中國礦業立法與投資環境

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本文作者：宋國明工作單位：國土資源部信息中心

礦業立法概述

南共體地區國家大多數制定有專門的國家礦業法。此外，大多數國家依據自身的資源特點就其一些特殊礦產制定專門的法律，最普遍的是為油氣資源制定專門的法律，如坦桑尼亞、贊比亞、莫桑比克、馬拉維和馬達加斯加等。有些國家還就鈾、金剛石或寶石管理方面制定專門的法律，如贊比亞制定有專門的鈾礦管理法規；納米比亞、博茨瓦納制定有專門的金或金剛石或寶石法律。20世紀90年代開始，為促進礦業健康發展，大多數國家先后制定了新礦業法或修改了原礦業法，如津巴布韋1996年對1961年的礦山和礦產法進行了重要的修訂，納米比亞1999年對1992年的采礦和勘探法進行了修正，其他制定和修改礦法的國家包括博茨瓦納、津巴布韋、贊比亞、莫桑比克等。其主要目的在于建立和完善本國的礦業法律體系，規范礦業管理制度。采用現代礦業立法，使礦業法為國際礦業界和礦業投資者所接受，既保護國家利益，又充分保障投資者權益，創造更有吸引力的礦業投資環境；吸引礦業投資，促進礦業發展，讓礦產資源最大限度地服務于經濟與社會。許多國家在制定或修改礦業法的過程中，充分考慮了當時的國際礦業形勢與礦業界的國際通則，其中有不少國家是在世界銀行、聯合國等國際機構的幫助下制定和修改的，基本上得到了國際礦業投資者的認可。這些國家主要包括贊比亞、坦桑尼亞、剛果（金）等國。20世紀90年代，是冷戰結束后的一個非常時期，眾多的非洲國家處于經濟轉軌時期，其發展規劃的重心放在經濟發展上，特別是那些礦產資源豐富的國家，急于想通過礦產資源開發，促進國家經濟發展，但由于歷史等方面的原因，經濟發展普遍落后，資金和技術嚴重不足，非常需要外部的支持。因此，許多國家在修改或制定新礦業法時，對投資者特別是外資采取了非常寬松、開放和友好的態度，包括放開股權限制，對外資實行國民待遇；減少政府的參與程度；私人可以擁有控股權；減少礦業權的審批環節，提高工作效率；減少對礦業權轉讓和抵押的限制，降低權利金費率等相關稅收等優惠規定。例如博茨瓦納1999年的礦山礦產法中降低了權利金標準，普通礦產的權利金費率從5％減少到3％，貴金屬和寶石的權利金費率仍為5％和10％，同時還取消了政府在礦山企業中擁有“干股”的權利（舊法中規定政府擁有15%~25%的干股）。目前政府在新的采礦風險投資項目的商業生產期間擁有最多15％的股份的選擇權。規定礦業許可證的延期和轉換的審批工作更加自動化和有預見性，只有少數的明確規定的條件，很少或取消了部長的任意決定權或強制性的未加規定的條款等。上述做法取得了較大的成效，外資大量涌入，礦業得到了快速發展，同時也促進了當地的經濟發展水平，如加納、博茨瓦納、贊比亞、坦桑尼亞等。進入21世紀以后（2002年以來），國際礦產品價格進入上升周期，特別是第一個10年的后半程，國際礦產品價格大幅度上升，礦業投資商獲得了巨大利益，一些國家開始感覺到，本國政府和人民并未由此而增加多少收入。為使自己的國家獲得更多的利益，有不少國家先后出臺了一些新的政策和法規，其中有些規定開始變得對礦業投資，特別是外資不利。

