民生法治的闡釋與回應

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本文作者：陳伯禮工作單位：重慶大學

民生法治的理論內涵

(一)民生法治的概念闡釋在“民生法治”的詞組中，“民生”是“法治”的定語，因此，正確理解“民生法治”的概念必須先明了何為“民生”?知曉了“民生”，“民生法治”的概念也就一目了然了。有學者對“民生”一詞進行了歷史考察，認為:“民生”一詞最早見于《左傳•宣公十二年》，即所謂“民生在勤，勤則不匱”，現代意義的“民生”見于孫中山先生的“民生”思想。［7］孫中山認為:“民生就是人民的生活———社會的生存，國民的生計，群眾的生命”。［8］由歷史到現代的“民生”內涵已發生了巨大變化。封建社會中的“民生”概念強調的是處于被統治者地位的民眾的生存和生活，“民生”本質上仍是民本主義?，F代意義上的“民生(保障)”理念已超越了國家、民族以及意識形態，具有一定的普世價值或者中性意義?！懊裆币辉~在字面上理解即為人民群眾的生存和生活。但以“人民群眾的生存和生活”解釋“民生”顯然過于抽象。有學者從倫理學的視角出發，認為，“民生包括三個方面的內涵:一是公民根基性的‘生存’，二是公民尊嚴性的‘生活’，三是公民理想性的‘好的生活’”。［9］“公民根基性的‘生存’”可以具體到“吃穿”二字，而“尊嚴性的生活”和“理想性的好的生活”卻極具模糊性，均是不確定性概念。換言之，此種倫理學視角下的民生定義仍然是抽象的。如前所述，民生問題即為權利問題。因此，法治視野下的“民生”可以通過具體的權利予以具象。以“權利”為界定中介，“民生”的概念具有廣狹之分。廣義的民生權利即是指與公民生產、生活相關的一切權利，既包括生存權也包括發展權;狹義的民生權利則是指以溫飽、醫療、住房等為內容的基本生活水準權，即生存權，“人人有權享有為維持他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務。在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障”。①國家具有保障民生的義務。在我國的社會治理語境下，民生保障中的“民生”通常是指狹義的民生概念，政府所強調的“民生”保障大多數是為弱勢群體“排憂解難型”的民生，這與大須賀明教授的生存權內容趨同，即“生存權的目的，在于保障國民能過像人那樣的生活，以在實際社會生活中確保人的尊嚴;其主要是保護幫助生活貧困者和社會的經濟上的弱者”。［10］理論意義上的民生權利更宜采廣義的概念。從某種意義上說，民生權利亦是一種人之為人的權利，民生權利與憲法上的基本權利在概念內涵上具有一定耦合性。民生問題應當是“人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”。②民生是由經濟民生、政治民生、社會民生、文化民生和生態民生等構成的有機系統，民生主義不完全等同于人道主義。民生法治就是通過權利義務的雙向調整機制，以立法、行政、司法為基本場域，從而實現對人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題進行有效維護和切實保障的綜合治理系統。(二)民生保障的義務主體民生保障的義務指向國家而非普通公民?！懊裆币辉~具有權利屬性，民生保障就是保障公民的民生性權利。因此，就民生而言，其權利主體指向公民，其義務主體指向國家?！叭魏稳朔艞壠渥匀蛔杂刹⑹苤朴诠裆鐣姆N種限制的惟一方法，是同其他人協議聯合組成一個共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活”。［11］民生保障源于國家的給付義務。