或尚待改進的問題，但總的講是有效地改善了對于一般公務員的激勵機制。不過，在適用到法院及法官這一具有自身特性的職業群體時，“陽光工資”卻帶來了某些始料不及也未曾期待的后果。公務員之家

原來在一些收案數量眾多、辦案壓力很大的基層法院，因為采取了按照辦理案件的數量質量給予一定經濟獎勵的激勵方法，報酬收入體現出明顯向審判第一線辦案的法官傾斜這種激勵效應。但是，實行“陽光工資”之后，法官的報酬基本依照行政級別決定。這樣導致部分一線辦案法官因級別不高而大幅度減少收入，相反某些工作壓力較輕的人員卻獲得相對更高的報酬。與之相伴的是一線法官士氣欠佳乃至流失等等不期望看到的現象發生。一項本來具有合理初衷并可期待良好效果的改革，為什么適用到法院卻會帶來這些未曾預料也不受歡迎的后果呢？看來，“陽光工資”基本的合理性之一在于權責大小與報酬高低的對應及統一，行政級別越高的公務員權限與責任越大，工資收入也相應增加，不同級別的公務員依其權責大小在報酬上拉開距離。這項制度適用到行政機關時，其合理性和優勢能夠得到比較充分的發揮。但是在法院，卻因處理解決糾紛的司法程序自身具有的直接性、親歷性等特點，相對一個個案件及其當事人來說，在審判第一線每日接觸案情信息、具體操作程序的法官無論行政級別怎樣，其權限、責任和風險都可說最大或最為直接。相反，法院內部其他一些工作應當說主要是服務于審判業務的，如果這些非審判的崗位雖然權責風險較小，卻因級別高而收入更多的話，就會出現有違“陽光工資”制度初衷的錯位。另一方面，對于法官實行“按件計酬”式的經濟獎勵同樣存在許多問題。一個基礎性的問題也和司法審判業務的性質緊密相關，即每一個案件處理需要法官投入的時間精力以及要求的知識、素質等方面的儲備可能都是不同的。僅僅根據處理案件的數量和是否出現“錯案”等后果來評判衡量法官的審判業務，單就技術層面而言就有極大的難度。而且與司法審判的直接性、親歷性相對應，關系到案件處理的質量高下或公正程度的這些信息在法院內部主要分布、儲存在審判第一線，具體地體現于一個個法官每日的程序運作之中。這種關鍵信息分布的不對稱也是法院在努力建立或形成某種一般的、量化的考核指標體系時，或者在院長對司法行政和審判業務進行的全面管理中所遇到的深層次難題之一。

總之，從收入報酬的角度來考慮對法官激勵的話，無論依照的是“級別”還是“績效”，看來都存在某些難以和司法審判本身的性質特征相適應的難點或問題。但目前在中國的法院，短時期內要揚棄或者僅是弱化這兩種激勵機制，恐怕都還不具備條件。現在的相關改革大都是在作為基本激勵方法的兩種機制之間選擇或是進行增減式的調整，或者突出某一機制，或者以其中一種為主再適當輔以另一種，等等。這些改革在當前的語境之下確實都是有意義的。但是，如果把眼光放得更加長遠就應該看到，把法官這個具有特殊性的職業群體從一般的公務員及行政級別中獨立出來并給予其相對較高的報酬，很有可能構成從根本上防治司法腐敗和提高法院公信力的一個不可或缺的重要環節。當然，要做到這一點必須有諸多條件的配合，或許需要經歷一段不會很短的過程。這些條件既包括法官從事的審判業務不僅是糾紛解決，還包含更多的創制規則或引導“秩序形成”等內容，⑩也包括法官在法律職業自尊感及職業操守或自律能力方面的建構，還包括法官資格及員額的限定等帶有可操作性的技術條件，不一而足。如果把上述每一條件的具備都作為某個特定改革之目標的話，對于法官的經濟性激勵又構成了達成這種目標的必要條件之一。盡管通向整個司法制度改革完善的道路還很曲折而漫長，但考慮到一個真正獨立的司法在中國社會轉型期的政治體制改革中可能具有的“平衡器”功能，或者，考慮到一個真正享有公信力的司法在遏制腐敗及社會不公正中可能發揮的“最后一道防線”作用，任何有益于建構這樣一種司法的努力——包括本文所關心的改善法院財政保障和對法官的經濟激勵機制在內——都是我們決不該輕言放棄的。

注釋:

⑴就我國一般的公共財政而言，可以說更加透明完整的國家及地方預決算體制也仍在改革和建設過程之中。關于中國公共財政制度的一般狀況及存在的問題，參見[美]勞倫•勃蘭特、托馬斯•羅斯基編：《偉大的中國經濟轉型》，方穎、趙揚等譯，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第362-394頁。