主要國家礦業法的變動情況

近年來南共體國家大幅度修改礦業法或制定新礦業法的國家主要有安哥拉、坦桑尼亞、贊比亞、南非等。南共體國家中礦業立法變革影響最大的當屬南非礦業立法的修改。2004年5月，南非政府頒布了新的《礦產和石油資源開發法》。該法是南非廢除種族隔離制度后，在南非國大黨領導下的新政權制定的規范新時期南非礦產資源工業的一部礦業總法和基本法。南非總統姆貝基于2002年10月4日簽署了這部法律。此后，南非內閣又頒布了新法的配套法規——《提高弱勢群體在南非礦業領域社會經濟地位基本章程》。南非政府出臺新礦業法與配套法規的主要目的，一是要將礦產資源的所有權收歸國有；二是支持和鼓勵以黑人為主的弱勢群體參與資源工業，最終做到使全體南非人民都能平等地參與礦產資源的勘查、開發和利用。新礦法明確規定：對原有的礦產資源所有權將采取“使用或放棄”原則，將閑置不用的礦區收歸國有；對原先頒發的勘查和開采許可證規定了分別為2年、5年的過渡期，兩證持有人須在過渡期內到礦業和能源部辦理更新手續，勘查許可證在2年過渡期屆滿后，可以再延長3年；開采許可證有效期為30年，期限屆滿可申請延長。如果想取得某一礦區的開采權，申請者須提供：開采計劃、預先制定好的社會計劃、用工計劃、增加弱勢群體在生產經營中的機會以及改善經濟社會福利計劃、上述社會和用工計劃的財政支持計劃。如果企業在實際經營過程中未能嚴格執行上述計劃，有關部門將責令其在規定期限內改正，逾期不改的，將吊銷其開采許可證。礦產資源勘查和開采許可證的轉讓須經有關部門批準，礦區環境必須依照法律規定予以嚴格保護。但上述法律存在許多問題，對礦業投資環境有較大的負面影響。例如，根據新礦業法，政府將于2009年把礦產和石油資源收歸國有并執行礦業許可證制度，同時征收礦業權利金。但這兩項制度今后怎樣執行，政府沒有拿出明確的規定。這造成了礦業公司投資的不確定性。此外，近年來南非政府出臺了限制一些礦產品原料出口的規定，如于2005年初宣布金、鉑和金剛石等更多的南非礦產品必須在南非國內進行精加工。突發的規定打亂了企業原有的生產規劃，對礦山企業的發展有較大的影響。贊比亞2008年頒布了新的《礦山和礦產開發法》（ActNo.7of2008，theMinesandMineralDevelopmentActof2008），2006年的贊比亞《開發機構法》（ZambiaDevelopmentAgencyActof2006）就其礦產經營的主要投資類型作出了規定。此外2008年還頒布了新的《礦山和礦產（鈾礦和其他放射性礦產）開發法規》以及管理石油的法律——《石油勘探與生產法》。馬達加斯加2005執行新修訂的礦業法，新的礦業法做了兩點主要修改：縮小礦業區塊，限制礦業區塊的占地面積、礦業區塊的租金實行地方分權直接交付地區礦業部門。馬達加斯加礦業部礦業總局長表示:礦業區塊面積由過去6.25平方公里（2.5公里×2.5公里）縮小到現在的0.39平方公里（625米×625米），等于比過去礦業區塊面積縮小了16倍。安哥拉2011年頒布了新礦業法（Lawno.31/11），新礦的主要特征之一是建立統一的礦業法，該法覆蓋了除氣態和液態碳氫化合物外的其他一切礦產的相關礦業活動，此前執行的相關法律也必須服從該法，包括1992年礦業法（Law1/92）和1994年特殊金剛石法（Law16/94）都要服從于新礦法。另一要點是政府在礦業項目中擁有10%的參與權。此外，還有一些國家目前正在計劃修改或制定新的礦業法。例如馬拉維現行的礦產法頒布于1981年。近年來，馬拉維政府為了推動本國經濟發展，將礦產等列為優先發展產業，并按照國際上礦產業最通行的做法，著手修訂現行的本國礦產法。新的礦產法將著重吸引私有業投資和現代先進技術，并將在礦產開發許可證發放等方面實行更加富有激勵性和靈活性的舉措，同時將更加注重對本國環境的保護，以促進本國礦產業健康可持性發展。其他國家如津巴布韋、莫桑比克、南非的礦法正在制定或修改中。