國家是民生保障的義務主體;公民是民生保障的權利主體，而不是義務主體或直接義務主體?！霸诿裆鷨栴}的憲法關系中，所強調的也正是公民的憲法權利以及與之對應的國家義務……國家在民生問題上負有多重義務”。［12］公民可請求政府提供失業、疾病、養老保險以及最低生活保障，我國《憲法》第45條規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。政府亦有提供舒適、便利、經濟的醫療衛生、公共交通、郵政、通信等公用事業設施的義務，并排除那些提供滿足個人生活必需品的機構恣意拒絕人民享用之可能。當人類邁入風險社會，個體的人往往難以“自求多福”，公民的最關心、最直接、最現實的利益問題需仰賴公權力機關的有效作為?！霸诂F代的國家，人們已不再依賴其基本人權，而是依賴‘分享權’。這種‘分享權’之主張，惟有在公權力所及范圍之內方有可能。因為這個‘分享權’的問題，也就形成了在國家公權力范圍下個人參與的方式了”。［13］國家作為民生保障的唯一義務主體應當通過民生性的立法工作，綜合運用行政、司法等手段，充分調動社會各方面的資源，保障公民最基本生存條件和生活需求，并不斷增進公共福利，提高人民群眾的生活水平。公民個人不可能成為民生保障的義務主體。在生產、生活高度社會化的現代社會，公民個人不可能通過自給自足的方式實現對自身民生權利的物質供給。當然，在民生權利的實現過程中，公民亦應履行相應附隨性義務，例如，獲得社會保障之前有義務參加社會保障;公民不能生產有毒、有害食品損及他們的民生權利。然而，上述義務嚴格地說只是民生保障的輔助性義務而非直接義務。國家的民生保障義務必須涵蓋引導人民參加社會保障以及禁止非法侵害他人民生權利的內容。從國家權力的架構出發，民生保障的義務主體可以具體細化為立法機關、行政機關和司法機關。(三)民生問題的法治話語體系1、從政治邏輯到法治話語。民生問題是一個古老的概念，當人類還沒有照耀到法治之光時，“民生”一詞則具有明顯的政治意涵，民生只不過是統治者偽善的恩賜或“慷慨”的施舍，“在專制主義的私人政治時代，民生問題完全是屬于開明君主的治道策略，是君主為了維護其私人統治秩序而迫不得已采取的一種恩賜而已”。［14］當民主政治的大幕揭開時，民生問題亦開始走向“權利”的時代?！懊裆鷨栴}從表面上看是一個社會、經濟問題，但其實質，則是一個典型的權利問題”。［15］然而，在我國，“民生”仍然沒有走出政治話語的譜系?！懊裆币辉~頻繁“出沒”于官員的講話和文稿中。從某種角度上看，“民生”一詞在當下中國更像一個純粹的政治話語，關注民生不是目的而僅僅是一種手段、一項政績工程而已。特別是在構建和諧社會的宏大政治語境下，民生與穩定直接關聯，以致不少信訪者“獨步天下”，“在純粹政治話語的支撐下，民生問題的解決主要依靠政策而非法律……在建國初期確立的‘有法律依法律，沒有法律依政策’的指導原則，片面地變成這樣一個無形的規則:‘有法律依法律，但還是適合政策;沒有法律依政策，有了政策也就不需要法律’”。［16］公權力機關對“政策”的過于依賴，使得法治的權威無法真正確立，這就形成了一種畸形的局面:政府解決民生問題通過“政策”工具，而民眾實現訴求通過信訪。然而，民生問題并沒有因為政府和民眾的這種“共同努力”而得到實質性的解決。2、民生法治與公民社會。民生權利的保障離不開公民社會的培育和發展。當下，利益復雜化和價值多元化的雙重壓力附著于公權力機關。公共政策的合法性供給不能單純地依靠意識形態化的政治動員以及政治信仰和個人崇拜，而應建構在民眾的利益訴求之上，［17］社會轉型過程的公共政策必須回應民生問題，彰顯人本、正義和民主的普世價值。然而，公共政策的民生導向需要以公民社會的良性發育為支撐。