我國生態旅游法律機制探索

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本文作者：梁虞吳小平工作單位：永州職業技術學院湖南科技學院

在傳統的旅游發展模式下，人們在享受旅游的同時給生態環境帶來了嚴重影響。20世紀80年代以后，隨著可持續發展理論研究的不斷深入，現在旅游業已進入到可持續發展的重要階段，生態旅游順應這一時代潮流而興起。①生態旅游實質是要求旅游與自然、社會、人類的生存環境成為一個整體，以協調和平衡彼此關系，實現經濟發展與社會發展有機統一。生態旅游強調自然景觀和人文景觀的開發與利用并重，是人與環境和諧統一的新型的旅游形式和旅游觀念。

一、生態旅游法律制度的價值

首先，完善生態旅游法律制度能保護旅游資源。旅游業的發展同時，我國生態旅游資源也遭到嚴重破壞。隨著旅游活動規模的擴大，景點垃圾遺棄量日益增加；城市建設破壞旅游環境。那種把經濟利益擺在首位，不惜以消耗生態資源和破壞環境為代價來獲取利潤的做法，必須予以拋棄。而解決生態旅游中出現的環境問題，就不得不將之付諸于法律。其次，完善生態旅游法律制度可以保護各項權利。如有利于保障合理開發利用環境資源的權利，生態旅游法律制度的完善能促進旅游景點布局的合理化，改善旅游業整體服務水平，推動對自然資源、野生動物及環境的保護，進一步強化生態保護意識。再如，有利于保障旅游資源開發利用權與生態資源收益權。對于生態旅游區附近的社區及其居民來說，學者們普遍認為生態旅游能加快社區基礎設施建設，能提供多種就業機會，還能創造可觀的收入，幫助社區居民脫貧致富，改善居民生活質量。第三，完善合理的生態旅游法律制度，也是可持續發展法律制度的重要組成部分，能夠為涉及生態旅游活動的環境保護、自然資源開發利用、地方區域發展和規劃、先進科技運用等諸多問題提供法律規范。②生態旅游法律體系，從生態旅游這一特定目的出發，在規范生態旅游的可持續發展的同時，也為更好地實現了相關領域環境保護、資源開發的可持續發展提供了有益的幫助，促進了可持續發展法律制度的建設。

二、我國現行生態旅游法律制度分析

（一）缺乏系統完善的法律規范體系

1.法律缺位現象嚴重到目前為止，我國沒有一部生態旅游的專門法律、法規，生態旅游依據的是其他非專門性法規，執行的是傳統旅游中的相關規定，而且一些領域存在法律真空，生態旅游活動中的不少行為依然無法可依。例如在旅游資源方面，雖然《森林法》、《環境保護法》、《文物保護法》和《風景名勝區管理暫行條例》等法律法規條文中涉及生態旅游的零星規定，但仍然存在生態文明理念缺乏，過于注重資源利用、輕視資源保護，以及針對生態旅游的專門規定內容少等問題。2.立法層次低，缺乏權威性和穩定性立法注重的是法律規范自身的嚴謹性、結構的邏輯性、語言文字的準確性和不同法律法規之間的協調性。③在這一方面，我國的旅游資源立法做得還遠遠不夠。目前全國性旅游法律文件大都是行政法規和規章，但其中國務院制定的旅游行政法規并不多，大量的是國家旅游局制定的旅游行政規章。而且我國旅游法律中很多是以“暫行”的形式存在，如《風景名勝區管理暫行條例》、《旅游投訴暫行規定》等，既然是暫行，那么就意味著隨時可能發生變動。3.缺乏有效的法律運轉保障機制生態旅游立法相對空白的情況下，相關的配套法律在現有的運行機制下不能有機結合起來有效地運轉。比如在旅游規劃方面，2000年10月26日國家旅游局頒布的《旅游發展規劃管理辦法》要求生態旅游規劃與我國的城市規劃相協調，由各級旅游局負責協調有關部門將旅游規劃納入國土規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃等相關規劃。④但具體如何落實和操作卻缺乏程序性的落實機制。

(二)管理機構重疊，管理體制混亂

我國旅游區對生態旅游的開發管理大多是以國家公園、風景名勝區、自然保護區和森林公園為主要形式進行的。在一個生態旅游區的范圍內，往往存在著多個相對獨立的管理機構，如國土、林業、文物、水利等不同部門，這些不同的部門往往有著不同的管理權限和管理重點。這就使得一些生態旅游區內部管理職權分散，各自為政，無法實現系統管理。

（三）缺乏合理的生態旅游認證制度

生態旅游認證是通過建立相應的標準和規范以及認證體系來確定生態旅游的可持續性，實現生態旅游對社會和自然負責的承諾。2000年11月在紐約制定的國際生態旅游認證原則性指導文件《莫霍克協定》，讓生態旅游認證制度得以在世界范圍內推行。認證制度在旅游業的實行，極大地推動旅游業各方面管理水平的提高，使得人們能夠有一個客觀、科學的標準來衡量、評判旅游產品、旅游企業、旅游目的地質量。

三、發達國家生態旅游法律制度的比較

（一）美國生態旅游法律制度

在經濟發達的國家中，美國是開展生態旅游比較成功的國家之一。具體來說，美國生態旅游有以下的經驗：首先，法規保護健全。1916年，美國就已通過了關于成立國家公園管理局的法案，將國家公園的管理納入了法制化的軌道。近幾年，美國的《清潔空氣法》、《清潔水體法》和《保護物種法》等國家法對生態旅游活動產生了深遠的影響。其次，規劃設計良好。美國在聯邦和州層面上均制定了可持續發展的旅游規劃，同時還有針對生態旅游景區、景點的規劃設計。再次，管理科學。美國生態旅游項目的運作，始終堅持“在保護自然資源的同時追求利益最大化”。在此宗旨下首先運用多種技術手段加強管理。最后，環境教育制度完善。美國在20世紀70年代就制定了《美國環境教育法》，80年代又建立健全了各州環境教育法。