礦業投資環境評價與分析

南共體地區礦產資源豐富，采礦業是本地區大多數國家的的支柱產業，在經濟中發揮著重要作用。大多數國家采用了現代礦業立法，為國際礦業界和礦業投資者所接受。外資政策相對寬松，一些國家還制定有專門的優惠政策，過去10年吸引了大量國際礦業資本進入該地區，也是目前國際礦業資本較為關注的地區之一。（一）當前國際礦業界的總體評價2012年2月加拿大弗雷澤（Fraser）研究所了2011/2012年度礦業公司關于世界主要國家或地區礦業投資環境評價的調查結果，南共體地區有8個國家入選調查，占非洲地區的一半，在“政策潛力指數”（用以衡量政府政策對礦產勘探開發投資影響的一個綜合指數，包括政治不確定性、政策解釋、法規實施、腐敗管理、環境控制、稅收、土地占有制和勞工問題等，指數得分越高表示其政策對吸引礦產勘查投資越有利）評價中偏差，只有兩個國家排在前半區，其中博茨瓦納最好，排在17位（共調查了93個國家），另一個排在前半區的國家是納米比亞（45位），其他6個國家均排在后半區依次為：贊比亞（50位）、南非（54位）、馬達加斯加（59位）、坦桑尼亞（63位）、津巴布韋（74位）、剛果（金）（76位）。不過與上一年度相比評分有所改善，其中馬達加斯加和南非上升明顯，分別從上一年度的15.6和23.4上升到本年度的42.0和44.5，其排位也從73位和67位提升到59位和54位。贊比亞和剛果（金）也有較大改善，評分分別從上一年度的34.9和7.8上升到本年度的46.1和19.9，排位也有一定提升。弗雷澤研究所的重要指標——“現行法規和土地限制條件下的礦產潛力”評價差別較大，有半數國家位于前半區，其中博茨瓦納得到全球評分最高的0.75分，位居首位。這也是該國連續3個年度保持在前10位。其次是坦桑尼亞（25位）、贊比亞（39位）、納米比亞（44位），后半區依次為馬達加斯加（52位）、剛果（金）（55位）、南非（62位）和津巴布韋（87位）?！暗V產潛力”指數評價最好的是剛果（金），列第4位，其他依次為博茨瓦納（24位）、坦桑尼亞（47位）、南非（56位）、津巴布韋（58位）、馬達加斯加（60位）、贊比亞（62位）、納米比亞（80位）。南共體地區的總體評價中等，基本代表了非洲地區的水平，落后于歐洲、北美、大洲洲，好于亞洲和中、南美洲。（二）投資南共體礦業所面臨的主要風險1.本地化趨勢近幾年火熱的國際礦業形勢刺激了新一輪的資源民族主義熱潮的蔓延，國家的資源主權意識不斷增強，原本對外敞開的大門開始收窄，對外資增加了限制。有不少國家先后出臺了一些新的政策和法規，其中之一就是對礦山企業實行“本地化”。南非是該地區較早提出礦山企業本地化的國家。根據2004年南非礦業法，包括外國公司在內的所有正在南非從事礦業活動的公司必須在2009年和2014年以前先后將公司股份的15%和26%轉讓給南非黑人公司。但如何轉讓政府并沒有出臺詳細的規定，包括轉讓價格等。有些礦業公司稱，他們已經感覺到無法按公平市場價格把股權轉讓給黑人擁有的公司，希望政府就此項條款制定實施細則。該礦業法授予南非礦產和能源部長“自行決斷權”，目的是確保立法過程中出現的任何錯誤有得到糾正的機會。但這一規定更加深了礦業公司對未來發展的不確定。2007年11月，納米比亞礦山能源部長宣布，2008年納米比亞將完成新采礦法的立法工作，法律中將包括要求把當地礦業公司15％的權益轉讓給“過去處于劣勢的”納米比亞人的條款。津巴布韋走得更遠，2007年11月，津巴布韋政府頒布了本土化與經濟授權法案，其核心內容是要求由本國所有者絕對控制目前由外商擁有的公司，包括礦業公司和銀行。2008年4月17日經津巴布韋議會批準后由總統簽署法案正式成為國家法律。2009年2月津巴布韋聯合政府成立，設立了青年與本土化部。2010年1月29日，津巴布韋政府公布了本土化進程法規，同期成立了由部分行業分支委員會組成的國家本土化委員會（NIEEB）。至此，津巴布韋完成了本土化法案立法及其實施規則的文本及機構設立程序。本地化趨勢將對礦業投資環境形成重大的負面影響。2.政權更迭對當地礦業投資環境帶來較大的不確定性近年來南共體有幾個國家發生了政權更迭，有些是非程序性的政權更迭，如2009年的馬達加斯加；也有通過正常程序進行政權換屆的，如2011年的贊比亞。這些政權更迭對當地礦業投資環境帶來較大的不確定性。贊比亞最為典型。2011年贊比亞反對派上臺前曾威脅要削減外資在當地的投資，特別是要減低外資在采銅業的參與,反對派領袖薩塔曾多次指責外資礦企掠奪贊比亞的礦產資源，并稱贊比亞央行未能從中收獲利潤。