公民社會就是“公民”作為社會主體的社會，它是介于“公”與“私”之間的一個領域。公民社會既是國家與社會分離的產物，又是構建國家與社會關系的基礎。它是政治力量平衡的政治安排、合理機制和合法結構。在“權力之惡”和“資本之惡”雙重作用下，貧富分化日益嚴重，民生問題日益增多。轉型時期的中國式癥結呼喚“公民社會”，但十分遺憾的是，中國的社會因長期處于國家與社會高度同構的狀態，公民社會被政治國家所淹沒。公民長期依附于政府和國家，這導致了我國公民意識整體不強，公民參與文化缺乏。雖然，在社會主義市場經濟與民主法治的雙重推動下，中國的公民社會有了一定的發展，但由于公民社會是在政府的管理下和設立的制度環境中成長發展的，現階段中國公民社會參與政策制定效果是十分有限的，常常是低效甚至是無效的。

立法如何保障民生

(一)理念回應:人本主義的立法觀在整個可知世界中，具有意識的人類處于中心的位置，正如康德所言:“人，總之一切理性動物，是作為目的的本身而存在的，并不是僅僅作為手段給某個意志任意使用的”，［18］雖然，近年來，“生態中心主義”一度盛行，但不可否認的是，所謂的“生態中心主義”由人“生產”出來，其終極目的亦是服務于人類的。人類具有主體性的特征，客觀的世界是人類認識和改造的對象，人類的一切活動從根本上說是以人類的生存和發展為基本歸宿的。人本主義作為一種哲學思潮對現代法治具有深遠影響。從某種意義上，現代法治是建構在人本主義基礎之上的，“現代西方法律的根本是‘以自由為體，以民主為用’，也即堅守個人本位、一切從公民個人(權利)出發”。［19］個人權利是個體利益正當化的依據或工具，其凸顯的正是對作為個體的人的主體性的尊重。人本主義的權利構造是實現社會正義的前提，“和諧社會與法治國家的構建都應當以‘以人為本’作為核心價值觀。因為人類社會的一切主義、政策、法律、制度等等，都應當從人出發，都是為人而存的，都是為人服務的”，［20］解決民生問題，促進社會正義，離不開對作為個體的人的價值及其權利的尊重。雖然基本權利源自人的天然屬性，但不可否認，在現代法治國家中，立法機關在一定意義上是“權利”的生產者。個體的合法權利源自法律的規定，立法機關通過對人的自然性和社會性進行全盤考量后，按照相應程序確定具體的“權利目錄”。在以“權利———義務”為基本內容的法治綜合體，被立法者生產出來的“權利”在內容上應當具有合理性或者符合人們普遍期待的“善”。唯有“權利”的“善”才能造就法律的“善”和社會秩序的“良好”。換言之，法治以民生為導向，意在實現“良法之治”，法治的民生導向實質內涵是權利的民生導向。要保障權利的民生導向，權利的“生產者”們必須樹立人本主義的立法觀。立法者在立法的過程中應當更多地關注“自由的、有內心生活”的個體的人，而不是“集合性”的并難以具象的“群體人”或“概念人”。當然，還值得注意的是，目前存在這樣一種誤區:將人本主義的立法觀簡單地理解為僅僅是對弱者的立法保護。不可否認，立法者應當對社會上的弱勢群體予以傾斜性保護，但不應是人本主義立法觀的全部內容。體現人本主義精神的立法就是通過立法的利益分配功能讓每個人都能在適合其生存和發展的環境中“生長”。(二)程序回應:立法的公眾參與通過立法的公眾參與吸納公民訴求是民生法治不可或缺的內容。法治之本在于立法，立法的民眾參與是民生法治的重要前提。立法的公眾參與是指在法律、法規、規章的制定過程中，立法主體以外的普通民眾根據法律的規定，以自愿的方式，通過各種途徑發表意見，從而影響國家立法決策的行為總稱。良好的法律應該是社會共同意志的體現，但人類恒久不變的事實卻是，法律的決策終歸是社會上少數精英人物的特權。從希臘雅典的直接民主到現在風行世界的代議民主制;從盧梭的人民主權理論到麥迪遜的共和政府主張;從林肯的民有、民治、民享理想到孫中山的三民主義，記錄著人類在強權與公理、權力與法律、專家統治與人民主權之間尋找平衡的種種努力。