（二）日本生態旅游法律制度

日本的生態旅游法律制度亦有其獨特之處。首先，實施區域制管理。日本通過采取區域制管理、分解政府單一權力的方式，讓旅游資源的開發、發展、建設和擴展不再是政府第一生產力，而是呈現出動員社會力量的多元化格局。其次，社區參與。日本實行以政府為主導，輔之民間合作運作。最后，立法體系完整、涉及面廣、操作性強。日本的旅游業非常發達，為了加強對旅游業發展的指導和管理，日本相繼制定了許多旅游法規。目前已經形成了完整的旅游法規體系。這一體系是以旅游基本法為基礎，以旅游專門法規為主體，以旅游相關法規為補充構成的。日本旅游方面出臺的法律，很多都隨后配以施行規則和施行令等實施細則。

（三）澳大利亞生態旅游法律制度

澳大利亞是世界上旅游業最發達的國家之一，在生態旅游管理體制、資源開發、環境教育與居民權益保護等方面形成了較為成熟的系統管理經驗。首先，立法保護，執法嚴格。健全的環保法規與嚴格的執法為澳大利亞生態旅游的發展奠定了法律基礎。早在1970年它就頒布實施了“環境保護法”，經過多年的豐富與完善已經形成了門類齊全的法律體系。⑤其次，政府機構分工協作。各級政府高度重視自然資源和遺產地保護，政府的政績評價標準不僅包括GDP增長、就業、社會福利，而且包括環境保護等軟指標。澳大利亞有專職的政府部門負責指導環境保護與生態旅游發展。再次，社會參與。澳大利亞的國家公園和各類保護區注重在開發生態旅游的過程中與社區居民分享利益，聯合當地居民和私有林主共同開發、保護當地旅游資源，形成了社區共管、專業公司與土著居民共同開發的經營管理格局。

四、完善我國生態旅游法律制度的建議

（一）構建我國的生態旅游法律保障體系

首先，堅持可持續發展的立法指導思想。不論是旅游事業的發展還是環保事業的發展都要求以可持續發展作為指導思想。⑥同時應該確立生態旅游的總體目標為盡量減少旅游業對環境的消極影響，并通過人類積極主動的活動來維護自然和生物多樣性，維護資源利用和旅游業的可持續發展。其次，構建生態旅游法律體系。首先盡快制訂我國的《旅游基本法》，突出對生態旅游業的規范，并對政府、旅游企業、旅游者在生態旅游中的權利義務加以明確規定。其次，注重旅游法與資源、環境法的有機銜接。此外，修訂各地的旅游管理條例，對各地具有特色的旅游資源開發與保護增設程序性的實施保障內容。最后，建立、健全相關的法律法規。由于生態旅游涉及眾多社會因素和環境因素，所以除了制訂規范旅游方面的法律外，完善其他相關的配套法律制度也是必要的。第一，建議修訂《物權法》，明確生態旅游區資源所有權的歸屬和使用權的具體取得程序。明確各個主體的權利義務關系。第二，在《城市規劃法》中增加生態旅游規劃與城市總體規劃相協調的實體性規定和程序性規定。再次，在《環境影響評價法》中增加對生態旅游開發的環境影響評價規定。

（二）完善管理體制，建立權責分明的管理機構

首先統一生態旅游區的管理，在生態旅游區設置有統一權限的管理機構，建立比較完善和有效的生態環境預防、監測和保護體系。同時設置相應的監督機構。其次，政府嚴格把關生態旅游業的市場準入資格。第三，調整相關部門目前的管理權限，按主要職能進行職權的單一劃歸。將對資源的使用管理權限和環境保護的權限分離，資源的使用管理權歸屬相關各部門同時作適當的合并，使原來分給其他各部門的環境保護管理的權限完全歸屬于環境保護機關。

（三）建立生態旅游的認證制度和生態旅游評價評估制度

國家環保總局和“綠色環球21”于2002年10月15日簽訂了在我國推行“綠色環球21”可持續旅游標準體系的合作協議。針對我國國情和生態旅游的具體情況，制定出具有適用性的生態旅游認證標準，規范相關的認證機構，至少應當考慮以下幾個方面：第一，認證的制定機構和法律效力。第二，認證的結構體系和內容設置。第三，認證的收費制度和管理方式。第四，認證的宣傳推廣和教育培訓。

（四）保障公眾參與生態旅游政策的制定，加強生態旅游教育

首先，立法確認公民參與權。通過立法保障公眾參與的實現，如知情權、參與決策權等，以此作為實現公民參與的有效途徑。其次，確認公眾參與的途徑和形式。再次，健全公眾參與的機制。最后，完善信息公開制度，確認知情權是公眾的基本權利。除此之外，還應該加強公眾生態旅游教育。一方面，加強旅游從業人員的培訓。采取多種形式培訓從業人員包括景區領導、基層工作人員、導游和外來旅行社從業人員，提高他們的文化素質和專業技術水平，加強其生態環境意識并宣傳環保知識。另一方面，要對游客開展全程的生態環境教育。除此之外，政府還要把生態旅游的環境教育提到法律的層面上，使生態旅游的環境教育、環境宣傳有法可依，能提高環境保護教育的威信，更好地開展教育工作。