在競選末期他對媒體說，將不會容忍外資企業在贊比亞任意開發并犧牲該國自然資源。薩塔多次強調要對外國資本在贊比亞投資加強管制，一度使在贊比亞的外國企業感到擔憂。有人擔心，若薩塔當選，可能會掀起新一輪礦業部門國有化浪潮，重新審查班達政府時期與外國公司簽訂的合同，從而給贊比亞經濟發展帶來不確定性。而在本次大選投票結果公布前薩塔接受媒體采訪時又改變說法，稱如當選總統將不會重新征收礦業暴利稅以增加政府收入。薩塔在勝選后的就職演說中強調，贊比亞政府將繼續與外國投資者合作,并歡迎更多公司投資該國礦業，同時強調投資者要嚴格遵守勞工法的相關規定。到目前為止，還沒有得到新政府府出臺抵制外資的政策。不過在薩塔出臺清晰的外資政策之前，贊比亞的礦業投資環境存在較大的不確定性。馬達加斯加過渡政府是2009年3月通過非程序性的政權更迭方式上臺的，直到目前其政治危機仍然沒有結束。馬達加斯加政治危機發生后，經濟社會秩序陷入了混亂。拉喬利納上臺后未出臺新政以恢復經濟發展，新過渡政府遲遲無法組建。馬達加斯加經濟每況愈下，農產品加工、紡織品加工、旅游業等支柱產業和基礎設施建設遭受了重創。交通運輸、電力等產業商品價格攀升，糧食大幅減產。2009年的經濟增長率為-3.7%，2010年為-2%，2011年為0.7%。2010年馬達加斯加被美國福布斯雜志列為經濟發展情況最差的10個國家之一。由于曠日持久的政治危機仍在持續，同時，其國內的醫療、教育等社會服務質量亟待改善，腐敗現象日趨嚴重，導致海外投資者對馬達加斯加投資興趣驟減。津巴布韋也存在類似的問題，雖然在2009年各派簽署了權力分享協議成立了聯合政府，但矛盾仍然較大，很可能形成投資環境方面的重大變數。3.加強了政府對礦業權的參與和控制提高政府對礦業項目的參與度是近年一些國家新礦法的重要目的之一。安哥拉2011年新礦法規定政府在礦業項目中擁有10%的參與權。津巴布韋在2006年的《礦山和礦產法》的修改提案中，要求在現有的外資獨資企業中，必須使政府或者國內參股人獲得51％以上的股權，其中涉及戰略性能源礦產、貴金屬和寶石礦產的企業中的25％為政府干股，但后來政府又收回了這一提案。雖然最終沒有成為立法，但對其礦業投資環境仍然有相當的影響。還有的國家甚至提出將采取比較激烈的國有化行動，南非是其中的典型代表。長久以來，南非礦業的國有化思想非常明顯，但由于這種思想太過幼稚，而沒有被提上正式議程討論。但是，一些社會團體的國有化思想始終存在并有所發展，終將有一場具有政治影響的主題討論。4.提高礦業稅費贊比亞政府于2008年年初出臺了一項新的稅收政策，決定從2008年4月1日起把采礦業的平均有效稅率從目前的31.7％提高到47％。新政策的實施將宣告贊比亞礦業低稅率時代的結束。2004年南非政府頒布的新礦法規定從2009年開始執行權利金征收制度。按照提交的權利金草案，國家將以收入為基礎對不同礦種征收不同的費率：例如金征收3%，鉑族金屬征收4%，金剛石征收8%。據專業人士預測，實行新的權利金制度后，每年政府的礦業稅收將增加10億美元。新的權利金制度對提高國家財政收入有利，但對礦山企業卻是一個巨大的打擊。礦業公司和礦產管理部門都抱怨稅率太高，尤其是金。專業人士認為，以收入為基礎征稅將威脅到小型礦山的生存，同時該行業吸引投資也會受到影響。南非礦業協會稱，南非新的權利金議案將使金礦企業支付比目前高出3倍的稅費，從而將加速該國金產量的下降。南非礦業協會表示，礦業稅費的大幅上升將使金礦企業舉步維艱，嚴重危及南非作為全球重要金生產國和世界最大鉑族金屬生產國的地位。目前政府還在重審該議案，可能會做出部分調整。如何調整人們拭目以待。但有一點恐怕不會改變，那就是礦山企業所要負擔的政府收費一定會提高。5.對依法鑒訂的礦產合約重新調整剛果（金）2002年礦業法是在世界銀行的幫助下完成的，法律規定基本可以得到國際投資者的認可。該法的基本原則是建立一套鼓勵私人投資的框架。一項重要內容是在一個清晰、簡單的體系中，以先來先服務為基礎發放礦業權，由一個自動化登記系統進行透明管理，盡量減少政府的隨意行為。眾多的礦業公司依據該法鑒訂了不少礦業合同。但在時隔5年的2007年政府就開始重新審查和修訂以前簽訂的61個礦業合約，到2008年，有14個通過，26個需要重新協商，21個被裁定為不可接受、面臨被取消的危險。這些做法使人們對其立法的穩定性產生了懷疑?？傊?，上述許多國家的立法和政策變化的最終目的是最大限度地保護本國利益，使國家從礦產資源財富的升值中得到更多的收益，但對其礦業投資環境產生了較多的負面影響，礦業投資的成本和不確定性明顯增加，在此向有意到這些國家進行礦業投資者提出警示。