民生法治當是“良法之治”。立法作為一種利益分配機制，不遵行民主原則就不可能制定出“良善”的法。良法是法治的前提，“善法是經過正當程序制定的，必須反映廣大人民的意志并體現客觀規律，善法需要通過理性來公平地分配各種利益”。［21］只有“廣泛聽取各方面的不同意見，才能把各種矛盾、各種問題都擺出來，對各種意見進行比較分析、研究，在廣泛基礎上進行集中，這樣制定法律才能訂的比較好、比較正確、比較符合實際”。［22］在亞里士多德看來，“法治應包括兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律”。［1］199良好的法律應該是公正的、符合正義要求的和善德的法律。良好的法律不是智者或圣人一時沖動的結果，而是民眾理智判斷的產物。民眾在社會生活中的主體性地位同樣決定了人民群眾應當是立法活動的不可缺失的參加者。立法是規范社會生活實踐中各種行為的，民眾直面社會生活中的各種問題，對這些問題最具有發言權。如果將立法活動看作一個整體的人，那么民意就是流淌于這個“人”全身的血液。立法過程中缺乏人民群眾的有效參與，立法活動就不可能真正回應民生問題，這樣的立法決策猶如“讓馬去思考牛的犁地效率問題”。立法者只有在全面、正確了解民意并掌握各種利益分歧的基礎上，才有可能使法律的表達符合社會生活的實際需要;唯有正確對待民意才能處理好立法活動中不得不面對的多元利益以及利益合理分配問題。(三)法律文本回應:民生性立法的法規范結構“民生立法”應該是符合最廣大人民的利益和要求，促進社會主義市場經濟和民主發展，具有內在的自由、平等、正義、人權等內在價值的法律規范體系。法律規范回應民生問題，應當從以下幾個方面的入手:首先，要重構法律中的“權利———義務”對應傳統規范結構。如前所述，民生保障的義務主體是國家而非公民個人。因此，在立法中應避免在民生問題上對公民增加負擔。在現實過程中，這種情況是時常發生的。例如，為了發展教育事業，保障公民的受教育權，通過立法向社會征收教育附加稅;為了“保證”公民的出行，通過立法征收機場建設費(現改為民航發展基金)。從某種意義上說，以增加民眾負擔的所謂“民生”立法本身就不具有民生性和正當性，民生立法只能規定公民實現其民生權利的附隨性義務，而不能規定“購買”民生權利的義務。其次，民生立法應正確處理民生權利之間的關系。民生權利的種類繁多，包括生命權、健康權、就業權、勞動權、受教育權、獲得物質幫助權等，民生立法不能為了保障特定民生權利而損及另一種民生權利，例如，如果立法賦予16周歲以下的未成年人的勞動權，就損害他的健康權和受教育權。另外，民生權利的主體各不相同，民生立法不能為了保障特定人群的民生權利而損害其他人的民生權利。我國臺灣地區的“身心障礙者保護法”就有相關條款因損害他人基本權利而被大法官會議宣告“違憲”。

2007年7月11日修正的“身心障礙者保護法”第46條第1款規定:“非視覺功能障礙者，不得從事按摩業”，該條款是對視覺功能障礙者就業權的特別保障，但這樣的民生立法既抵觸“憲法”所對職業自由的保障，也違反了“憲法”上的平等權。此外，應建立民生立法的指標體系以衡量立法工作的民生性。民生立法的指標體系應當包括民生性法規的數量(數量規模)、法規的民生性品質(質量維度)和民生立法的社會效應(效應指數)。民生立法的數量規模可以根據一個地區民生立法的總數量、重點民生問題的立法數量以及法律規范中的民生性條款數量等因素確定;民生立法的質量維度主要通過立法的公眾參與程度、是否反映客觀規律以及法的道德性等因素衡量;民生立法的效應指數應當從立法對政府民生行政作為的引導作用和人民群眾對民生立法的認同程度中提取。