⑵作為筆者對《訴訟費用交納辦法》的一個批評及有關該法規實施狀況的評論，參見王亞新：《〈訴訟費用交納辦法〉須有公共財政支撐》，載《法制日報》，2007年1月27日；《訴訟費用與司法改革——〈訴訟費用交納辦法〉施行后的一個“中期”考察》，載《法律適用》2008年第6期。

⑶綜合各種信息渠道得到的數據，中央財政轉移支付的這種專項資金2007年為30億元，2008年為40億元，2009年也為30億元。例如2007年的數據可參見高紹安：《〈訴訟費用交納辦法〉實施后的問題與對策》，載《中國審判》2007年第5期。

⑷近年來經過最高人民法院的爭取，中央出臺了為所有具有審判資格的法院工作人員發放“法官津貼”的政策。不過僅為一、二百元的這筆費用提高法官待遇的作用仍十分有限，且因還要看同級財政是否切實執行該政策而在不少地方處于不甚穩定的狀態。

⑸從比較法角度來看，在美國聯邦法院系統，從上個世紀開始逐漸建立司法會議、司法行政局和司法管理中心等機構，雖然有資深法官參加管理，但這些具體執行司法行政工作的機構都設置在法院之外。就大陸法系的一般情況而言，除了日本和韓國等少數幾個例子，大部分國家法院系統的司法行政都由法院外的機構（多為行政機關）行使管理權限。即便是司法行政管理由法院自身負責的日本和韓國，也都是最高法院統一對全國法院系統行使該項權限。參見蘇永欽：《司法行政組織的發展趨勢——從審判獨立與國家給付司法的義務的緊張關系談起》，載《法治與現代行政法學：法治斌教授紀念論文集》，元照出版公司2004年版。

⑹關于中國法院內司法行政管理與審判業務管理交織混合的狀況，參見賀衛方：《中國司法管理制度的兩個問題》，載《中國社會科學》1997年第6期；張衛平：《論我國法院體制的非行政化——法院體制改革的一種基本思路》，載《法商研究》2000年第3期。與上述兩位學者對這些所謂“法院行政化”的現象持尖銳批評的觀點有所區別，蘇力則對此類現實情況表示了更多“同情的理解”。不過他也指出，“法院的行政管理制度可能侵入、侵蝕審判制度，造成正式審判制度的變形”。參見蘇力：《論法院的審判職能與行政管理》，載《中外法學》1999年第5期。

⑺這種情況在當下的中國不僅為法院為所獨有，而是幾乎在所有公共權力機構都可看到的日常情形。關于這種量化目標或責任的指標體系在行政機關工作中起到的正面作用、負面影響以及二者之間的悖論，參見渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，載《中國社會科學》2009年第6期。

⑻在中國這樣的情形同樣并不限于法院，不妨說法院只是“理所當然”或“不言而喻”地運用了通行于公共權力機構的一般管理模式而已。一些外國學者通過觀察中國改革開放時期地方政府行為而提出的“地方政府企業說”，也能夠被視為從一定側面反映了這樣的管理模型。參見JeanOi，“FiscalReformandtheEconomicFoundationsofLocalStateCorporatisminChina”，45WorldPolitics（1992）．

⑼“陽光工資”從2004年前后在北京和廣東等地開始推行。關于對這項改革內容更全面的介紹以及“陽光工資”推行以來的正面效果、可能伴隨的負面作用等，可參見祁光華、孫竹君：《北京市“陽光工資”實施效果的調查與分析》，載《國家行政學院學報》2006年第5期。

⑽目前法院正在推進的“指導性案例”制度，就可以理解為拓展司法審判在創制規則方面空間的一種改革。關于這項改革的內容、含義及進展情況，參見張騏：《論尋找指導性案例的方法——以審判經驗為基礎》，載《中外法學》2009年第3期。

參考文獻：

[1]蘇永欽：《司法行政組織的發展趨勢——從審判獨立與國家給付司法的義務的緊張關系談起》，載《法治與現代行政法學：法治斌教授紀念論文集》，元照出版公司2004年版。

[2]張騏：《論尋找指導性案例的方法——以審判經驗為基礎》，載《中外法學》2009年第3期。

[3]賀衛方：《中國司法管理制度的兩個問題》，載《中國社會科學》1997年第6期。

[4]張衛平：《論我國法院體制的非行政化——法院體制改革的一種基本思路》，載《法商研究》2000年第3期。

[5]蘇力：《論法院的審判職能與行政管理》，載《中外法學》1999年第5期。